Bewilligung des Kantonswechsels von Niedergelassenen

I.

Die Ukrainerin A heiratete einen in der Schweiz lebenden Türken. Der Ehe entsprang der Sohn B, der in die Niederlassungsbewilligung des Vaters für den Kanton X einbezogen wurde und die Staatsangehörigkeit der Mutter erhielt. A bekam später ebenso die Niederlassungsbewilligung für den Kanton X.

Kurz darauf suchte A vor dem Gatten Zuflucht bei Zürcher Frauenhäusern. Der Sohn wurde eheschutzrichterlich unter ihre Obhut gestellt. Mit Verfügung vom 29. März 2004 lehnte es die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich ab, A sowie dem Sohn B hier die Niederlassungsbewilligung zu erteilen, und setzte den beiden Frist bis Ende des folgenden Monats – später hinausgeschoben bis 23. Oktober 2004 –, um das Kantonsgebiet zu verlassen; zur Begründung hiess es, A habe keine Arbeit und sei der öffentlichen Fürsorge zur Last gefallen. Ein Wiedererwägungsgesuch blieb erfolglos.

II.

Am 28. April 2004 hatten A sowie B gegen die Verfügung vom 29. des Vormonats rekurrieren und um Befreiung von Verfahrenskosten ersuchen lassen, unter Entschädigungsfolge. Der Regierungsrat wies das Rechtsmittel in der Sache mit Be­schluss vom 8. September 2004 kostenfällig ab. Am 14. jenes Monats wurde der Entscheid der Vertretung der Rekurrierenden zugestellt.

III.

A und B liessen beim Verwaltungsgericht am 14. Oktober 2004 Beschwerde führen sowie beantragen, ihnen den Kantonswechsel zu bewilligen, unter Entschädigungsfolge; zudem ersuchten sie darum, ihnen umfassendes Armenrecht zu gewähren und zu gestatten, während des Verfahrens im Kanton Zürich zu bleiben. Letzteres wurde mit Präsidialverfügung vom 21. jenes Monats verweigert.

Am 8. November 2004 liess sich die Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrats mit dem Schluss vernehmen, auf das Rechtsmittel sei nicht einzutreten. Demgegenüber verzichtete die Direktion für Soziales und Sicherheit stillschweigend darauf, die Beschwerde zu beantworten.

Wegen eines Zuständigkeitsproblems wurde anfangs Dezember 2004 an das damalige Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung eine Anfrage gerichtet, welche das neue Bundesamt für Migration unter dem 20. Januar 2005 beantwortete. Die allen Verfahrensbeteiligten anschliessend eröffnete Möglichkeit, sich hierzu zu äussern, nahmen mit Eingabe vom 27. jenes Monats bloss die Beschwerdeführenden wahr.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Der Regierungsrat hat als Vorinstanz gewaltet. Schon darum ist die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) gerichtsintern in Dreierbesetzung zu erledigen.

2.

2.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als solches gilt es nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen zu prüfen. § 43 Abs. 1 lit. h in Verbindung mit Abs. 2 VRG gestattet die Beschwerde beim Verwaltungsgericht auf dem vorliegenden Gebiet der Fremdenpolizei nur, soweit sich anschliessend mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gelangen lässt. Das trifft zu für Entscheide über Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen, welche ausländische Personen bundesrechtlich oder staatsvertraglich beanspruchen dürfen (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 f. des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [SR 173.110], e contrario; BGE 130 II 388 E. 1.1).

Laut Art. 14 Abs. 4 Satz 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV, SR 142.201) kann "[d]em Ausländer mit Niederlassung, der heimatliche Ausweispapiere eines Staates besitzt, mit dem ein Niederlassungsvertrag besteht, … bei Wechsel des Kantons die neue Bewilligung nur aus den Gründen von Artikel 9 Absatz 3 oder 4 des Gesetzes verweigert werden". Bei Letzteren fallen vor allem Ausweisungsgründe in Betracht; ein derartiger Niederlassungsvertrag verleiht aber prinzipiell Anspruch auf eine solche (Niederlassungs-)Bewilligung (BGE 127 II 177, insbesondere E. 2b; Peter Uebersax, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax et al., Ausländerrecht, Basel etc. 2002, Rz. 5.50+171; Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung, Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt [ANAG-Weisungen], 2. A., Bern 2004, Ziff. 021.21 – je mit Zitaten).

Hinsichtlich der Eintretensfrage zu Recht einzig strittig und sogleich zu prüfen ist, ob sich die Beschwerdeführenden in diesem Sinn auf einen Niederlassungsvertrag zu berufen vermögen. Was sie ausserdem vortragen, um daraus einen Anspruch auf Anwesenheit im Kanton Zürich abzuleiten, verfängt nicht.

2.1.1 Im Dezember 1872 schlossen die Schweiz und Russland einen Niederlassungs- und Handelsvertrag, welcher der Bundesversammlung mit Botschaft vom 10. Juli 1873 zur Ge­nehmigung unterbreitet wurde und der nebst anderem Folgendes bestimmt (BBl 25/1873 III 85-97):

"…

Artikel 1

…; ebenso dürfen die Unterthanen Seiner Majestät des Kaisers aller Reußen sich in jedem schweizerischen Kanton unter den nämlichen Bedin­gungen und auf dem nämlichen Fuße aufhalten wie die Bürger der andern schweizerischen Kantone.

Infolge dessen können die Bürger und die Unterthanen jedes der beiden kontrahirenden Staaten, sowie ihre Familien, wenn sie den Gesezen des Landes nachkommen, in jedem Theile des Staatsgebietes des Andern … sich niederlassen. …

Dabei bleibt indessen verstanden, daß die vorstehenden Bestimmungen den in jedem der beiden Staaten bestehenden Gesezen … über … Poli­zei, die auf alle Fremden überhaupt ihre Anwendung finden, keinen Eintrag thun.

Artikel 2

Die Bürger oder die Unterthanen des einen der beiden kontrahirenden Staaten, welche im Gebiete des andern … niedergelassen sind und die wieder in ihre Heimat zurükkehren wollen oder die durch gerichtliches Urtheil, gesezliche Polizeimaßnahmen oder gemäß den Gesezen über die Armen- oder Sittenpolizei in dieselbe zurükgeschikt werden, sollen sammt ihren Familien jederzeit und unter allen Umständen in ihrem Heimatland wieder aufgenommen werden, vorausgesezt, daß sie nach den dortigen Gesezen ihre Heimatrechte beibehalten haben.

…

Artikel 12

Der gegenwärtige Vertrag bleibt zehn Jahre lang in Kraft, vom Tage des Austausches der Ratifikationen an gerechnet.

Würde eine der beiden hohen paciscirenden Parteien nicht zwölf Monate vor Ablauf der genannten Periode von zehn Jahren ihre Absicht, denselben aufzuheben, kundgeben, so würde er bis zum Ablauf eines Jahres vom Tage an, an dem der eine oder der andere Theil ihn kündigen würde, in Kraft bestehen.

Der gegenwärtige Vertrag soll ratifizirt und die Ratifikationen sobald als möglich in Bern ausgewechselt werden.

…"

Dieser Vertrag wurde durch den eidgenössischen Zweitrat am 29. Heumonat 1873 genehmigt, welches Datum er denn auch erhielt; die Schweiz sowie Russland ratifizierten ihn am 1. bzw. 11. August 1873, und die Auswechslung der Ratifikationen erfolgte am 30. Oktober jenes Jahres (AS XI 375-393). Weitere einschlägige Abkommen – etwa spätere mit der Sowjetunion – sind nicht ersichtlich.

2.1.2 Die Systematische Sammlung des Bundesrechts (SR) enthält den Niederlassungs- und Handelsvertrag mit Russland vom 29. Heumonat 1873 nicht, wie die Vorinstanz zutreffend bemerkt. Die SR verlor indes die negative Rechtskraft mit dem Publikationsgesetz vom 21. März 1986 (AS 1987, 600 ff.) – hieran hat das seit anfangs 2005 geltende Publikationsgesetz vom 18. Juni 2004 (SR 170.512) nichts geändert – bzw. besass eine solche hinsichtlich Staatsverträgen gar nie; Letzteres galt zuvor schon für die Bereinigte Sammlung (BS) der Bundesgesetze und Verordnungen 1848-1947 (Bundesamt für Justiz, Gesetzgebungsleitfaden, Bern 1995, S. 354; Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Gesetzessammlungen und das Bundesblatt, BBl 1983 III 429 ff., 433+435+444; AS 1967, 17 f.; Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Veröffentlichung einer neuen Bereinigten Sammlung der Gesetze und Verordnungen des Bundes, BBl 1965 I 313 ff., 320 f.; BS 1 S. V f. sowie 11 S. VII f).

Insofern besagt auch nichts, wenn der (Bundesbeschluss betreffend den) Niederlassungs- und Handelsvertrag mit Russland vom 29. Juli 1873 im Registerband der BS zwar erwähnt, der Vertrag(stext) selbst – weil offenkundig als nicht mehr geltend angesehen – in der BS jedoch nicht abgedruckt wurde (BS 15, 3+103). Noch weniger kommt entgegen der Vorinstanz darauf an, was das Bundesamt für Migration oder dessen Vorgänger nach Art. 14 Abs. 4 Satz 2 ANAV den Kantonen bezüglich Staaten mitgeteilt haben, mit denen Anspruch auf Kantonswechsel begründende Niederlassungsverträge im Sinn von Satz 1 der genannten Vorschrift bestehen sollen. Es schadet deshalb nichts, dass die ANAG-Weisun­gen den fraglichen Vertrag mit Russland nicht aufführen (Ziff. 021.2 sowie Anhänge 0/1 f.; vgl. ferner Peter Kottusch, Die Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 6 ANAG, ZBl 87/1986, S. 513 ff., 536 f.+553 f.; BGE 105 Ib 286 E. 2b).

Endlich meint die Vorinstanz irrtümlich, der Vertrag habe keine Publikation in der Gesetzessammlung erfahren (siehe AS XI 375-393). Abgesehen davon würde auch fehlende Veröffentlichung nicht hindern, dass ein Erlass wie der hier interessierende Wirkungen im Sinn der Begründung von Rechten entfalten könne (Botschaft zum Bundesgesetz über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt, BBl 2003, 7711 ff., 7729; Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Gesetzessammlungen und das Bundesblatt, BBl 1983 III 429 ff., 441-443; BGE 100 Ib 341 E. 1b S. 343). Das dürfte übrigens selbst für Vereinbarungen gelten, die Ansprüche einräumen und welche der Bundesrat ohne eigentlich erforderliche Genehmigung der Bundesversammlung abgeschlossen hat (Uebersax, Rz. 5.49, mit Hinweisen).

2.1.3 Die Vorinstanz moniert an sich richtig, Niederlassungsverträge aus der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg, welche die Freizügigkeit ausländischer Personen und deren Behandlung gleich Inländern vorsähen, lege konstante Praxis in stillschweigendem gegenseitigem Einverständnis der beteiligten Staaten restriktiv aus. Dabei verkennt sie allerdings, dass diese Verträge immerhin noch auf jene Angehörigen der Partnerstaaten Anwen­dung finden, die bereits eine Niederlassungsbewilligung besitzen (Uebersax, Rz. 5.50).

Der hier strittige Vertrag mit Russland ist, soweit ersichtlich, nie gemäss seinem Art. 12 Abs. 2 gekündigt worden. Gälte er auch sonst weiter, verliehe er den unter ihn Fallenden im Sinn von Art. 14 Abs. 4 Satz 1 ANAV zweifelsohne Anspruch auf Kantonswechsel.

Nicht anzunehmen ist, dieser Vertrag habe sich allein mit der revolutionären Wandlung des Zarenreichs zur Sowjetunion erledigt (hierzu Karl Doehring, Völkerrecht, Heidelberg 1999, S. 66 f.+69 f.; Jörg Paul Müller/Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, 3. A., Bern 2001, S. 251+255 f.). Freilich dürfte er hernach beidseitig kaum mehr zum Tragen gekommen sein. Wie sich sogleich zeigt, kann offen bleiben, ob er deshalb erlosch (vgl. Georges Perrin, Droit international public, Zürich 1999, S. 282 ff.). Eine dahin gehende Überzeugung der Schweiz dürfte sich jedenfalls darin gezeigt haben, dass ihn bereits die BS nicht mehr abdruckte, und zwar im Gegensatz etwa zum ebenso aus dem Jahr 1873 stammenden Auslieferungsvertrag mit Russland (BS 12, 251 ff.; siehe oben 2.1.2 Abs. 1 f.).

2.1.4 Die Ukraine ist ein Nachfolgestaat der früheren Sowjetunion und damit des alten Russlands, welche ihrerseits durch das heutige fortgesetzt wird (Müller/Wildhaber, S. 251 f.+254 ff.+259 ff.; BGr, 3. Mai 2000, 1A.54/2000, E. 6f+h, www.bger.ch; Doehring, S. 66 f.+69 f.+73 ff.; BGE 123 II 511 E. 5d [alles auch zum Folgenden]). Gerade in solcher Lage bleibt insbesondere umstritten, ob bilaterale Verträge der hier interessierenden Art mit dem vormaligen Staat von selbst einstweilen auch für einen neuen gelten (act. 11 Blatt 2); verneint man das – so die bundesgerichtliche Praxis –, können immerhin der neue Staat und die Gegenpartei ausdrücklich oder konkludent übereinkommen, den Vertrag aufrechtzuerhalten (Walter Kälin/Astrid Epiney, Völkerrecht, Bern 2003, S. 45-49; Stefan Heimgartner, Auslieferungsrecht, Zürich etc. 2002, S. 26 f.; BGE 105 Ib 286 E. 1c).

Weissrussland, die Ukraine sowie Russland erklärten am 8. Dezember 1991 zur Bildung der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS), deren Teilnehmer würden das Einhalten der internationalen Verpflichtungen gewährleisten, die für sie aus den Verträgen der früheren Sowjetunion flössen (Müller/Wildhaber, S. 259 f., auch zum Weiteren). Die GUS-Gründungsdeklaration vom 21. gleichen Monats unter anderem mit Kasachstan ergänzte diese Erklärung um den Passus "in Übereinstimmung mit ihren Verfassungsprozeduren". Am 20. März 1992 anerkannten die Staatschefs der GUS ausser jenem Turkmenistans ferner, deren Mitglieder seien Rechte- sowie Pflichtennachfolger der ehemaligen Sowjetunion, und setzten eine Kommission zwecks Durchführung von Verhandlungen sowie Vorbereitung von Vorschlägen ein, um Fragen der Rechtsnachfolge zu entscheiden. Aus alledem schliesst das Bundesgericht nicht auf eine automatische Vertragsnachfolge der einzelnen GUS-Länder; vielmehr bedürfe es "einer speziellen Annahme der Verträge … nach Einholung der verfassungsrechtlich notwendigen Zustimmung … (…; so auch BGE 123 II 511 E. 5d … betr. Kazachstan)" (zum Ganzen BGr, 3. Mai 2000, 1A.54/2000, E. 6f/bb, www.bger.ch).

Hat aber die Ukraine den Niederlassungsvertrag mit Russland – wenn er denn überhaupt noch besteht – nicht sonst wie ausdrücklich oder stillschweigend übernehmen wollen, kommt auf die Haltung der Schweiz hierzu nichts mehr an. Also ermangeln die Beschwerdeführenden einer Anspruchsbasis für den Kantonswechsel und bleibt unerheblich, ob die zudem nötigen Ausweispapiere der Heimat vorliegen. Wie angemerkt werden mag, spielt wegen des Prinzips der beweglichen Vertragsgrenzen entgegen der Vorinstanz keine Rolle, "dass das Territorium der heutigen Ukraine 1873 teilweise zum Gebiet des damaligen zaristischen Russlands sowie zum Gebiet der kaiserlichen und königlichen Monarchie Österreich-Un­garn gehörte" (act. 11 Blatt 2; Kälin/Epiney, S. 46; Müller/Wildhaber, S. 254; Doehring, S. 74+77).

2.2 Mithin lässt sich die Beschwerde nicht an die Hand nehmen, obwohl die übrigen Eintretensvoraussetzungen ohne weiteres erfüllt wären.

3.

Nicht mehr zu prüfen ist daher die materielle Frage, ob die Beschwerdeführenden den Aus­weisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (SR 142.20) erfüllen, das heisst der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und erheblich zur Last fallen würden (vgl. BGE 122 II 1 E. 3c, 123 II 145 E. 3 sowie 529 E. 4; Uebersax, Rz. 5.108; wider dieses Erfordernis bei Anspruch auf Kantonswechsel erneut Spescha/Sträuli, S. 51). Sie legen jedenfalls dar, dass solches bei ihnen nicht zuträfe.

4.

Ausgangsgemäss würden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Sie können aber hiervon befreit werden, wenn sie als mittellos und ihre Begehren nicht als offenkundig aussichtslos erscheinen (§ 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG). Beide Bedingungen sind hier erfüllt, weil die Beschwerdeführenden bislang Fürsorgegelder beziehen mussten und ihr Rechtsmittel nach dem Gesagten sich nicht als chancenlos bezeichnen lässt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 16 N. 24 ff). Entsprechend gilt es, die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Mangels Obsiegens können die Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung erhalten (§ 17 Abs. 2 VRG). Weil sie aber ihre Rechte vor Verwaltungsgericht klarerweise nicht selbst zu wahren vermochten, ist ihr Vertreter für das Rechtsmittelverfahren zum unentgeltlichen Rechtsbeistand zu bestellen (§ 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 2 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 39 ff.). Diesem muss in Anwendung von § 13 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 (LS 175.252) Gelegenheit gegeben werden, seinen Aufwand zu spezifizieren.

Indem die Kammer keinen Anwesenheitsanspruch der Beschwerdeführenden für den Kanton Zürich angenommen hat, hat sie bereits die Frage verneint, ob sich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erheben lasse. Die Verletzung eines behaupteten Anspruchs müsste trotzdem im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde moniert werden (BGE 127 II 161 E. 1b; siehe ferner E. 3b hinsichtlich der Rüge, der vorangegangene kantonale Sachentscheid habe Verfahrensgarantien missachtet).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Die Beschwerdeführenden werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von der Bezahlung der Kosten befreit.

2. Rechtsanwalt C wird den Beschwerdeführenden für das verwaltungsgerichtliche Verfahren als unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben. Dieser wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen ab Zustellung dieses Beschlusses eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde.

3. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

4. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'600.-- Total der Kosten.

5. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

6. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

7. Im Sinn der Erwägungen kann gegen diesen Beschluss innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

8. Mitteilung an: …..