Weiterleitung / Veröffentlichung von Karikaturen

I.

A befindet sich seit 2002 in der Strafanstalt B im Strafvollzug. Am 13. Juli 2004 wollte er seiner Familie und einem ehemaligen Mitgefangenen, der sich nunmehr in einer anderen Strafanstalt befindet, verschiedene Karikaturen zuschicken. Die Schreiben wurden von der Briefzensur geöffnet und an den Anstaltsdirektor weitergeleitet. Dieser teilte A am 6. August 2004 mit, dass die Karikaturen nicht weitergeleitet würden, da sie offensichtlich zur Veröffentlichung auf einer Website bestimmt seien.

II.

Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen erhobenen Rekurs am 15. No­vember 2004 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 12./13. Dezember 2004 verlangte A die Weiterleitung der Karikaturen, eventualiter nach Abänderung des Texts auf einer der Abbildungen. Weiter verlangte er, dass er fortan sofort darüber zu informieren sei, wenn einer seiner Briefe nicht weitergeleitet werde. – Das Amt für Justizvollzug und die Direktion der Justiz und des Innern beantragten die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Anordnungen im Bereich des Strafvollzugs werden vom Einzelrichter behandelt (§ 38 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG, LS 175.2). Aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung des Falles wurde die Entscheidung der Kammer übertragen (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2 Der Beschwerdeführer wendet sich zunächst gegen die verweigerte Weiterleitung von zwei Briefen. Er rügt sodann, dass er nicht umgehend über die Zurückbehaltung der Briefe informiert worden sei. – Das Verwaltungsgericht ist in Strafvollzugsfällen zuständig, wenn gegen seinen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben werden kann (§ 43 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 lit. g VRG; Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG, SR 173.110). Die Zuständigkeit setzt mithin voraus, dass der Bundesgesetzgeber von der kantonalen Rechtsetzungsbefugnis in Strafvollzugssachen eine Ausnahme machte (vgl. Art. 97 Abs. 1 OG sowie Art. 123 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Dies ist bei der Frage des Briefverkehrs von Strafgefangenen der Fall (Art. 397bis Abs. 1 lit. l des Strafgesetzbuches, StGB, SR 311.0; Art. 5 der Verordnung [1] vom 13. November 1973 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch, VStGB 1, SR 311.01). Die Umsetzung der bundesrechtlichen Regelung obliegt den Kantonen (Art. 46 Abs. 1 BV; Art. 6 VStGB 1; vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2b). Im Rahmen der Eintretensfrage ist zu prüfen, ob den kantonalen Bestimmungen selbstständiger Charakter zukommt (BGE 118 Ib 130 E. 1a, 119 Ib 380 E. 1b S. 383). – § 30 Ziff. 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 des Straf- und Vollzugsgesetzes vom 30. Juni 1974 (StVG, LS 331) hält den kantonalen Verordnungsgeber dazu an, bei der Umsetzung des Bundesrechts den "Verkehr mit der Aussenwelt … zu fördern". Gemäss § 97 Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001 (JVV, LS 331.1) werden Briefe dann nicht weitergeleitet, wenn sie den Vollzugszweck oder die Sicherheit gefährden oder einen gesetzeswidrigen Inhalt haben. Zudem ist der Absender über die verweigerte Weiterleitung zu informieren (§ 97 Abs. 2 am Ende JVV). Die kantonalen Bestimmungen präzisieren damit lediglich die bundesrechtliche Rahmenregelung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 VStGB 1, wonach der Briefverkehr nur soweit beschränkt ist, als es die Ordnung in der Anstalt gebietet. Das kantonale Recht hat damit unselbstständigen Charakter (ebenso BGr, 9. August 2004, 6A.27/2004, E. 1, www.bger.ch bezüglich der Regelung des Besuchsrechts und BGE 118 Ib 130 E. 1b bezüglich einer nunmehr aufgehobenen kantonalen Vorschrift über den Briefverkehr; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 24). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten, soweit damit die verweigerte Weiterleitung der beiden Schreiben sowie die verspätete Information des Absenders beanstandet wird.

1.3 Der Beschwerdeführer beantragt weiter, er sei inskünftig sofort zu informieren, wenn einer seiner Briefe nicht weitergeleitet werde. Vor Verwaltungsgericht kann indessen nur das beurteilt werden, was Gegenstand des Rekursverfahrens war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 86). Das Verwaltungsgericht hat hier einzig zu entscheiden, ob der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Zurückbehaltung der beiden vorliegend zu beurteilenden Briefe zu spät informiert wurde. Künftige Schreiben gehören nicht zum Streitgegenstand, womit auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten ist.

Damit fragt sich, ob das Verwaltungsgericht aufgrund von § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG die Eingabe des Beschwerdeführers zu überweisen hat. – Der Beschwerdeführer stellte den eingangs erwähnten Antrag bereits im Rekursverfahren. Zur Begründung führte er unter anderem aus, dass er in dringenden Angelegenheiten (Krankheit, Unfall, Verschiebung der Besuchsstunden) darauf angewiesen sei, dass ihn die Anstalt umgehend über eine Zurückbehaltung seiner Briefe in Kenntnis setze. Weiter beanstandet er das "Arbeitstempo" der Anstalt. Aus dem angefochtenen Entscheid geht nicht hervor, ob sich die Vorinstanz darauf beschränkte, diesen Vorwurf im Zusammenhang mit den beiden zurückbehaltenen Schreiben zu klären oder aber daneben noch ein separates Aufsichtsbeschwerdeverfahren einleitete. Die Frage kann indessen offen gelassen werden. Gegen Entscheide der Vorinstanz in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde ist die Beschwerde an den Regierungsrat und nicht ans Verwaltungsgericht gegeben (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 34 und 43). Eine Aufsichtsbeschwerde ist im Übrigen nicht fristgebunden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 37). Aus diesen Gründen ist auf eine Weiterleitung der Eingabe an die Vorinstanz zu verzichten (vgl. VGr, 8. November 2002, VB.2002.00372, E. 3).

2.

Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner habe mit der Zensurmassnahme unverhältnismässig in verschiedene Grundrechte eingegriffen.

2.1 Leitet eine Gefängnisbehörde, wie hier, ein Schreiben nicht an den Adressaten weiter, greift sie damit in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs gemäss Art. 13 Abs. 1 BV bzw. Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ein (EKMR, 17. Mai 1990, Chester, 12395/86, § 39, http://hudoc.echr.coe.int; BGE 119 Ia 71 E. 3a).

2.2 Richtet ein Strafgefangener einen Brief nicht an eine Zeitung, sondern an seine Familie oder an Freunde, behandelt die Strassburger Rechtsprechung den Fall nur unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Verletzung des Rechts auf Achtung des Briefverkehrs, nicht jedoch der Meinungsäusserungsfreiheit (EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B Nr. 51, §§ 427 f.; EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc., § 107, http://hudoc.echr.coe.int). Der hier zu beurteilende Fall liegt jedoch insofern anders, als der Beschwerdegegner seinen Entscheid damit begründete, die Karikaturen könnten von den Adressaten an eine vom Beschwerdeführer registrierte Website weitergeleitet werden und seien deshalb "offensichtlich für die Veröffentlichung … bestimmt". – In den Karikaturen und auf der Website werden Anschauungen, Auffassungen und Ideen zum Ausdruck gebracht, die unter den verfassungsrechtlichen Begriff der Meinung fallen (vgl. BGE 117 Ia 472 E. 3c). Da dieser alle möglichen Kommunikationsformen betrifft (BGE 127 I 145 E. 4b S. 152), stellt sich die Frage, ob die Verfügung des Beschwerdegegners aufgrund ihrer Zielrichtung nicht nur in die Privatsphäre, sondern auch in Grundrechte freier Kommunikation eingreift (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 237; das Bundesgericht musste die Frage, soweit ersichtlich, noch nicht beantworten, da das Recht auf Achtung des Briefverkehrs unter der alten Bundesverfassung als Bestandteil der Meinungsäusserungsfreiheit galt, womit sich die Frage einer Grundrechtskonkurrenz in der hier zu beurteilenden Form nicht stellte: BGE 119 Ia 71 E. 3a; die Kommission hatte sich mit der Zurückbehaltung eines an eine Zeitung gerichteten Briefes nicht mehr zu befassen, da das Bundesgericht die entsprechende Beschwerde in BGE 119 Ia 71 E. 3d/dd insoweit bereits gutgeheissen hatte: EKMR, 17. Mai 1995, Stürm, 22686/93, §§ 31, 35, 63 f., http://hudoc.echr.coe.int). Die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 Abs. 2 BV) wäre als kommunikationsgrundrechtliche Ausgangsnorm nur dann heranzuziehen, soweit nicht eine spezifischere Garantie Platz greift (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168), hier also die Medien- (dazu sogleich) oder die Kunstfreiheit (hinten 2.4).

2.3 Die Medienfreiheit (Art. 17 Abs. 1 BV) gewährleistet die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen "sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen". Der Zusatz wurde im Verlauf der parlamentarischen Beratungen in den Verfassungstext eingefügt, um den sachlichen Schutzbereich für neuere Kommunikationsformen wie das Internet zu öffnen (vgl. Nationalrätin Stump und Nationalrat Leuba, Amtl. Bull. NR 1998, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 200; Dienst für die Totalrevision der Bundesverfassung, Notiz vom 28. August 1997 über die Freiheit von Radio und Fernsehen, S. 4, abgedruckt im Anhang zum Protokoll der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats vom 1./2. September 1997 in: Parlamentsdienste [Hrsg.], Protokolle der Verfassungskommissionen, CD-ROM, S. 4447). In der Lehre wurde daraus abgeleitet, dass es sich bei den anderen Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung um ein selbstständiges Grundrecht bzw. eigenständigen Teilgehalt der Medienfreiheit handelt (Denis Barrelet, Les libertés de la communication, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 45 N. 40). Allerdings erscheint es nicht sachgerecht, den Meinungsaustausch auf dem Internet (also etwa E-Mail, Chatrooms, Newsbulletins oder On­linezeitungen) pauschal einem bestimmten Kommunikationsgrundrecht oder gar einem bestimmten Teilgehalt der Medienfreiheit zuzuordnen (J. P. Müller, S. 247). Vielmehr muss aufgrund der Art des Austausches bzw. der Veröffentlichung von Meinungen differenziert werden.

Die Pressefreiheit schützt als Teilgehalt der Medienfreiheit zunächst die Herstellung und Verbreitung von Druckerzeugnissen. Für die Frage des Grundrechtsschutzes ist es unerheblich, welche Reproduktionstechnik verwendet wird, weshalb neben Tageszeitungen und Zeitschriften auch etwa fotokopierte Unterlagen, Lithografien und Fotografien zu den Schutzobjekten der Pressefreiheit zählen (BGE 96 I 586 E. 3a, 108 Ib 142 E. 2e). Überträgt man diesen Gedanken auf den geltenden Verfassungstext, kann die verwendete Technik (oder eben Form der Informationsverbreitung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV) für den Grundrechtsschutz nicht ausschlaggebend sein. Demgemäss kann die Pressefreiheit neben Gedrucktem grundsätzlich auch auf dem Internet publizierte Informationen bzw. Meinungen erfassen (Roberto Peduzzi, Meinungs- und Medienfreiheit in der Schweiz, Zürich etc. 2004, S. 169, 183 f.).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind nicht nur periodisch erscheinende Presseerzeugnisse grundrechtlich geschützt, sondern auch einmalige Veröffentlichungen wie Bücher, Broschüren und Flugblätter (BGE 31 I 385 E. 2 S. 392 f.; 96 I 586 E. 3a). Der Grundrechtsschutz elektronischer Presserzeugnisse würde damit verkürzt, beschränkte man ihn auf traditionelle Formen periodischer Informationsvermittlung wie etwa die Onlineausgaben von Zeitungen und Zeitschriften (zum Beispiel www.nzz.ch oder www.spiegel.de). Demnach können auch einmalige Onlinepublikationen in den Schutzbereich der Pressefreiheit fallen, soweit sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen richten (vgl. BGE 31 I 385 E. 2 S. 393, 96 I 586 E. 3b; BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505, 509 E. 3a). Dabei spielt es keine Rolle, ob der zu beurteilende Text von einem Berufsjournalisten oder einem Laien verfasst wurde (EGMR, 15. Januar 2005, Steel und Morris, 68416/01, § 89, http://hudoc.echr.coe.int). – Gemäss dem Inhalt der vorliegend zu beurteilenden Website hatten Strafgefangene die Idee, eine "Insassenzeitung" ins Leben zu rufen. Um ein grösseres Publikum zu erreichen, wurde die Idee einer gedruckten Zeitung verworfen und stattdessen die Form der Internetpublikation gewählt. Ob dies zutrifft, kann offen gelassen werden. Die vorliegend zu beurteilende Website enthält Informationen im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV bzw. Meinungen im Sinne von Art. 16 Abs. 2 BV (vorn 2.2). Sie richtet sich an die Öffentlichkeit. Ihre Betreiber können den Adressatenkreis nicht kontrollieren; die auf der Homepage enthaltenen Informationen sind vielmehr frei auf dem Internet abrufbar. Publikationen auf der Website stellen nach dem Gesagten eine der möglichen Formen der Informationsverbreitung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV dar. Der vorliegend zu beurteilende Eingriff berührt folglich den sachlichen Schutzbereich der Pressefreiheit.

In den persönlichen Schutzbereich der Pressefreiheit fallen alle Personen, die an der Herstellung und Verbreitung von Presseerzeugnissen beteiligt sind. Dazu gehören nicht nur Redaktoren, Herausgeber und Verleger, sondern auch Journalisten, Korrespondenten und Pressefotografen (J. P. Müller, S. 254). Bei den Verfassern von Texten kommt es nicht darauf an, ob sie regelmässig für eine Zeitung schreiben oder bloss einen Einzelbeitrag eingereicht haben (BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505, 509 f. E. 3a). – Der Beschwerdeführer hat die vorliegend zu beurteilende Website aufgeschaltet bzw. registriert. Er ist gemäss eigenen Angaben Präsident eines Vereins, der laut dem Impressum der Homepage für deren Betrieb verantwortlich ist. Für die Website hatte er zudem bereits eigene Beiträge verfasst. Einige der Beiträge wurden zurückbehalten, worauf er sie an Verwandte und Freunde verschickte. Ob die Adressaten diese anschliessend an die Betreiber der Website weiterleiteten, lässt sich nicht mehr feststellen. Die auf der Website publizierten Artikel wurden vor kurzem offenbar versehentlich gelöscht, womit der ursprüngliche Inhalt der Homepage nicht mehr mit den vom Beschwerdeführer verschickten Texten verglichen werden kann. Aus den Akten geht jedenfalls hervor, dass der Beschwerdeführer bereits Beiträge verfasst hat, die von der Anstaltsleitung zurückbehalten wurden. Mit einem an Verwandte oder Freunde adressierten Brief kann er seine Beiträge relativ einfach zur Veröffentlichung bringen, zumal die Postfachadresse der Betreiber auf der Website veröffentlicht ist. Der Beschwerdegegner konnte damit nicht ausschliessen, dass der Beschwerdeführer seine Karikaturen veröffentlichen wollte. Mit der angefochtenen Massnahme hat der Beschwerdegegner die Veröffentlichung im Ergebnis verhindert. Damit fällt der Beschwerdeführer als Verfasser eines Beitrages in den persönlichen Schutzbereich der Pressefreiheit. Dies gilt umso mehr, als er im Zusammenhang mit der Aufschaltung und dem Betrieb der Homepage diverse Funktionen wahrnahm. Damit kann offen gelassen werden, ob er oder der von ihm präsidierte Verein im Bezug auf die Web­site als Inhaltsanbieter (Content Provider) anzusehen ist (dazu Peduzzi, S. 153 f.).

2.4 Satirische Darstellungsformen werden zwar grundsätzlich von der Kunstfreiheit (Art. 21 BV) erfasst (vgl. etwa BGE 120 II 225 E. 3b; Mischa Charles Senn, Satire und Persönlichkeitsschutz, Bern 1998, S. 116 ff., 124). Es kann vorliegend jedoch offen gelassen werden, ob die nicht weitergeleiteten Karikaturen unter den verfassungsrechtlichen Kunstbegriff fallen. Dem Beschwerdeführer geht es im Wesentlichen darum, mit Hilfe des Stilmittels der Satire auf – in seinen Augen – unhaltbare Haftbedingungen (wie etwa die Belegung von Gefängniszellen) aufmerksam zu machen. Damit erscheint die Pressefreiheit im Verhältnis zur Kunstfreiheit als die spezifischere Garantie (vgl. BGE 95 II 481 E. 7 bezüglich Karikaturen in einer Tageszeitung, wobei der Entscheid freilich vor Inkrafttreten der geltenden Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention erging). Bei der Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen wird jedoch die satirische Darstellungsform im Auge zu behalten sein (vgl. Heinrich Hempel, Die Freiheit der Kunst, Zürich 1991, S. 157 f., 178 f.).

2.5 Zusammengefasst greift die Massnahme in den Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Pressefreiheit ein. Diese Grundrechte haben verschiedene Schutzrichtungen; während das Recht auf Achtung des Briefverkehrs den Schutz der Privatsphäre bezweckt, handelt es sich bei der Pressefreiheit um eine der klassischen Sicherungen öffentlicher Meinungsbildung. Aufgrund des hier zu beurteilenden Sachverhalts stellt keines der beiden Grundrechte im Verhältnis zum anderen das speziellere dar. Demzufolge liegt ein Fall von Grundrechtskonkurrenz vor, womit bei der Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen beiden Grundrechtsgehalten Rechnung zu tragen sein wird.

3.

Ein Eingriff in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs und die Pressefreiheit ist nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV (bzw. Art. 8 und 10 je Abs. 2 EMRK) zulässig.

3.1 Schwer wiegende Beschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Ob die Kontrolle und Zurückbehaltung von Briefen als schwerer Eingriff zu bewerten ist, kann offen gelassen werden. Die Delegation von Recht­setzungsbefugnissen in Art. 397bis Abs. 1 lit. l StGB ist für das Verwaltungsgericht ohnehin verbindlich (Art. 191 BV; vgl. etwa BGE 130 I 26 E. 5.2.1). Neben der Vorschrift in § 97 JVV reicht damit Art. 5 VStGB 1 als Grundlage für den vorliegend zu beurteilenden Eingriff aus (vgl. BGE 124 I 203 E. 2b S. 205).

Aufgrund von Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV muss eine Gefängnisordnung so präzise formuliert sein, dass der Strafgefangene sein Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 124 I 203 E. 2b S. 205). – Sowohl der eidgenössische als auch der kantonale Verordnungsgeber umschreiben die Voraussetzungen für eine Zurückhaltung von Briefen mit Generalklauseln. Danach kann eine Zurückbehaltung von Briefen gerechtfertigt sein aus Gründen der Anstaltsordnung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 VStGB 1), wegen einer Gefährdung des Vollzugszwecks oder der Sicherheit sowie wegen des gesetzeswidrigen Inhalts der Briefe (§ 97 Abs. 2 JVV). Präzisere Umschreibungen wären zwar denkbar, würden jedoch angesichts der enormen Anzahl der zu kontrollierenden Sendungen das Risiko in sich bergen, dass eine einzelfallgerechte Beurteilung verunmöglicht oder bestimmte Fälle gar völlig ausser Acht gelassen würden (EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc., § 88, http://hudoc.echr.coe.int). Strafgefangene können anhand des Wortlauts der eidgenössischen und der kantonalen Verordnungsbestimmung erkennen, dass Briefe zurückbehalten werden, wenn die Anstaltsordnung durch die Weiterleitung gefährdet würde. Die Bestimmungen erfüllen damit das Erfordernis des genügend bestimmten Rechtssatzes (vgl. BGE 99 Ia 262 E. V Ziff. 13d S. 288 f.).

3.2 Eingriffe in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Meinungsäusserungsfreiheit sind nur aus einem der in Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 EMRK abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen zulässig. – Der Beschwerdegegner begründete seinen Entscheid mit dem Persönlichkeitsschutz und beruft sich damit – für die Einschränkung der Pressefreiheit – auf den Schutz von Grundrechten bzw. des guten Rufes Dritter (Art. 10 Abs. 2 EMRK; dazu sogleich unter 3.3). Die Vorinstanz schützte den Entscheid, indem sie dafür hielt, die Publikation der Karikaturen würde die Autorität der Anstaltsleitung untergraben und die Führung der Strafanstalt erschweren. Damit berief sich die Vorinstanz zulässigerweise auf die Aufrechterhaltung der Ordnung im Sinne von Art. 8 und 10 je Abs. 2 EMRK (BGE 117 Ia 465 E. 2a; dazu hinten 3.4 f.).

3.3 Zunächst ist zu prüfen, ob der Eingriff in die Pressefreiheit aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes zulässig war.

Der Beschwerdeführer wendet sich in einer Art Comic dagegen, dass "wahnwitzige Ideen" wie die Doppelbelegung von Gefängniszellen in die Tat umgesetzt würden. Ein leitender Angestellter des Beschwerdegegners macht dem Vorsteher der Direktion der Justiz und des Innern einen diesbezüglichen Vorschlag. Daraufhin begibt sich der betreffende Regierungsrat mit einem Anstaltsleiter namens "Buerli" auf eine Höhlenexpedition, bei der offenbar die Idee der Doppelbelegung verwirklicht werden soll. Die im Comic vorkommenden Personen werden sodann mit Karikaturen und Bildlegenden dargestellt.

Neben einer Karikatur des Vorstehers der Justizdirektion findet sich folgender Text: "Der politisch korrekte, diplomatisch gewandte, zu Konformismus tendierende, aalglatte [X] mit den winzigen Schweinsäuglein gilt als Inbegriff der Kleinwürfeligkeit [sic]. Trotzdem sind Nova innerhalb schützender Mauern sein liebstes Steckenpferd".

Neben einer Karikatur eines leitenden Angestellten des Beschwerdegegners steht: "Ein pragmatischer Prachtpreusse der pesonderen [sic] Art: ein Mann der Tat. Prätentiös, fanatisch, prägnant, unzufrieden. Sein liebstes Tummelfeld[:] die Anstalten. 'Noch eine Säule voll arroganter Pracht. Auch diese mit viel Porsten, kann stürzen über Nacht.'"

Auf einer weiteren Abbildung ist der bereits erwähnte "Anstaltsdirektor Buerli" zu sehen. Dieser wird beschrieben als "Fratz unserer beiden erwachsenen Helden. Wir wagen daran zu zweifeln, denn die Bartstoppeln lassen ein höheres Alter wahrscheinlich erscheinen als die Körpergrösse vermuten lässt." Daneben findet sich Folgendes: Der Direktor der Strafanstalt, in der der Beschwerdeführer seine Strafe verbüsst, sei "eigentlich kein übles Kerlchen. Leider fehlt es ihm an Durchsetzungsvermögen gegen die übrigen Bonvivants …".

Unter dem Titel "Vizedirektor der vierbeinigen Schar" findet sich die Karikatur eines Hundes, dazu Folgendes: "… Eine Promenadenmischung der kaltschnäuzigen Art. Niemand versteht wieso man ihn nicht längst hinausgeworfen hat. (Manchmal bohrt er in der Nase und leckt seine Genitalien.)".

Die Karikaturen enthalten neben einigen unverständlichen Darstellungen geschmacklose und zum Teil ehrverletzende Äusserungen. Einige Personen werden namentlich genannt; ein paar Abbildungen und Texte mögen sodann Rückschlüsse auf bestimmte Personen zulassen. Der hier zu beurteilende Fall ist nach dem Gesagten am ehesten mit jenem von Walter Stürm vergleichbar, der in einem Brief aus der Untersuchungshaft ebenfalls die Haftbedingungen kritisierte. In dem an eine Mitarbeiterin von Amnesty International gerichteten Schreiben bezeichnete er den zuständigen Untersuchungsrichter unter anderem als "Schreibtischmörder", der sich "von einem Adolf Eichmann nur durch die Anzahl der Opfer" unterscheide (BGE 119 Ia 71 E. 3d/aa). Die Kommission hiess eine gegen die Zurückbehaltung dieses Briefes gerichtete Beschwerde gut. Falls der Brief an die Öffentlichkeit gelangen sollte, könne der darin kritisierte Untersuchungsrichter strafrechtlich gegen Walter Stürm vorgehen (EKMR, Stürm, 22686/93, § 60, http://hudoc.echr.coe.int). Dasselbe gilt auch hier. Soweit Personen durch die Darstellungen in den Zeichnungen und die Begleittexte in ihrer Persönlichkeit verletzt wurden, steht ihnen die Möglichkeit offen, gegen den Beschwerdeführer sowie die Betreiber der Website zivil- und strafrechtlich vorzugehen. Solche repressive Massnahmen stellen einen milderen Eingriff dar als die präventive Massnahme der Vorzensur (vgl. EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B Nr. 51, §§ 347 f.; EGMR, 26. November 1991, Observer und Guardian, 13585/88, §§ 68 f., http://hudoc.echr.coe.int). Der angefochtene präventive Eingriff ist demnach nicht erforderlich, um Grundrechte Dritter zu schützen.

Dagegen liesse sich einwenden, dass mit der Publikation der Karikaturen Angehörige von Behörden in ein schlechtes Licht gerückt werden. Auch dies kann jedoch eine Zensurmassnahme nicht rechtfertigen. Art. 10 Abs. 2 EMRK erlaubt Einschränkungen der Pressefreiheit nur aus einem der dort abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen bzw. zum Schutz von Grundrechten Dritter. Der Schutz der Behörde vor Kritik fällt nicht darunter. Von der Meinungsäusserungsfreiheit werden demgemäss nicht nur Informationen und Gedanken erfasst, die günstig aufgenommen oder als unschädlich bzw. unwichtig angesehen werden. Sie schützt vielmehr auch Äusserungen, die den Staat oder Teile der Bevölkerung verletzen, schockieren oder beunruhigen (EGMR, 7. Dezember 1976, Handyside, 5493/72, § 49, http://hudoc.echr.coe.int). Der polemische bzw. verzerrende Charakter der Abbildungen stellt demnach für sich allein keinen Grund für einen Eingriff in die Pressefreiheit dar (vgl. EGMR, 1. Juli 1997, Oberschlick [Nr. 2], 20834/92, § 34, http://hudoc.echr.coe.int). Hinzu kommt, dass im Gegensatz zu einer repressiven Massnahme ein präventiver Eingriff nur unter einschränkenden Voraussetzungen zulässig ist. Präventivmassnahmen sind insbesondere dann gerechtfertigt, wenn die Sicherheit der Anstalt durch die Veröffentlichung von Meinungen und Informationen gefährdet würde (J. P. Müller, S. 194; Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 464). Dies ist im Folgenden zu prüfen.

3.4 Beschwerdegegner und Vorinstanz hielten dafür, dass die Autorität der Anstaltsleitung durch die Weiterleitung der Karikaturen untergraben und dadurch die Anstaltsordnung gefährdet werden könnte.

Aufgrund des besonderen Rechtsverhältnisses, in dem sich Strafgefangene befinden, können zur Aufrechterhaltung der Ordnung unter Umständen weiter gehende Massnahmen gerechtfertigt sein als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (EGMR, 21. Februar 1975, Golder, 4451/70, § 45, http://hudoc.echr.coe.int; vgl. auch EGMR, 30. März 2004, Hirst, 74025/01, § 44; http://hudoc.echr.coe.int; Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern 2003, S. 53 ff.). Das Ziel der Aufrechterhaltung der Anstaltsordnung ist dabei jedoch im Auge zu behalten; ob die Zensurbehörde den Inhalt eines Briefes billigt oder nicht, ist kein Kriterium für dessen Zurückbehaltung (BGE 99 Ia 262 E. V Ziff. 13d S. 288). In Briefen an Verwandte steht dem Strafgefangenen ein gewisser Freiraum zu. Er soll sich darin frei äussern können, zumal dies oft seine einzige Verbindung zur Aussenwelt darstellt (EGMR, 25. März 1992, Campbell, 13590/88, § 45, http://hudoc.echr.coe.int; vgl. BGE 101 Ia 148 E. 5). Es ist demgemäss unverhältnismässig, Briefe einzig deshalb zurückzubehalten, weil diese abfällige Bemerkungen über die Behörden enthalten (EGMR, 25. Februar 1992, Pfeifer und Plankl, 10802/84, § 47, http://hudoc.echr.coe.int; vgl. BGE 101 Ia 148 E. 4). – Der Beschwerdeführer kritisiert Führungspersonen und Mitarbeiter im Strafvollzug in heftiger Weise. Dabei gilt es jedoch zu beachten, dass er die Karikaturen an seine Familie und einen ehemaligen Mitgefangenen adressierte. Insoweit ist der hier zu beurteilende Sachverhalt mit dem Fall von Margrit Plankl vergleichbar. Diese beschrieb in einem Brief an ihren Freund und Mitangeklagten die nach ihrer Auffassung unhaltbaren Haftbedingungen. Weibliche Gefangene wurden ihrer Darstellung zufolge von Aufsehern in unanständiger Weise beobachtet:

"… Im Leben sind es Würstchen, hier sind sie, glauben sie, Götter. Einige von den Beamten sind ja Gäste wie wir. Dauernd wird hier spioniert bei den Frauen, züchtige Spanner, dieses Affenpack! …" (zitiert nach EKMR, 11. Oktober 1990, Pfeifer und Plankl, 10802/84, § 45, http://hudoc.echr.coe.int).

Die Zensur dieser Passage stellte einen unverhältnismässigen Eingriff dar (EGMR, 25. Februar 1992, Pfeifer und Plankl, 10802/84, § 47, http://hudoc.echr.coe.int). Selbst wenn man die Darstellungen des Beschwerdeführers als ebenso anstössig und verletzend ansähe wie jene von Margrit Plankl, dürften sie folglich nicht zurückbehalten werden.

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid dafür, dass die Weiterleitung der Karikaturen die Autorität der Anstaltsleitung in Frage stellen könnte. Eine ähnliche Argumentation legte das Bundesgericht seinem Urteil im Fall Stürm zugrunde (BGE 119 Ia 71 E. 3d/cc S. 78; ebenso Robert Hauser, Die Untersuchungshaft im Lichte des Verfassungsrechts und der Menschenrechtskonventionen, ZStR 95/1978, S. 225, 267). Gewiss ist im vorliegenden Fall nicht auszuschliessen, dass sich eine Weiterleitung der Briefe im Gefängnis herumspricht. Eine Zurückbehaltung wäre jedoch erst dann gerechtfertigt, wenn Spannungen im Verhältnis zwischen Gefangenen und Anstaltspersonal zu befürchten wären (EKMR, 17. Mai 1995, Stürm, 22686/93, § 58, http://hudoc.echr.coe.int). Dass die blosse Weiterleitung der Briefe zu solchen Spannungen führen könnte, wurde jedoch nicht dargetan. Ebenso wenig wurde aufgezeigt, inwiefern eine Publikation der Karikaturen die Strafgefangenen zu Unruhe oder gar Revolte anstiften und so die Anstaltsordnung gefährden könnte. Aus dem angefochtenen Entscheid geht vielmehr hervor, dass die Gefangenen über keinen direkten Zugang zum Internet verfügen. Es ist zwar nicht auszuschliessen, dass sie vom Inhalt der Website auf anderem Weg erfahren (so durch Gespräche untereinander oder Besuche, Briefe und Telefonate). Dasselbe gilt jedoch auch für andere gedruckte und elektronische Publikationen, die auf (vermeintliche) Missstände hinweisen und die Anstaltsleitung polemisch oder gar ehrverletzend kritisieren.

3.5 Der vorliegend zu beurteilende Eingriff erweist sich nach dem Gesagten als unverhältnismässig. Er unterscheidet sich demnach von dem bereits beurteilten Fall, in dem der Beschwerdeführer eine Luftaufnahme der Strafanstalt an die auf der Website angegebene Postfachadresse adressierte. Dort war ein präventiver Eingriff zulässig, da die Aufnahme ohne weiteres für die Planung eines Ausbruchs hätte verwendet werden können (vgl. VGr, 3. Dezember 2004, VB.2004.00341 E. 3 sowie J. P. Müller, S. 194; vgl. auch Luzius Wildhaber in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Art. 8 Rz. 509 mit einer Übersicht zu Fallkonstellationen verhältnismässiger Eingriffe).

4.

4.1 Der Beschwerdeführer beanstandet weiter, dass seine beiden Briefe geöffnet wurden, während die Post anderer Gefangenen unkontrolliert bleibe. – Gemäss § 97 Abs. 3 JVV kann sich die Zensurbehörde auf Stichproben beschränken, wenn in der Gefangenenpost kein unzulässiger Inhalt zu vermuten ist. Ob die Behörde einen Brief öffnet, liegt grundsätzlich in ihrem Ermessen, das vom Verwaltungsgericht nur auf Rechtsfehler überprüft werden darf (§ 50 Abs. 2 lit. c VRG). Eine Ermessensüberschreitung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde Briefe einzig deshalb öffnet und zurückbehält, weil diese an Massenmedien adressiert sind (EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B Nr. 51, §§ 347 f.; BGE 100 Ia 454 E. IIIb S. 461). Gerichtlich überprüfbar ist auch das Vorliegen von Verdachtsmomenten, die eine Überwachung des Briefverkehrs mit Rechtsanwälten rechtfertigen (vgl. Art. 5 Abs. 4 VStGB 1 sowie § 103 Abs. 1 und 4 JVV; vgl. auch Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, München 2003, § 22 Rz. 43 und Andrea Baechtold, Strafvollzug, Bern 2005, Rz. II/116 je mit weiteren Hinweisen). Eine fehlerhafte Ermessensausübung kann auch bei einem Verstoss gegen das Rechts­gleichheits- und das Willkürverbot vorliegen (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 26 Rz. 18). – Den Akten lässt sich entnehmen, dass der Beschwerdegegner auch andere Briefe des Beschwerdeführers öffnete. Es mag sein, dass die Briefzensur die Korrespondenz des Beschwerdeführers strenger überwacht als jene von Mitgefangenen. Dafür besteht jedoch ein sachlicher Grund, da die Zensur in einem an die Postfachadresse der Website gerichteten Schreiben eine Luftaufnahme der Strafanstalt fand, die ohne weiteres für einen Ausbruchsversuch hätte genutzt werden können (vorn 3.5). Das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) wurde somit nicht verletzt. Eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung bei der Anwendung von § 97 Abs. 3 JVV wurde auch sonst nicht dargetan.

4.2 Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, der Beschwerdegegner habe ihn nicht sofort darüber unterrichtet, dass seine Briefe zurückbehalten wurden. – Gemäss § 97 Abs. 2 JVV ist der Strafgefangene über die Zurückbehaltung bzw. verweigerte Weiterleitung zu informieren. Die Vorschrift enthält keine Kriterien für die Festlegung des Zeitpunkts, in dem der Gefangene zu informieren ist. Die rechtsanwendenden Behörden müssen die Frage somit anhand der Umstände des jeweiligen Einzelfalls bestimmen. In Fällen, in denen die Weiterleitung eines Briefes eindeutig die Sicherheit der Strafanstalt gefährden würde, dürfte in der Regel kein Grund bestehen, den Gefangenen nicht unverzüglich über die Zurückbehaltung des Schreibens in Kenntnis zu setzen. Anders wäre der Fall zu beurteilen, in dem ein Gefangener einen Ausbruchsversuch plant; dort würde die unverzügliche Information über die verweigerte Weiterleitung die Ermittlung der Beteiligten gefährden. In weniger eindeutigeren Fällen muss für die Zensurbehörde sodann die Möglichkeit bestehen, die Anstaltsleitung oder allenfalls eine übergeordnete Behörden anzufragen (EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc., § 104, http://hudoc.echr.coe.int).

Der Beschwerdeführer versandte die Briefe am 13. Juli 2004. Nachdem diese bei den Adressaten nicht angekommen waren, erkundigte er sich am 25. Juli 2004 nach dem Verbleib der Briefe. Zwei Tage später erhielt er die Mitteilung, dass die Anstaltsleitung die Karikaturen an die Justizdirektion weitergeleitet habe, da bei dieser ein Rekurs in einer ähnlichen Sache hängig war. Am 6. August 2004 teilte ihm der Direktor mit, dass die Weiterleitung der Briefe verweigert werde. Zwischen Versand und definitivem Entscheid vergingen somit knapp vier Wochen. Diese Verzögerung ergab sich durch den nachvollziehbaren Entscheid, zunächst die Verfügung der Rekursinstanz in einem ähnlich gelagerten Fall abzuwarten. Ein Verstoss gegen § 97 Abs. 2 JVV liegt damit nicht vor (vgl. EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc., § 104, http://hudoc.echr.coe.int, wo der Gerichtshof eine um drei Wochen verzögerte Weiterleitung in einer vergleichbaren Fallkonstellation für verhältnismässig hielt).

5.

Der angefochtene Entscheid und die Verfügung des Beschwerdegegners greifen nach dem vorn 3.3 ff. Gesagten unverhältnismässig in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Pressefreiheit ein. Sie sind deshalb aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist anzuweisen, die Briefe an die Adressaten weiter zu leiten. Die Kosten des Rekursentscheids sind neu zu verlegen. Der Beschwerdeführer wäre mit seinem Antrag auf Weiterleitung der Briefe bereits im Rekursverfahren durchgedrungen. Sein Antrag auf unverzügliche Information in künftigen Fällen stellte eine Aufsichtsbeschwerde dar, die nicht Gegenstand dieses Verfahrens bildet (vorn 1.3). Die Rekurskosten sind demnach dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Im Gerichtsverfahren obsiegte der Beschwerdeführer, soweit auf seine Anträge einzutreten war. Die Gerichtskosten sind deshalb dem Beschwerdegegner zu vier Fünfteln und dem Beschwerdeführer zu einem Fünftel aufzulegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügungen der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. November 2004 sowie des Justizvollzugs vom 6. August 2004 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, die Karikaturen, die der Beschwerdeführer seinen Schreiben vom

2. Juli 2004 an seine Familie und Herrn C beilegte, an die Adressaten weiterzuleiten.

3. Die Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 736.-) werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden zu einem Fünftel dem Beschwerdeführer und zu vier Fünfteln dem Beschwerdegegner auferlegt.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. Mitteilung an …