I.
A. Im Hinblick auf den bundesrechtlich auf Ende September 2006 vorgesehenen Ausstieg aus der Verwertung von Klärschlamm in der Landwirtschaft setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich am 3. Dezember 2003 einen kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplan fest. Gemäss dessen Dispositiv-Ziffer I.1 wird der gesamte in zürcherischen Abwasserreinigungsanlagen anfallende Klärschlamm ab 1. Oktober 2006 über zürcherische Klärschlammverbrennungsanlagen oder in der Zementindustrie (Einsatz als Brennstoffersatz) entsorgt. Laut Dispositiv-Ziffern I.6 und II werden die Inhaber der kommunalen Abwasserreinigungsanlagen verpflichtet, den anfallenden Klärschlamm je nach Einzugsregion über eine bezeichnete Aufbereitungs- und Entsorgungsanlage zu entsorgen. Der Klärschlamm der hier interessierenden Abwasserreinigungsanlage Marthalen (nachfolgend: ARA Marthalen) wurde der Schlammverbrennungsanlage Hard in Winterthur (nachfolgend: SVA Hard) zugewiesen.
B. Auf Beschwerde des Kläranlageverbandes Weinland als Inhaber der Abwasserreinigungsanlage Marthalen hob das Verwaltungsgericht am 12. Mai 2004 den Beschluss des Regierungsrats teilweise auf und wies die Sache zur Neubeurteilung zurück. Hauptgrund für die Rückweisung war der Umstand, dass die Zuweisung von Klärschlamm aus der ARA Marthalen und aus weiteren Abwasserreinigungsanlagen an die SVA Hard erhebliche Investitionen nötig machte und sich deshalb die Frage nach der Nutzung bereits vorhandener Entsorgungskapazitäten stellte. Zudem beanstandete das Gericht, dass die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen zum Vertragsschluss mit der Betreiberin der SVA Hard verpflichtet worden waren (VGr, 12. Mai 2004, VB.2004.00034, www.vgrzh.ch).
C. Der Regierungsrat fällte am 25. Mai 2005 einen teilweise abgeänderten Entscheid: In Dispositiv-Ziffer A.II verpflichtete er den Kläranlageverband Weinland, den anfallenden Klärschlamm, wie im ersten Beschluss angeordnet, über die SVA Hard oder neu – im Sinne einer alternativen Lösung – über die Schlammtrocknungsanlage Dübendorf (nachfolgend: STA Dübendorf) zu entsorgen. Gleichzeitig forderte er die Inhaber der Kläranlagen auf, die Verträge zur Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener finanzieller Beteiligung bis spätestens 30. Oktober 2005 abzuschliessen und dem kantonalen Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) Kopien dieser Verträge einzureichen; für den Fall, dass keine Einigung zustande komme, war dem AWEL unter Angabe der strittigen Punkte Mitteilung zu machen.
II.
Der Kläranlageverband Weinland gelangte gegen den neuen Entscheid des Regierungsrats am 20. Juni 2005 wiederum an das Verwaltungsgericht. Er beantragt, die Dispositiv-Ziffern A.II-V des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem Kläranlageverband Weinland sei nicht nur die Klärschlammentsorgung über die Zementwerke zu gestatten, sondern es sei ihm gleichzeitig die ökologisch und ökonomisch überzeugendste Lösung zu ermöglichen, nämlich neben der Entwässerung des Klärschlamms auch dessen Trocknung auf der eigenen Anlage. Für das Beschwerdeverfahren verlangt er eine Parteientschädigung. Das AWEL beantragte für den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrats. Die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich gegeben.
1.2
1.2.1 Gemäss § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 VRG sind Gemeinden, andere Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert (vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 70 N. 4).
Das Verwaltungsgericht bejaht die Legitimation der Gemeinde bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen wehrt (RB 1998 Nr. 13, RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525; vgl. zum Ganzen VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, E. 2a, und 12. Mai 2004, VB.2004.00034, E. 1.3.1, beides unter www.vgrzh.ch).
1.2.2 Mit der an die Gemeindeverbände gerichteten Anordnung, den bei ihren Abwasserreinigungsanlagen anfallenden Klärschlamm einer bestimmten Entsorgungs- oder Aufbereitungsanlage zuzuführen, sind finanzielle Pflichten verbunden. Es liegt auf der Hand, dass die getroffene Zuordnung für die einzelnen Körperschaften unterschiedliche Kosten zur Folge hat. Es lässt sich daher durchaus sagen, dass der Beschwerdeführer mit seinem Rechtsmittel die teilweise Abwehr finanzieller Verpflichtungen bezweckt. Im Zusammenhang mit diesen Folgekosten erscheint der Beschwerdeführer auch im Interesse der Einwohner seines Einzugsgebiets als legitimiert: Die Einwohner haben als die ursprünglichen Verursacher zu gelten und daher letztlich die Kosten für die Entsorgung der Abfälle aus der Abwasserreinigung zu tragen (vgl. dazu Art. 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991; Ursula Brunner in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2001, Art. 32 N. 21).
1.2.3 Wie bereits im Rückweisungsentscheid ist deshalb auf die Begehren des Beschwerdeführers einzutreten. Der Vollständigkeit halber sei auch hier wiederholt, dass der Beschwerdeführer zur Anfechtung allerdings nur insoweit zugelassen ist, als es um die Zuweisung seiner eigenen Abwasserreinigungsanlage geht.
2.
2.1 Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) erstellen die Kantone eine Abfallplanung, ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung werden von den Kantonen entsorgt (Art. 31b Abs. 1 USG). Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Abs. 2 und 3; vgl. ferner Art. 18 Abs. 1 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990). Ab 1. Oktober 2006 ist die Verwertung von Klärschlamm in der Landwirtschaft grundsätzlich untersagt (vgl. Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung vom 18. Mai 2005 [SR 814.81], Anhang 2.6, Ziffer 2.1 Abs. 2 in Verbindung mit Ziffer 5.1 Abs. 1).
Art. 31b Abs. 1 USG begründet ein staatliches Entsorgungsmonopol. Die Entsorgung der darin genannten Abfälle, unter anderem also des hier interessierenden Klärschlamms aus öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen, ist deshalb dem Tätigkeitsbereich der Privatwirtschaft entzogen (vgl. BGE 126 II 26 E. 3a, 125 II 508 E. 5b; Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 31b N. 10 f. und 14). Dieses bundesrechtlich festgelegte Monopol gilt als verfassungsmässig (Tschannen, Art. 31b N. 13; Daniel Kunz, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, Bern 2004, S. 41 – je mit Hinweisen). Im Übrigen ist dem Gericht die Überprüfung dieser Regelung auf Übereinstimmung mit der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ohnehin entzogen (Art. 191 BV).
Das Entsorgungsmonopol gilt als zumindest überwiegend polizeilich motiviert (Tschannen, Art. 31b N. 13; Kunz, S. 41). Träger des Entsorgungsmonopols sind entsprechend der bundesgesetzlichen Regelung die Kantone. Diese können den Entsorgungsauftrag an Gemeinden oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften delegieren (Tschannen, Art. 31b N. 12). Mit einem solchen staatlichen Monopol wird eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit dem Staat zur ausschliesslichen Wahrnehmung vorbehalten; private Wirtschaftssubjekte sind von der Ausübung dieser Tätigkeit grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. Kunz, S. 19 mit Hinweisen). Das Gemeinwesen hat aber auch die Möglichkeit, ganz oder teilweise auf die Ausübung des Monopols zu verzichten und die ihm zustehenden Befugnisse mit einer so genannten Monopolkonzession auf private Dritte zu übertragen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2591 ff., 2604 ff.; Karin Sutter-Somm, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Basel/Frankfurt am Main 1989, S. 16 ff.). Ob das Gemeinwesen eine monopolisierte Tätigkeit selber wahrnimmt oder an Private abgibt, unterliegt in der Regel einem politischen Entscheidungsprozess (vgl. Kunz, S. 44).
2.2 Mit dem Beschluss vom 3. Dezember 2003 regelte der Regierungsrat die Entsorgung des im Kanton Zürich anfallenden Klärschlamms überwiegend durch Zuweisung an zentrale Anlagen von Gemeinden bzw. von Gemeindeverbänden. Dem Konzept liegt ein monopolistischer Ansatz zugrunde. Abgesehen von der Sonderregelung für die Stadt Zürich und von den kantonsübergreifenden Regelungen für einige periphere Gemeinden wurde der Klärschlamm den bestehenden, gemeindeeigenen Entsorgungsanlagen zugewiesen.
Wie das Verwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid festgehalten hat, erscheint eine solche Bevorzugung gemeindeeigener Anlagen unter dem Aspekt, dass angesichts der gesetzlichen Monopolisierung ein gänzlicher Ausschluss privater Unternehmen in Frage gekommen wäre, grundsätzlich als zulässig. Es entspreche jedenfalls berechtigtem Interesse der öffentlichen Hand, zunächst die bereits vorhandenen eigenen Kapazitäten zu nutzen. Die prioritäre Zuweisung des Klärschlamms an die bestehenden gemeindeeigenen Entsorgungsanlagen verletzt somit kein Recht.
2.3 Bezüglich der in Frage stehenden SVA Hard hatte das Verwaltungsgericht im ersten Entscheid unter anderem ausgeführt, dass die Zuweisung des Klärschlamms aus den Gemeinden des Bezirks Andelfingen und aus Winterthur-Land einen Ausbau der bestehenden Infrastruktur bedingen würde; gemäss Schreiben der Stadt Winterthur vom 7. Mai 2002 müsste für den dafür nötigen Ausbau mit Kapitalkosten von rund Fr. 300'000.- gerechnet werden. Auch wenn dieser Betrag nicht besonders hoch sei, würde die vorgesehene Zuweisung erhebliche Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur notwendig machen. Soweit entsprechend den Ausführungen der Beschwerdeführenden andernorts umweltverträgliche und ökonomisch ebenso günstige Kapazitäten vorhanden seien, würden Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur dem ausdrücklichen gesetzlichen Auftrag, Überkapazitäten zu vermeiden (Art. 31 Abs. 1 USG), widersprechen. Ob solche Alternativen vorhanden waren, liess sich den Akten nicht entnehmen, weshalb der Sachverhalt als ungenügend geklärt erschien. Dies führte zur Rückweisung der Sache an den Regierungsrat. Ergänzend war somit in erster Linie zu klären, ob neben der SVA Hard ökologisch und wirtschaftlich vergleichbare Entsorgungskapazitäten bereits vorhanden sind und ob sich die Zuweisung von Klärschlamm an eine solche Anlage auch unter Sicherheitsaspekten rechtfertigen lasse. Würde diese zutreffen, so wäre die Entsorgung über eine solche Anlage einer mit Investitionen verbundenen Zuweisung an die SVA Hard grundsätzlich vorzuziehen.
2.4
2.4.1 Der Beschwerdeführer hatte im ersten Rechtsgang auf die Alternative einer Entsorgung des Klärschlamms auf dem Weg der Trocknung in der Anlage der A AG in W und der anschliessenden Verbrennung in der Zementindustrie hingewiesen.
Im nun angefochtenen Entscheid führte der Regierungsrat aus, dass eine Zuweisung an die Anlage der A AG in W unter den Gesichtspunkten der Entsorgungssicherheit und der Ökologie nicht in Frage kommen könne. Zur Begründung wurde zunächst in allgemeiner Weise ausgeführt, dass die öffentliche Hand gegenüber privaten Entsorgungsunternehmen nur unzureichende Eingriffsmöglichkeiten hätte, falls die Privaten das Interesse an einer weiteren Übernahme der Entsorgungsaufgabe verlieren oder falls sonstwie Leistungsstörungen auftreten. Demgegenüber würden die öffentlichen Klärschlammentsorgungsanlagen eine weitaus grössere Entsorgungssicherheit bieten. Mit Bezug auf die A AG hielt der Regierungsrat sodann fest, dass diese wiederholt behördlich angeordnete Auflagen nicht erfüllt habe. Er verwies auf verschiedene Vorfälle – unter andrem seien etwa Analysenresultate und Einsatzakten nicht ordnungsgemäss vorgelegt oder die Löschwasser-Rückhaltezonen nur zum Teil verwirklicht worden. Der Beschwerdeführer setzt sich mit diesen Ausführungen nicht näher auseinander. Offenbar steht für ihn eine Zuweisung an die A AG nicht mehr im Vordergrund; diesen Weg würde er höchstens noch "im Übergang begehen".
2.4.2 Aufgrund der geschilderten Vorkommnisse bestehen berechtigte Zweifel an einem auflagenkonformen Betrieb der Anlage durch die A AG. Ausserdem ist zu beachten, dass die Entsorgungssicherheit bei der Verbrennung von Abfällen in Zementwerken nicht in gleicher Weise gewährleistet ist wie bei der Verbrennung in Kehrichtverbrennungsanlagen, weil die Zementwerke in erster Linie entsprechend der – mitunter wechselnden – Nachfrage nach Zement und nicht gemäss der angelieferten Menge Abfall betrieben werden (BGE 127 II 238 E. 6d).
Zusammenfassend ist es demnach nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat von einer Zuweisung der ARA Marthalen an die seinerzeit vom Beschwerdeführer vorgeschlagene A AG abgesehen hat.
3.
Im aktuellen Verfahren beantragt der Beschwerdeführer, ihm die Entwässerung und Trocknung des Klärschlamms auf einer eigenen Anlage zu ermöglichen und in der Folge die Entsorgung über die Zementwerke zu gestatten.
3.1 Diese vom Beschwerdeführer neu präsentierte Lösung nützt nicht bestehende Kapazitäten, sondern würde ihrerseits erhebliche Investitionen erforderlich machen. Laut einer mit der Beschwerde eingereichten Offerte würde der Bau einer eigenen Schlammtrocknungsanlage rund Fr. 1 Mio. kosten. Demnach wäre die Situation bei Errichtung einer neuen Schlammtrocknungsanlage für den Beschwerdeführer ähnlich wie bei einer Zuweisung an die SVA Hard: In beiden Fällen sind erhebliche Investitionen notwendig. Die vom Beschwerdeführer neu vorgeschlagene Lösung trägt somit nichts zur Vermeidung von Überkapazitäten bei. In der Zuweisung der ARA Marthalen an die SVA Hard ist kein Widerspruch zu Art. 31 Abs. 1 USG ersichtlich. Dies gilt erst recht für den alternativ verfügten Entsorgungsweg über die bestehende STA Dübendorf.
3.2
3.2.1 Gemäss den Berechnungen des Beschwerdeführers wäre die Entsorgung über eine eigene Trocknungsanlage preisgünstiger als die vom Kanton zugelassenen Entsorgungsvarianten. Bereits im Rückweisungsentscheid hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass kein Anspruch auf gleichmässige Kostenbelastung besteht. Immerhin warf das Gericht an gleicher Stelle die Frage auf, ob sich eine Gemeinde bei krassen Ungleichheiten der Zuweisung mit Erfolg widersetzen könne. Die Frage konnte indes offen gelassen werden, da keine genügenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich waren, dass die Entsorgung über die SVA Hard zu stossenden Kostenunterschieden führen würde. Daran hat sich inzwischen nichts geändert. Im Gegenteil: Die Betreiberin der SVA Hard entsorgt den Klärschlamm derzeit zu einem Preis von Fr. 975.-/t. Damit liegen die Kosten innerhalb der üblichen Bandbreite. Eine Verletzung des Gleichheitsgebots ist nicht ersichtlich.
Falls die Betreiberin der SVA Hard die Klärschlammentsorgung – wie dies der Beschwerdeführer zu befürchten scheint – in der Zukunft zu einem höheren Preis anbieten sollte, so ist an Folgendes zu erinnern: Können sich der Betreiber einer Entsorgungsanlage und der Inhaber der zugewiesenen Abwasserreinigungsanlage nicht einigen, so ist es Sache der Verwaltungsbehörde, die strittigen Punkte verfügungsmässig zu regeln.
3.2.2 Mit Bezug auf den alternativen Entsorgungsweg über die STA Dübendorf scheinen die Kosten für den Beschwerdeführer, jedenfalls unter Berücksichtigung der Transportkosten, vergleichsweise hoch zu sein. Indes ist hier zu beachten, dass die Zuweisung an die STA Dübendorf in Ausnützung der bestehenden Kapazitäten erfolgt. Insoweit hat diese Lösung sowohl gegenüber der Zuweisung an die SVA Hard als auch gegenüber der Erstellung einer eigenen Schlammtrocknungsanlage durch den Beschwerdeführer einen klaren Vorteil. Erfolgt eine Zuweisung gemäss Art. 31 Abs. 1 USG zur Vermeidung von Überkapazitäten an eine bestehende Entsorgungsanlage, so können sich daraus durchaus erhebliche Kostenunterschiede ergeben. Dies ist im Interesse der Nutzung bestehender Anlagen grundsätzlich hinzunehmen. Dabei ist jedoch wiederum daran zu erinnern, dass bei erfolglosen Tarifverhandlungen die Verwaltungsbehörde zu entscheiden hätte.
3.3 Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist die von ihm gewünschte Entsorgung über eine eigene Schlammtrocknungsanlage ökologischer als die Entsorgung über die SVA Hard. Bezüglich der Entsorgung in der STA Dübendorf weist er vor allem auf die Nachteile des verhältnismässig langen Transportweges hin.
Gemäss Art. 30 Abs. 3 USG müssen Abfälle umweltverträglich entsorgt werden (vgl. auch Art. 19 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998; ferner Ursula Brunner in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 30 N. 46 ff.). Weder bezüglich der SVA Hard noch bezüglich der STA Dübendorf bestehen Anhaltspunkte dafür, dass eine Entsorgung über diese Anlagen der Pflicht zur umweltverträglichen Verwertung widersprechen würden. Wie sich aus den vom Beschwerdeführer selbst eingereichten Unterlagen ergibt, weist die Entsorgung in Schlammverbrennungsanlagen bei den ökologischen Kriterien gute Werte auf. Sodann minimiert oder reduziert ein Konzept mit wenigen zentralen Entsorgungsanlagen die Sicherheitsrisiken und die Eingriffe in die Landschaft.
Die im Rahmen der Abfallplanung zu berücksichtigenden Kriterien sind vielfältig (vgl. Tschannen, Art. 31 N. 20). Es ist ein Gesamtkonzept zu schaffen. Dabei kann gerade auch das Interesse des Kantons berücksichtigt werden, die Entsorgung zur Reduktion von Sicherheitsrisiken oder zum Schutz der Landschaft zu zentralisieren. Wie gesehen haben die Kantone selbst die Befugnis, die Entsorgung des Klärschlamms aus öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen zu monopolisieren (vorn 2.1.2). Angesichts der Vielzahl der ins Gewicht fallenden Kriterien steht der Verwaltungsbehörde bei der Entsorgungsplanung und der Zuweisung des Klärschlamms an die Entsorgungsanlagen ein erhebliches Ermessen zu, in welches das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht eingreift. Selbst wenn die seitens des Beschwerdeführers vorgeschlagene Lösung mit einer eigenen Schlammtrocknungsanlage in ökologischer Hinsicht langfristig leichte Vorteile hätte, so würde in der Zuweisung an die SVA Hard oder an die STA Dübendorf keine vom Verwaltungsgericht korrigierbare Rechtsverletzung liegen.
3.4 Zusammenfassend erweist sich der angefochtene Zuweisungsentscheid als rechtsbeständig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
4.
Mit Dispositiv-Ziffer A.II des angefochtenen Beschlusses wurden der Beschwerdeführer und die beiden anderen noch am Verfahren beteiligten Inhaber von Abwasserreinigungsanlagen aufgefordert, die Verträge zur Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener finanzieller Beteiligung bis spätestens 30. Oktober 2005 abzuschliessen und dem AWEL Kopien dieser Verträge einzureichen. Eine allfällige Nichteinigung war dem AWEL innert derselben Frist mitzuteilen. Angesichts des Zeitablaufs ist diese Frist bezüglich des Beschwerdeführers neu anzusetzen. Als angemessen erscheint eine Frist bis 31. März 2006.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem im vorliegenden Verfahren unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung besteht nicht.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die dem Beschwerdeführer in Dispositiv-Ziffer A.II des Beschlusses des Regierungsrates vom 25. Mai 2005 angesetzte Frist bis 30. Oktober 2005 läuft neu bis 31. März 2006.
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 4'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
Mitteilung an …