I.
A. A, geboren 1962, wurde vom Bezirksgericht Zürich mit Urteil vom 9. Mai 1995 unter anderem wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz zu 12 ½ Jahren Zuchthaus, abzüglich 561 Tagen erstandener Untersuchungshaft, verurteilt. Mit Urteil vom 11. April 1996 bestätigte das Obergericht des Kantons Zürich die erstinstanzliche Strafe, abzüglich 899 Tagen erstandener Untersuchungshaft. Das Kassationsgericht des Kantons Zürich hob mit Beschluss vom 27. Oktober 1997 das Urteil des Obergerichts auf und wies die Sache an dieses zurück. Mit obergerichtlicher Präsidialverfügung vom 17. Juli 1998 wurde A aus der Sicherheitshaft entlassen. Das Obergericht setzte mit Urteil vom 3. November 1999 das Strafmass neu auf 12 Jahre Zuchthaus fest, unter Anrechnung von 1'726 Tagen erstandener Haft. Eine von A erhobene Nichtigkeitsbeschwerde wies das Kassationsgericht mit Beschluss vom 28. Februar 2001 ab. Hingegen hiess das Bundesgericht mit Urteil vom 11. Juli 2001 die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde teilweise gut und hob das obergerichtliche Urteil vom 3. November 1999 auf. Mit Urteil vom 19. Dezember 2002 setzte das Obergericht die Strafe auf neun Jahre Zuchthaus fest. Das Urteil ist mittlerweile in Rechtskraft erwachsen.
B. In der Folge lud das Amt für Justizvollzug (Strafvollzugsdienst) des Kantons Zürich A auf den 25. Oktober 2004 zum Vollzug vor. Daraufhin liess A um Verschiebung des Strafantritts ersuchen. Weiter stellte er das Gesuch, die Reststrafe – die zu vollziehende Strafdauer beläuft sich unter Berücksichtigung der dannzumaligen bedingten Entlassung noch auf etwas mehr als 15 Monate – sei unter dem Regime der Halbfreiheit zu erstehen. Mit Verfügung vom 13. Juli 2004 wies der Strafvollzugsdienst das letztere Gesuch ab.
II.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich hiess den von A gegen die Verfügung des Strafvollzugsdienstes vom 13. Juli 2004 erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 21. Oktober 2004 teilweise gut, indem die Halbfreiheit für die Dauer von zwölf Monaten gewährt wurde, sofern die weiteren Voraussetzungen dazu im Zeitpunkt der Versetzung erfüllt seien.
III.
Mit Beschwerde vom 29. November 2004 beantragte A die Aufhebung des Rekursentscheids sowie die Gewährung der Halbfreiheit für die gesamte Dauer der Reststrafe unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Amts für Justizvollzug. Dieses beantragte mit Schreiben vom 15. Dezember 2004 die Abweisung der Beschwerde, wie schon die Direktion der Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 6. Dezember 2004.
Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss § 38 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) fällt die Erledigung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Direktion der Justiz und des Innern in die einzelrichterliche Kompetenz.
1.2 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG).
Gemäss § 43 Abs. 1 lit. g VRG ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht betreffend den Vollzug von Strafen und Massnahmen zwar grundsätzlich ausgeschlossen. Sie ist jedoch unter anderem zulässig, wenn gegen solche Anordnungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht (§ 43 Abs. 2 VRG). Das Rechtsinstitut der Halbfreiheit ist sowohl von bundesrechtlichen als auch von interkantonalen und kantonalen Bestimmungen normiert, weshalb sich das Verwaltungsgericht bereits früher eingehend mit der Zuständigkeitsfrage befasst hat. Es ist zum Schluss gekommen, gesamthaft betrachtet überwiege die bundesrechtliche Komponente, weshalb eine Anordnung betreffend die Halbfreiheit als Verfügung im Sinn von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiterziehbar sei (VGr, 4. März 1998, VB.97.00524, teilweise in RB 1998 Nr. 30; ebenso VGr, 22. Januar 2002, VB.2001.00358, E. 1a, www.vgrzh.ch; vgl. auch BGr, 26. Mai 2003, 1P.231/2003, E. 1, www.bger.ch). Es ist daher auf die Beschwerde einzutreten, soweit der Beschwerdeführer durch die vorinstanzliche Verfügung überhaupt beschwert ist. Immerhin ist der Beschwerdeführer im Rekursverfahren insoweit durchgedrungen, als ihm die Halbfreiheit für die Dauer von zwölf Monaten gewährt worden ist. In diesem Umfang fehlt es somit an einer so genannten Beschwer und kann der Rekursentscheid keiner Überprüfung unterzogen werden. Sodann geht es im vorliegenden Verfahren allein um die Frage, ob dem Beschwerdeführer für die gesamte noch zu vollziehende Strafe die Halbfreiheit zu gewähren sei, nicht aber, wie diese Vollzugsform konkret zu gestalten wäre. Darüber hat vorab der Strafvollzugsdienst des Justizvollzugsamts zu befinden.
2.
2.1 Art. 37 Ziff. 3 Abs. 2 des Strafgesetzbuchs (StGB) sieht vor, dass Gefangene, die mindestens die Hälfte der Strafzeit verbüsst und sich bewährt haben, in freier geführte Anstalten oder Anstaltsabteilungen eingewiesen oder aber auch ausserhalb der Strafanstalten beschäftigt werden können. Voraussetzungen und Umfang der Erleichterungen regeln dabei die Kantone (Art. 37 Ziff. 3 Abs. 3 StGB).
Nach Ziffer 4 der Richtlinien der Ostschweizer Strafvollzugskommission über die Gewährung der Halbfreiheit und anderer besonderer Vollzugsformen vom 13. November 1992 (Richtlinien) ist die Dauer der Halbfreiheit nach den individuellen Verhältnissen des Eingewiesenen zu bestimmen und setzt in der Regel einen Aufenthalt von sechs Monaten in der Vollzugsanstalt voraus. Die Halbfreiheit soll in der Regel bei einer Bruttostrafe bis 108 Monate – vorliegend geht es um eine neunjährige Zuchthausstrafe – neun Monate nicht übersteigen.
Diese Regeln sind klarerweise nicht starrer Natur, sondern erlauben eine Anpassung an die individuellen Verhältnisse. Dabei ist im Aug zu behalten, dass bei längeren Freiheitsstrafen das "Progressivsystem" oder der "Stufenstrafvollzug" charakteristisch ist. Während der ersten Stufe wird der Gefangene in Einzelhaft, hernach, während der zweiten Stufe, in Gemeinschaft gehalten (Art. 37 Ziff. 3 Abs. 1 StGB). Danach folgt gegebenenfalls die dritte Stufe des Vollzugs, indem der Betreffende – sofern er sich bewährt und mindestens die Hälfte der Strafzeit verbüsst hat – in eine freier geführte Anstalt oder Anstaltsabteilung eingewiesen oder auch ausserhalb der Strafanstalt beschäftigt wird (Art. 37 Ziff. 3 Abs. 2 StGB). Als vierte und letzte Stufe folgt in der Regel die bedingte Entlassung (Art. 38 Ziff. 1 StGB; vgl. auch VGr, 22. Januar 2002, VB.2001.00358, E. 2, www.vgrzh.ch). Dieses stufenweise Vorgehen dient der Wiedereingliederung des Verurteilten in den normalen Alltag, was nach einem langjährigen reglementierten Anstaltsleben mittels entsprechend sorgfältiger Vorkehrungen in Form von schrittweisen Vollzugslockerungen anzustreben ist (vgl. Benjamin Brägger, Basler Kommentar, 2003, Art. 37 StGB N. 18; Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Bern 1989, § 3 Rz. 33 ff.; Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. A., Zürich 1997, Art. 37 N. 1).
2.2 Der Beschwerdegegner wies das Gesuch um Vollzug der Reststrafe unter dem Regime der Halbfreiheit "zur Zeit" ab mit der Begründung, eine mögliche diesbezügliche Bewilligung richte sich nach den Richtlinien. Im Falle des Beschwerdeführers sähen diese eine Höchstdauer der Halbfreiheit von neun Monaten vor. Hier gehe es aber um eine längere Dauer. Der Beschwerdeführer sei sich seit seiner Entlassung aus der Sicherheitshaft im Juli 1998 bewusst, dass es noch eine beträchtliche Reststrafe zu verbüssen gebe.
Die Vorinstanz hielt unter anderem fest, die Richtlinien hätten nicht den Charakter starrer Regelungen, die in jedem Fall strikt zu befolgen seien. Im Fall des Beschwerdeführers sei von aussergewöhnlichen Umständen auszugehen. So habe er sich während der Haft bzw. des Strafvollzugs immer klaglos verhalten. Auch an die ihm für die Entlassung aus der Haft auferlegten strengen Auflagen habe er sich stets gehalten. In den nunmehr mehr als sechs Jahren, in denen er sich in Freiheit befinde, habe er sich wohl verhalten, und er sei wieder in die Gesellschaft integriert und führe ein eigenes Unternehmen. Zwar sei dem Amt für Justizvollzug durchaus zuzustimmen, dass länger dauernde Halbfreiheitsstrafen problematisch seien. Alles in allem erscheine es aber als gerechtfertigt, dem Beschwerdeführer die Verbüssung der Reststrafe in Halbfreiheit in einem über das übliche Mass hinausgehenden Umfang zu bewilligen. Allerdings sei es nicht angemessen, dem Beschwerdeführer den Vollzug vollumfänglich in der Form der Halbfreiheit zu gestatten. Eine Halbfreiheitsstrafe von mehr als einem Jahr erscheine auch unter den vorliegend günstigen Voraussetzungen als zu lang. Das Amt für Justizvollzug sei deshalb anzuweisen, bereits nach Verbüssung von drei Monaten der Reststrafe im offenen Vollzug zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Versetzung in die Halbfreiheit gegeben seien.
Der Beschwerdeführer macht geltend, es verstosse gegen das Gleichheitsgebot, wenn im Kanton Zürich von einer maximalen Dauer der Halbfreiheit von zwölf Monaten ausgegangen werde, diese aber gemäss Art. 37 StGB – nach Verbüssen der Hälfte der Strafe, was bei ihm der Fall sei –, auch länger als zwölf Monate dauern könnte. Dies werde beispielsweise im Kanton Tessin und Waadt auch so gehandhabt. Zudem führe die Vorinstanz keine Gründe an, weshalb in der gegebenen Ausnahmesituation die Halbfreiheit auf zwölf Monate beschränkt werden müsse.
2.3 Dass die Regelungen der Richtlinien nicht starrer Natur sind, wurde bereits dargelegt und hat auch die Vorinstanz deutlich festgehalten. Ebenso ist gestützt auf die Ausführungen der Vorinstanz davon auszugehen, dass auf Grund des bisherigen Verhaltens des Beschwerdeführers die Voraussetzungen für die Gewährung der Halbfreiheit grundsätzlich erfüllt sind und sogar Raum für eine Ausnahmeregelung gegeben ist. Problematisch ist einzig, dass die effektiv zu vollziehende Strafe bis zur frühestmöglichen Gewährung der bedingten Entlassung noch etwas mehr als 15 Monate dauert.
Vorliegend fällt auf, dass der Beschwerdeführer seit über sechs Jahren in Freiheit lebt, mithin bezüglich Resozialisierung bzw. Wiedereingliederung in die Gesellschaft sowie ins Berufsleben faktisch mit einem Verurteilten vergleichbar ist, welcher schon die vierte Stufe des Vollzugs erlangt hat und bereits vor mehreren Jahren bedingt entlassen wurde. Allerdings beträgt die Probezeit bei der bedingten Entlassung höchstens fünf Jahre (Art. 38 Ziff. 2 StGB), während der Beschwerdeführer hier sogar schon länger in Freiheit lebt. Zwangsläufig kommt daher dem Umstand, dass der Beschwerdeführer nun wieder in den Vollzug muss, mehr Vergeltungscharakter für das begangene Unrecht als der Zweck der Verbrechensverhütung und Resozialisierung zu. Daher ist umso mehr zu beachten, dass der Vollzug keinen über die Freiheitsentziehung hinausgehenden Übelscharakter haben darf (Trechsel, Art. 37 N. 1). Sanktionen, die den Betroffenen aus einer günstigen Entwicklung herausreissen, sind nach Möglichkeit zu vermeiden (BGE 119 IV 125 E. 3b, 121 IV 97 E. 2c, 118 IV 342 E. 2f.), was auch bei der Gestaltung des Strafvollzugs im Einzelfall zu beachten ist. Den vorliegenden speziellen Umständen ist daher in Berücksichtigung dieser Grundsätze gebührend Rechnung zu tragen. Dies hat die Vorinstanz durch die Gewährung der Halbfreiheit für die Dauer von zwölf Monaten denn auch weitgehend getan. Allerdings erscheint es als nicht verhältnismässig, dem Beschwerdeführer für die weitere zur Diskussion stehende Strafdauer von etwas mehr als drei Monaten nicht auch die Halbfreiheit zu gewähren, bedeutete dies doch eine "Rückversetzung" im Rahmen der dritten Vollzugsstufe, welcher sich der Beschwerdeführer ohnehin zu unterziehen hat. Dies liefe auch dem Grundgedanken des Stufenstrafvollzugs zuwider und würde den Beschwerdeführer unverhältnismässig hart treffen. Angesichts der ungewöhnlichen Umstände, nämlich dass der Beschwerdeführer seit mehr als sechs Jahren in Freiheit lebt, sich wohl verhalten hat und es ausserdem bezogen auf die Frage der Halbfreiheit hier um eine relativ kurze Strafdauer geht, über welche noch zu befinden ist, erscheint es als rechtsverletzend im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG, für die restlichen drei Monate nicht auch die Halbfreiheit zu gewähren. Immerhin ist zu beachten, dass allein schon die Tatsache, dass der Beschwerdeführer nach sechs Jahren wieder in den Vollzug muss, hart genug ist. Zudem ist der Vollzug in Form der Halbfreiheit bezüglich des Strafcharakters nicht zu unterschätzen, belastet doch der permanente Wechsel von halber Freiheit in halbe Gefangenschaft sowie die ständigen Überprüfungen der Vereinbarungen den Betroffenen stark und können Krisen auslösen (Brägger, Art. 37 N. 18). Deswegen sollte die Halbfreiheit in der Regel nicht länger als zwölf Monate dauern. Dieser Grundsatz gilt aber im Hinblick auf das Wohl des Verurteilten und ist hauptsächlich im Rahmen einer ununterbrochenen Strafverbüssung zu beachten. Wenn aber, wie vorliegend, aufgrund der speziellen Umstände eine Rückkehr in den Vollzug den Beschwerdeführer ohnehin hart trifft, so ist umso mehr die für ihn psychisch günstigere Variante zu wählen. Der hier bereits zerstückelte Vollzug – mehrjährige Inhaftierung bis im Juli 1998, Rückkehr in den Vollzug nach mehreren Jahren – sollte daher bezüglich der zu verbüssenden Reststrafe nicht nochmals zerstückelt werden, indem der Beschwerdeführer wenige Monate im offenen Vollzug zu verbringen hat, bevor er in die Halbfreiheit versetzt wird.
Es ist daher dem Beschwerdeführer in Gutheissung der Beschwerde für die zu verbüssende Reststrafe die Halbfreiheit zu gewähren, wobei die Modalitäten vom Beschwerdegegner zu regeln sind. Der Beschwerdeführer traut sich zu, die psychische Belastung der über das übliche Mass hinausgehenden Dauer der Halbfreiheit bewältigen zu können. Er ist sich bewusst, dass ein Scheitern entsprechende Konsequenzen zur Folge hätte.
Nachdem die Beschwerde aus den dargelegten Gründen insoweit gutzuheissen ist, erübrigt es sich, auf die Frage der Rechtsgleichheit im Vergleich zur Praxis anderer Kantone näher einzugehen.
3.
3.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ausserdem hat er dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dasselbe gilt für das vorinstanzliche Verfahren (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 17 N. 16, 31).
3.2 Dem Beschwerdeführer ist aus früheren Verfahren hinlänglich bekannt, dass sich die Höhe der Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen richtet (§ 12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, LS 175.252; VGr, 1. April 1998, VB.98.00053, auszugsweise in RB 1998 Nr. 6).
Für die Bemessung der Parteientschädigung sind diejenigen Aufwendungen, die mit der Einleitung des Rekursverfahrens und anschliessend mit dem Beschwerdeverfahren verbunden waren, zu berücksichtigen. Von diesem Gesamtaufwand ist auszugehen, um davon die vom Gesetz geforderte angemessene Parteientschädigung zu berechnen.
3.3 Das Beschwerdeverfahren hat ein anderer Anwalt geführt als das Verfahren vor den Vorinstanzen. Die mit dem Wechsel verbundenen zusätzlichen Kosten, wie erneutes Aktenstudium, hat der Beschwerdeführer selber zu verantworten bzw. sie können für die Bemessung der Parteientschädigung nicht massgeblich sein.
Zu berücksichtigen ist sodann, dass sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren die gleichen Rechtsfragen zur Prüfung anstanden. Der Prozessstoff erfuhr mit dem Gang des Verfahrens keine wesentliche Erweiterung, sodass auch aus diesem Grund dem notwendig aufzubringendem Aufwand Grenzen gesetzt waren (so schon VGr, 1. April 1998, VB.98.00053, E. 4b/c = RB 1998 Nr. 6, E. 3b/c).
Weiter ist zu beachten, dass bezüglich der Aufwendungen im Rekursverfahren keine Honorarnote vorliegt, weshalb sich der Ermessensspielraum für die Festsetzung einer Parteientschädigung entsprechend erweitert. Der Beschwerdeführer hat es in solchen Fällen hinzunehmen, dass sich die mit der Festsetzung der Parteientschädigung betrauten Behörden an ihrer bisherigen Praxis und an ähnlich gelagerten Fällen orientieren und dabei mangels Unterlagen dem fallspezifischen Aufwand weniger Rechnung tragen können, als wenn bereits eine Zusammenstellung über die Kosten vorläge (vgl. VGr, 1. April 1998, VB.98.00053, E. 4a = RB 1998 Nr. 6 E. 3a).
Für das Beschwerdeverfahren wird hingegen ein Aufwand von 10,6 Stunden genannt und hiefür ein Honorar von Fr. 4'202.- beansprucht, zuzüglich Barauslagen in der Höhe von Fr. 41.- und Mehrwertsteuer.
Eine Parteientschädigung in diesem Umfang allein für das Beschwerdeverfahren erscheint aber als zu hoch. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass es sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren um dieselben Rechtsfragen ging. Entsprechend wurde in der Beschwerdeschrift in etwa dasselbe ausgeführt, was schon Inhalt der Rekursschrift gebildet hatte. Ausserdem ist es zwar verständlich, dass ein neu beigezogener Rechtsvertreter sich in den Fall einzuarbeiten hat, was zeitaufwendig ist. Dies kann aber im Rahmen der Festlegung der Entschädigung nicht zu Lasten des Beschwerdegegners berücksichtigt werden. Festzuhalten ist aber auch, dass die zu beurteilende Rechtsfrage, nämlich ob die Halbfreiheit für eine zwölf Monate übersteigende Dauer zu gewähren sei, wenn auch aussergewöhnlicher, so doch nicht besonders komplizierter Natur war.
Unter den gegebenen Umständen erscheinen eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'200.- für das Rekurs- und eine solche von Fr. 1'600.- für das Beschwerdeverfahren, je inklusive Mehrwertsteuer, als angemessen. Letzterer Betrag reicht selbst beim vergleichsweise hohen Stundenansatz des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers von gegen Fr. 400.- für die Deckung von rund 3 ½ Stunden Aufwand zuzüglich Barauslagen und Mehrwertsteuer aus. Nur am Rand sei angemerkt, dass auf die Beschwerde zum Teil nicht einzutreten ist, weshalb streng genommen auch nicht von einem vollumfänglichen Obsiegen des Beschwerdeführers auszugehen ist.
Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin:
Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 21. Oktober 2004 wird insoweit abgeändert, als die gesamten Verfahrenskosten dem Beschwerdegegner allein auferlegt werden.
Dispositiv-Ziffer III der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 21. Oktober 2004 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'200.- und Fr. 1'600.- (total Fr. 3'800.-, Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
Mitteilung an …