I.
A wandte sich im Jahr 1998 an die Erben des D, weil er am Erwerb von deren Liegenschaft Kat. Nr. 01 in X interessiert war. Er beabsichtigte, das dortige Wohnhaus "L" abzubrechen und an dessen Stelle eine Neuüberbauung zu realisieren. Er zog zu diesem Zweck Architekt E bei, der eine Studie über eine bessere Nutzung des Grundstücks erstellte. Am 27. September 2000 schloss er mit den Erben des D einen öffentlich beurkundeten Kaufvertrag ab. Der Käufer verpflichtete sich, ein Baugesuch einzureichen; die Eigentumsübertragung sollte binnen 30 Tagen nach Vorliegen einer rechtskräftigen Bau- und Ausführungsbewilligung erfolgen; falls die Eigentumsübertragung nicht bis zum 31. Dezember 2002 stattfinde, sollte der Vertrag ohne weiteres dahinfallen und diesfalls die sofort zu leistende Anzahlung von Fr. 200'000.- an den Kaufpreis von Fr. 2'003'040.- der Verzinsung des gesamten Kaufpreises bis zu diesem Zeitpunkt dienen. Am 4. Oktober 2000 schloss A mit dem Architekten E einen Architekturvertrag ab. Nachdem sich das Bauamt X aufgrund verschiedener Eingaben des Architekten bereits mit dem Bauprojekt befasst hatte, reichte E namens des Baukonsortiums M-Strasse am 17. November 2000 ein förmliches Baugesuch ein, das seitens des Bauamtes vorgeprüft wurde.
Auf Antrag des Bauausschusses beschloss der Gemeinderat X am 18. Dezember 2000 gestützt auf § 210 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) eine vorsorgliche Schutzmassnahme betreffend die Liegenschaft Kat.Nr. 01; zugleich ersuchte er die kantonale Baudirektion um eine Stellungnahme, ob es sich bei dieser Liegenschaft um ein Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung handle. Nachdem die Bauherrschaft auf eine Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens trotz vorsorglicher Schutzmassnahme gedrängt hatte, beschloss der Gemeinderat am 13. Februar 2001, auf das Baugesuch des Baukonsortiums M-Strasse werde nicht eingetreten, bevor ein rechtskräftiger Entscheid über die Unterschutzstellung der Liegenschaft "L" vorliege. Gestützt auf ein zwischenzeitlich eingeholtes Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission beschloss der Gemeinderat am 22. Oktober 2001, das Mehrfamilienhaus "L" samt Umgebung in einem näher umschriebenen Umfang unter Schutz zu stellen. Hierauf zog A einen gegen den Nichteintretensbeschluss des Gemeinderats vom 13. Februar 2001 erhobenen Rekurs zurück. Er sowie die Erben des D erhoben indessen gegen den Unterschutzstellungsbeschluss des Gemeinderats vom 22. Oktober 2001 Rekurs an die Baurekurskommission, welche die Rechtsmittel am 25. Februar 2003 in Bestätigung des Unterschutzstellungsbeschlusses abwies. Die dagegen von den Erben des D erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 10. September 2003 (VB.2003.00120, www.vgrzh.ch) ab.
II.
Mit Schreiben vom 15. März 2004 ersuchte A den Gemeinderat X um Ersatz von durch die Unterschutzstellung nutzlos gewordenen Planungsaufwendungen in der Höhe von einstweilen Fr. 204'113.15. Er begründete die Forderung damit, dass die Gemeinde mit ihrem Vorgehen berechtigtes Vertrauen der Bauherrschaft in die Bewilligungsfähigkeit der Baueingabe vom 17. November 2000 verletzt habe, indem er schon vor der Gesuchseinreichung im Glauben gelassen worden sei, dass das Mehrfamilienhaus "L" abgebrochen werden könne. Der Gemeinderat wies diese Forderung mit Beschluss vom 12. Mai 2004 zurück, wobei er auf eine Rechtsmittelbelehrung mit dem Hinweis verzichtete, die Ablehnung dieser Forderung stelle eine Parteierklärung und damit keine mit Rekurs anfechtbare Verfügung dar. Dessen ungeachtet erhob A am 15. Juni 2004 gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 12. Mai 2004 Rekurs an den Bezirksrat Y. Dieser holte zur Frage der Zuständigkeit eine Stellungnahme von der Schätzungskommission ein, worin Letztere ihre Zuständigkeit verneinte. Der Bezirksrat gelangte hierauf ebenfalls zum Schluss, er sei nicht zuständig, weshalb er mit Beschluss vom 17. November 2004 auf den Rekurs nicht eintrat.
III.
Hiergegen gelangte A mit Beschwerde vom 12. Januar 2005 an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen den Bezirksratsbeschluss aufzuheben (1) und die Sache zur materiellen Behandlung an den Bezirksrat zurückzuweisen (2); eventualiter verlangte er die gerichtliche Feststellung, dass die Baurekurskommission zur Behandlung der Sache zuständig sei, sowie die Überweisung der Sache an diese Behörde (3); subeventualiter beantragte er die gerichtliche Feststellung, dass die Schätzungskommission zur Behandlung des am 15. März 2004 eingereichten Schadenersatzbegehrens zuständig sei (4); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat X ersuchte das Gericht am 21. März 2005 um Abweisung der Beschwerde; in seinen Vorbringen räumte er jedoch ein, dass seiner Auffassung nach bezüglich der streitigen Frage der Zuständigkeit eine Gesetzeslücke vorliege.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats, worin dieser seine Zuständigkeit zur Beurteilung der vom heutigen Beschwerdeführer gegen die Gemeinde X geltend gemachten Ersatzforderung abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung dieser Beschwerde zuständig. Das gilt selbst für den Fall, dass sich bei der Prüfung der (gerade Streitgegenstand bildenden) Frage nach dem den Parteien offen stehenden Rechtsweg herausstellen sollte, dass die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit für eine materielle Beurteilung der streitbetroffenen Ersatzforderung fehlen sollte; denn indem der Bezirksrat seine Zuständigkeit zur Behandlung des Rekurses verneint hat, liegt jedenfalls bezüglich der Frage nach dem in dieser Streitsache offen stehenden Rechtsweg eine letztinstanzliche Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG vor. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen, namentlich die Rechtsmittellegitimation des Beschwerdeführers nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG, erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Streitgegenstand bildet wie erwähnt die Frage, welche Behörde für die Beurteilung der zwischen den Parteien streitigen Ersatzforderung zuständig ist. Zu Recht gehen alle Beteiligten davon aus, dass ein solcher Rechtsschutz gegeben sein muss. Das gilt aufgrund des übergeordneten Rechts, nämlich von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), selbst für den Fall, dass sich aufgrund der kantonalen Gesetzgebung nicht eindeutig bestimmen liesse, welche (Rechtsmittel-)Behörde zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig ist. Darüber hinaus dürfte die vorliegende Streitigkeit in den Anwendungsbereich der richterlichenRechtsweggarantie nach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) fallen, sodass diesbezüglich auch ein gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet sein muss (vgl. auch Art. 29a BV, welche im März 2000 angenommene Verfassungsbestimmung erst zusammen mit der bundesrechtlichen Ausführungsgesetzgebung und damit frühestens im Jahr 2007 in Kraft treten wird; dazu Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2005, N. 845 ff.).
Bei der vorliegenden Streitigkeit handelt es sich um eine öffentlichrechtliche Angelegenheit. Solche sind grundsätzlich – gemäss § 1 VRG – im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen, es sei denn, es handle es sich um einen Schadenersatzanspruch eines Privaten gegen die Gemeinde im Sinn der Ausnahmebestimmung von § 2 VRG; diesfalls wären die Zivilgerichte zuständig, wobei der konventions- bzw. verfassungsrechtlichen Garantie eines gerichtlichen Rechtsschutzes von vornherein entsprochen würde. Bleibt es beim Rechtsweg im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege nach § 1 VRG, so ist zunächst zu prüfen, ob der in finanziellen Streitigkeiten des Enteignungsrechts gegebene Rechtsweg (Kombination von Klageverfahren vor Schätzungskommission und anschliessendem Anfechtungsverfahren vor Verwaltungsgericht) offen stehe. Trifft dies nicht zu, ist des weitern zu prüfen, ob der Gemeinde X, wie der Gemeinderat in seinem ablehnenden Beschluss vom 12. Mai 2004 angenommen hat, eine Verfügungskompetenz fehle; diesfalls wäre der Rechtschutz in einem verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren zu gewährleisten, ungeachtet dessen, dass sich eine diesbezügliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht aus §§ 81 f. VRG ergibt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 82 N. 22; RB 1968 Nr. 12, 1980 Nr. 24). Wird hingegen angenommen, der Gemeinderat X hätte über die streitbetroffene Ersatzforderung durch Verfügung befinden dürfen, so ist der Rechtsschutz in einem Anfechtungsverfahren (nach §§ 19 ff. VRG, allenfalls unter Berücksichtigung spezialgesetzlicher Zuständigkeitsregelungen) zu gewährleisten, wobei gemäss § 41 VRG sowie jedenfalls aufgrund der gerichtlichen Rechtsweggarantie kantonal letztinstanzlich auch das Verwaltungsgericht angerufen werden könnte.
2.2 Fehlen, wie hier, eindeutige Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit, bestimmt sich diese nach der rechtlichen Natur des geltend gemachten Anspruchs. Ausgangspunkt zur Bestimmung der Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses und damit der sachlichen Zuständigkeit ist das Rechtsbegehren des Klägers in Verbindung mit seinen tatsächlichen Behauptungen, die im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung vorerst als richtig angenommen werden. Auf dieser Grundlage hat die angerufene Behörde – immer noch im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung – zu beurteilen, wie ein (so und nicht anders) geltend gemachter Anspruch rechtlich zu qualifizieren ist, wobei sie diesbezüglich nicht an die Rechtsauffassung der Parteien gebunden ist (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 77 f., mit Hinweis auf VGr Bern, 21. Mai 1979, BVR 1979, S. 393; vgl. auch RB 1987 Nr. 8). Einem solchen methodischen Vorgehen sind jedoch Grenzen gesetzt; es darf nicht dazu führen, dass die materiellrechtliche Beurteilung im Rahmen der Prüfung der Zuständigkeit vollständig vorweg genommen wird. Das gilt namentlich in Fällen, in denen, wie hier, für den geltend gemachten Anspruch verschiedenartige Rechtsgrundlagen als Anknüpfungspunkt in Betracht fallen, die je für sich Rechtsverhältnissen mit unterschiedlicher Rechtsnatur entsprechen. Mit anderen Worten ist in solchen Fällen bereits im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung zu berücksichtigen, mit welcher rechtlichen Argumentation eine Partei den geltend gemachten Anspruch begründet.
3.
Gemäss § 2 Abs. 1 VRG entscheiden die Zivilgerichte über Schadenersatzansprüche von Privaten gegen Staat und Gemeinde sowie deren Beamte und Angestellte. § 2 VRG statuiert somit eine Ausnahme vom in § 1 VRG festgelegten Grundsatz, dass öffentlichrechtliche Angelegenheiten durch Verwaltungsbehörden und verwaltungsgerichtliche Instanzen zu entscheiden sind. Mit Schadenersatzansprüchen im Sinn von § 2 VRG sind Ansprüche gemeint, die sich auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 (HaftungsG) stützen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 2 N. 1 f.). Während der Beschwerdeführer bezüglich seiner Ersatzforderung einen Anwendungsfall der Staatshaftung und damit eine an § 2 VRG anknüpfende Zuständigkeit des Zivilrichters verneint, schliessen dies die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin nicht von vornherein aus.
Die gesetzliche Regelung der Staat- und Beamtenhaftung ist primär auf Schadenersatzansprüche für ein widerrechtliches Verhalten ausgerichtet (vgl. §§ 6-11 HaftungsG; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2248 ff.). Für Schaden, der einem Dritten durch rechtmässige Tätigkeit des Staates entsteht, haftet der Staat nur, sofern dies in einem Gesetz vorgesehen ist (§ 12 HaftungsG; Häfelin/Müller, Rz. 2292; Tobias Jaag, Öffentliches Entschädigungsrecht, ZBl 98/1997, S. 145 ff.; Hans Rudolf Schwarzenbach, Die Staats- und Beamtenhaftung in der Schweiz, mit Kommentar zum zürcherischen Haftungsgesetz, 2. A., Zürich 1985, S. 192, § 12 N. 3). Das Haftungsgesetz selber sieht eine solche Haftung für rechtmässige Schädigung lediglich bei Schäden vor, die einem Dritten durch polizeiliche Massnahmen entstehen, die der Abwehr eines Notstandes dienen (§ 13 HaftungsG). Im Übrigen (ausserhalb des Haftungsgesetzes) finden sich nur vereinzelt (spezial-)gesetzliche Grundlagen für eine Haftung aus der rechtmässigen Ausübung staatlicher Tätigkeit, so etwa für die (von der unrechtmässigen zu unterscheidenden) ungerechtfertigten Inhaftierung (§ 43 der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919) oder für Impfschäden (§ 61 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962).
Zwar wird in Lehre und Praxis anerkannt, dass die eine Haftung nach Haftungsgesetz begründende Widerrechtlichkeit nicht nur im Verstoss gegen Normen (Verhaltensunrecht) liegen, sondern auch als das Ergebnis der Verletzung absoluter Rechtsgüter (Erfolgsunrecht) betrachtet werden kann (Häfelin/Müller, Rz. 2248; Jaag, S. 162; Schwarzenbach, S. 99 f.; Hardy Landolt, Die Grundrechtshaftung, Haftung für grundrechtswidriges Verhalten unter besonderer Berücksichtigung der Verletzung der Rechtsgleichheitsgarantie, AJP 2005, S. 379 ff.). Ob die verfassungsrechtliche Garantie des Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), auf die sich der Beschwerdeführer ausschliesslich beruft, zu diesen Rechtsgütern gehört, ist indessen fraglich. Ist einer Privatperson ein finanzieller Schaden erwachsen, weil sich ihre im Vertrauen auf ein behördliches Verhalten getroffene Dispositionen als nutzlos erwiesen haben, so kann sich die Frage einer öffentlichrechtlichen Vertrauenshaftung stellen. Sofern die Voraussetzungen für einen Vertrauensschutz erfüllt sind (vgl. zu den einzelnen Voraussetzungen Häfelin/Müller, Rz. 631 ff.), so kann dieser Schutz durch Bindung der Behörde an die Vertrauensgrundlage bewirkt werden (wodurch ein Vertrauensschaden vermieden wird). In Betracht fällt auch eine Entschädigung als Ersatz des Vertrauensschadens. Die Rechtsprechung hat früher diese Möglichkeit verneint. Heute wird sie nicht von vornherein ausgeschlossen; es kommt ihr jedoch eine geringe praktische Bedeutung zu (Häfelin/Müller, Rz. 703 f. und 2299 f.; BGE 108 Ib 352 E. 4b/cc S. 358 und 117 Ib 497 E. 7b S. 500 betreffend den Ersatz von Projektierungskosten). Das hängt damit zusammen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Staatshaftung für Schäden, die als Folge von Grundrechtsverletzungen entstehen, von vornherein nur bei Vorliegen einer spezifischen gesetzlichen Grundlage in Betracht kommt (so genannter Entschädigungspositivismus; dazu eingehend Landolt, S. 386 ff.), obwohl nach der so genannten objektiven Widerrechtlichkeitstheorie wie erwähnt die Widerrechtlichkeit nicht nur im Verstoss gegen dem Schutz des verletzten Rechtsguts dienende Normen liegen, sondern auch das Ergebnis der Verletzung eines absolut geschützten Rechtsgutes bilden kann.
Die öffentlichrechtliche Vertrauenshaftung befindet sich damit im Grenzbereich der Haftung für widerrechtliches und für rechtmässiges Verhalten (Landolt, S. 407). Beatrice Weber-Dürler (Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002, S. 281 ff., 299; vgl. dieselbe, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 140 ff.) betrachtet die Vertrauenshaftung als Anwendungsfall der Staatshaftung für rechtmässiges Verhalten. Jaag (S. 147 und 153 f.) qualifiziert die Entschädigung für enttäuschtes Vertrauen sogar als eigenständige Art öffentlichrechtlicher Entschädigungen, welche sowohl von der Staatshaftung wie auch der Enteignung zu unterscheiden sei. Danach befasst sich das Haftungsrecht mit Fällen, bei welchen ein Schaden bereits vorliegt, der sich auch bei Einstellung der schädigenden Tätigkeit bzw. bei Widerruf des betreffenden Hoheitsaktes nicht mehr verhindern lässt. Aufgrund dieses Unterscheidungsmerkmals ordnet Jaag Ersatzansprüche aus Vertrauensschutz (wie auch solche aus Enteignung) nicht der Staatshaftung zu. Zwar hält er dafür, dass Schadenersatzforderungen aus Vertrauensschutz gleichwohl beim Zivilrichter geltend zu machen seien (S. 170). Diese Aussage ist jedoch zu relativieren, da der genannte Autor stillschweigend davon ausgeht, mangels gesetzlicher Regelung der Zuständigkeit müsse sich die Geltendmachung solcher Forderungen entweder nach den Zuständigkeits- und Verfahrensregeln des Haftungsrechts (Zivilrichter) oder (so bei Forderungen im Zusammenhang mit einer Enteignung oder Eigentumsbeschränkung) nach jenen des Enteignungsrechts (Schätzungskommission und Verwaltungsgericht) richten. Eine solche Zuordnung des Rechtsweges drängt sich jedoch nicht auf. Sie entspricht auch nicht dem Zweck von § 2 VRG, mit welcher Bestimmung lediglich Schadenersatzforderungen, die dem Haftungsrecht zuzuordnen sind, von der Verwaltungsrechtspflege ausgenommen werden sollten. Um eine solche spezifisch haftungsrechtliche Streitigkeit handelt es sich nach den vorstehenden Erwägungen hier nicht.
Aus alle diesen Gründen rechtfertigt sich eine restriktive Auslegung der Ausnahmebestimmung von § 2 VRG, soweit es um Ersatzansprüche geht, die allein oder vorwiegend unter Berufung auf den Vertrauensschutz nach Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV geltend gemacht werden. Freilich können sich auch in solchen Fällen Anknüpfungspunkte für eine Staatshaftung für widerrechtliches Verhalten ergeben. Indem nämlich § 6 Abs. 3 StaatshaftungsG die Haftung des Staates "für den Schaden aus falscher Auskunft" auf ein diesbezüglich vorsätzliches oder grobfahrlässiges Verhalten des Beamten beschränkt, geht das Haftungsgesetz davon aus, dass auch Vertrauensschäden (wenn auch nur unter erschwerten Voraussetzungen) in seinen Anwendungsbereich fallen können. Hier liegt jedoch kein solcher Fall vor, zumal der Beschwerdeführer nicht geltend macht, das Verhalten der Behörde, das nach seiner Auffassung schützenswertes Vertrauen bewirkt hat, sei widerrechtlich gewesen. Damit fällt jedenfalls der vorliegende Streitfall, in welchem der Beschwerdeführer den Ersatz nutzlos gewordene Planungs- und Projektierungskosten verlangt, nicht unter die Ausnahmebestimmung von § 2 VRG, welche die Zuständigkeit des Zivilrichters begründen würde. Der erforderliche Rechtsschutz ist entsprechend der Grundregel von § 1 VRG im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege zu gewähren.
4.
Sofern Ersatzforderungen bezüglich nutzlos gewordener Planungsaufwendungen im Zusammenhang mit Entschädigungsbegehren wegen formeller oder materieller Enteignung geltend gemacht werden, sind für deren Geltendmachung die Zuständigkeitsvorschriften des Enteignungsrechts massgebend (vgl. BGE 117 Ib 497, 108 Ib 352). Über derartige Ersatzforderungen hat in der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege die Schätzungskommission in einer Art Klageverfahren zu entscheiden (§§ 32 ff. des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879, AbtrG; § 183ter Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911), deren Entscheid als Verfügung gilt und mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann (§ 46 AbtrG); der diesbezügliche Rechtsweg stellt demnach eine Kombination von Klage- und Anfechtungsverfahren dar (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 121 f., § 41 N. 39 f., Vorbem. zu §§ 81-86 N. 8).
Die hier streitbetroffene Ersatzforderung des
Beschwerdeführers betrifft zwar nutzlos gewordene Planungsaufwendungen. Der
Beschwerdeführer macht indessen nicht geltend, die am 22. Oktober 2001
beschlossene Unterschutzstellung stelle eine materielle Enteignung dar. Zwar
wäre ihm eine derartige Argumentation aufgrund des von ihm am 27. September
2000 abgeschlossenen Kaufvertrags nicht von vornherein verwehrt, ungeachtet
dessen, dass er in der Folge nicht Eigentümer der streitbetroffenen Liegenschaft
geworden ist. Zur Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs aus materieller
Enteignung sind unter Umständen auch Inhaber eines obligatorischen Rechts
befugt (RB 1989 Nr. 88). Im Rahmen eines enteignungsrechtlichen
Entschädigungsprozesses liesse sich etwa die Auffassung vertreten, die Unterschutzstellung
habe die im Vertrauen erworbenen Planergebnisse inhaltsleer gemacht und damit
faktisch enteignet (vgl. Heinz Aemissegger, Besprechung des Werkes von Enrico
Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, in: SJZ 87/1991, S. 163; zur
Nähe zwischen Vertrauensschutz und Enteignung vgl. auch Jaag, S. 154; Häfelin/Müller,
Rz. 1008 ff.). Indessen wird in Lehre und Rechtsprechung nicht nur
die Eigentumsgarantie, sondern auch und vermehrt (insbesondere bezüglich Begehren
um Ersatz von Projektierungskosten) der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV) als verfassungsrechtliche Grundlage des Vertrauensschutzes
betrachtet (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Schaden, Zürich 1987, S. 173).
Angesichts dieser Rechtslage, die verschiedene Anknüpfungspunkte für die Geltendmachung diesbezüglicher Entschädigungsbegehren bietet, muss im Rahmen der hier allein zu beurteilenden Zuständigkeitsfrage den Ausschlag geben, dass sich der Beschwerdeführer selber ausdrücklich auf den Standpunkt stellt, die Unterschutzstellung habe keine materielle Enteignung bewirkt. Damit entfällt die Zuständigkeit der Schätzungskommission (vgl. auch BGE 108 Ib 499).
5.
Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Beschwerdeantwort daran fest, dass ihr in der streitbetroffenen Angelegenheit keine Verfügungskompetenz und dementsprechend ihrem ablehnenden Beschluss vom 12. Mai 2004 kein Verfügungscharakter zukomme. Träfe dies zu, wäre der erforderliche Rechtsschutz wie erwähnt (vorn E. 2.1) im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren zu gewährleisten. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann indessen nicht beigetreten werden. Weil das VRG für Streitigkeiten der vorliegenden Art nicht ausdrücklich eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als einzige Instanz im Klageverfahren vorsieht (zu diesen Zuständigkeiten vgl. §§ 81 f. VRG), steht dem Schluss, dass die Beschwerdegegnerin kraft stillschweigender Verfügungskompetenz über das Ersatzbegehren des Beschwerdeführers durch Verfügung entscheiden darf, nichts im Wege (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3 und 7; vgl. auch § 82 N. 38). Die Annahme einer stillschweigenden Verfügungskompetenz rechtfertigt sich hier deswegen, weil der Beschwerdeführer seine Ersatzforderung aus der behördlichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren und dem hierauf folgenden Unterschutzstellungsbeschluss ableitet; dabei handelt es sich um Tätigkeiten, die unbestrittenermassen in deren Zuständigkeitsbereich fallen.
Ist demnach von einer Verfügungskompetenz der Beschwerdegegnerin auszugehen, so erübrigt sich eine Rückweisung der Angelegenheit an Letztere. Denn der von ihr in der Sache bereits ergangene Beschluss vom 12. Mai 2004 weist durchaus die Merkmale einer Verfügung auf (auch wenn die Beschwerdegegnerin selber ihn nicht als solche verstanden haben will), und gegen diesen Beschluss hat der Beschwerdeführer rechtzeitig Rekurs an den Bezirksrat Y erhoben, was zu dessen (nunmehr mit Beschwerde angefochtenen) Nichteintretensbeschluss führte.
6.
Damit bleibt zu prüfen, ob zur Behandlung dieses Rekurses der Bezirksrat Y oder die Baurekurskommission zuständig sei.
6.1 Gemäss § 19 Abs. 1 VRG können Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde mit Rekurs an die obere Behörde weitergezogen werde. Sofern eine Gemeindebehörde die Anordnung getroffen hat, ist Rekursbehörde in der Regel der Bezirksrat (§ 10 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985; § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926; § 19c Abs. 2 VRG). Kraft Spezialregelung in § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten des nominalen und funktionalen Raumplanungsrechts (also in erster Linie Streitigkeiten über die Anwendung des PBG selber, aber auch solche betreffend die Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 und des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983) durch die Baurekurskommission bzw. in hier nicht zutreffenden Sonderfällen durch den Regierungsrat entschieden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 94 ff.). Im Rahmen dieser gesetzlichen Ordnung besteht hinsichtlich der hier streitigen Zuständigkeit von vornherein keine Gesetzeslücke. Vielmehr ist durch Auslegung von § 329 Abs. 1 PBG als der spezielleren Kompetenzregelung zu ermitteln, ob die Zuständigkeit der Baurekurskommission zu bejahen sei. Andernfalls ist entsprechend der Grundordnung von §§ 19 ff. VRG die Zuständigkeit des Bezirksrats gegeben.
6.2 Typische Anfechtungsobjekte von bau- und planungsrechtlichen Rechtsmitteln an die Baurekurskommissionen sind Hoheitsakte, mit denen über Bewilligungen entschieden (vgl. §§ 309-328 PBG), planerische Festsetzungen getroffen (vgl. §§ 36-202 PBG) oder Schutzmassnahmen festgelegt (vgl. §§ 203-217 PBG) werden. Soweit im Zusammenhang mit derartigen planungs- und baurechtlichen Akten Entschädigungsbegehren gestellt werden, die im Enteignungsrecht gründen (Vorliegen einer formellen Enteignung, Geltendmachung einer materiellen Enteignung, Ausübung des Zug- und des Heimschlagsrechts), weist das Gesetz deren Behandlung durchwegs den Schätzungskommissionen zu (vgl. die Übersicht in Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 121 sowie § 82 N. 23 ff.). Dieses gesetzgeberische Konzept beruht auf dem Grundgedanken, dass die Baurekurskommissionen zur Behandlung der vermögensrechtlichen Folgen von planungs- und baurechtlichen Entscheiden (abgesehen von solchen in Quartierplanverfahren) nicht zuständig sein sollen. Der Gesetzgeber hat eine solche Zuständigkeit zugunsten jener der Schätzungskommission selbst dort ausgeschlossen, wo über die Entschädigung für die Ausübung von Heimschlagsrechten zu befinden ist, die dem Grundeigentümer unabhängig davon zustehen, ob die dem Heimschlagsrecht zugrunde liegende Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung bewirkt (vgl. § 43 Abs. 2, § 62 Abs. 1, § 104 Abs. 2 und § 119 Abs. 2 PBG).
6.3 Die Ersatzforderung des Beschwerdeführers knüpft nicht an die durch die Unterschutzstellung der Liegenschaft "L" bewirkte Eigentumsbeschränkung, weshalb nach dem Gesagten (E. 4) die Zuständigkeit der Schätzungskommission entfällt. Im Zusammenhang mit vermögensrechtlichen Streitigkeiten hatte sich die Rechtsprechung bis anhin nur vereinzelt mit der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat zu befassen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 108 und 110). Im Urteil VB.1987.00071 vom 4. Dezember 1987 (RB 1987 Nr. 8) hat das Verwaltungsgericht erkannt, zur Beurteilung eines Streits über die Rückerstattung der von einem Privaten geleisteten Erschliessungskosten durch die Gemeinde sei nicht der Bezirksrat, sondern die Baurekurskommission zuständig. In jenem Fall hing der Entscheid über die Rückerstattung indessen ausschliesslich davon ab, ob die betreffenden Erschliessungsmassnahmen als Grob- oder als Feinerschliessung zu qualifizieren seien; damit war eine spezifisch bau- und planungsrechtliche Frage zu entscheiden. Im Urteil VB.1990.00048 vom 15. Mai 1990 (RB 1990 Nr. 23 E. 3; vgl. auch Auszug Nr. 2) hat das Verwaltungsgericht erkannt, über die Beitragsforderung aus einem Erschliessungsvertrag zwischen dem Gemeinwesen und den Strassenanstössern, der nicht den Vollzug eines genehmigten Quartierplans regelt, habe nicht die Baurekurskommission, sondern der Bezirksrat zu entscheiden (vgl. auch VGr, 11. Mai 2000, VK.2000.00002+VB.2000.00057).
Die vom Beschwerdeführer unter Berufung auf den Vertrauensschutz geltend gemachte Entschädigungsforderung tritt an die Stelle eines realen Schutzes des Vertrauens, welcher darin bestünde, dass auf die Unterschutzstellung der Liegenschaft "L" verzichtet würde (vgl. Fajnor, S. 185 ff.), wie das der Beschwerdeführer erfolglos mit Rechtsmitteln gegen den Unterschutzstellungsbeschluss vom 22. Oktober 2001 verlangt hatte (Urteile der Baurekurskommission vom 25. Februar 2003 und des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2003 E. 5). Von daher läge es, sofern bezüglich der Frage der Zuständigkeit eine eigentliche Gesetzeslücke vorliegen würde, nahe, die Baurekurskommission als die für die Beurteilung der Entschädigungsforderung zuständige Rekursbehörde zu bezeichnen. Indessen liegt nach dem Gesagten eine eigentliche Gesetzeslücke nicht vor, weil nach der gesetzlichen Grundordnung der Bezirksrat zur Behandlung von Rekursen gegen Beschlüsse kommunaler Behörden zuständig ist. Es fragt sich einzig, ob die Zuständigkeit der Baurekurskommission anstelle des Bezirksrats in ausdehnender Auslegung von § 329 Abs. 1 PBG zu bejahen sei. Nach dem dargelegten Konzept des Gesetzes (wonach die Zuständigkeit der Baurekurskommissionen nicht auf entschädigungsrechtliche Streitigkeiten ausgerichtet ist) und nach der geschilderten bisherigen Rechtsprechung zur Abgrenzung der Zuständigkeiten drängt sich jedoch eine derartige ausdehnende Auslegung nicht auf. Überwiegende Gründe sprechen vielmehr für die der Grundordnung entsprechende Zuständigkeit des Bezirksrats.
7.
Demgemäss ist der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an ihn zurückzuweisen. Bei der materiellen Beurteilung wird in erster Linie zu prüfen sein, ob unter den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Umständen auf ein schützenswertes Vertrauen zu schliessen sei und ob sich eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens unmittelbar aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Grundsatz von Treu und Glauben ableiten lasse. Das ist aufgrund des im Zusammenhang mit der hier allein beurteilten Zuständigkeitsfrage aufgezeigten Stands von Lehre und Rechtsprechung eher fraglich; doch ist der diesbezüglichen Beurteilung durch den Bezirksrat nicht vorzugreifen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind in Aufhebung von Disp Ziff. III des Rekursentscheids die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, welche auch die Gerichtskosten zu tragen hat (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte. Der nunmehr obsiegende Beschwerdeführer verlangt eine solche Parteientschädigung, und zwar nicht nur für das Beschwerde-, sondern auch für das vorangehende Rekursverfahren. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Streitgegenstand vor Rekurskommission nicht die (von der angerufenen Instanz ohnehin von Amtes wegen zu prüfende) Frage der Zuständigkeit, sondern zur Hauptsache das Entschädigungsbegehren des Beschwerdeführers bildete, über welches aufgrund des Nichteintretensbeschlusses des Bezirksrats und des heutigen Rückweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts auch heute noch nicht entschieden ist. Mit Bezug auf die Zuständigkeitsfrage enthielt die Rekursschrift nur wenige Ausführungen, sodass dem Beschwerdeführer diesbezüglich kein besonderer Aufwand erwachsen ist. Für das Rekursverfahren ist ihm daher keine Parteientschädigung zuzusprechen, wohl aber für das Beschwerdeverfahren, in welchem sich jedoch der Streitgegenstand wie erwähnt auf die Frage der Zuständigkeit beschränkte. Als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats Y vom 17. November 2004 wird aufgehoben. Die Sache wird zur materiellen Beurteilung an den Bezirksrat Y zurückgewiesen.
Die Rekurskosten von insgesamt Fr. 515.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
Mitteilung an …