Ausnahmebewilligung nacht Art. 24a RPG

I.

Der Verein E, welchem die Gemeinden V, W, X, Y und Z angehören, betreibt unter dem Namen "F" seit 1995 ein stationäres Wohnangebot für obdachlose Suchtmittelabhängige. Er will damit die Integration der so Betreuten aktiv fördern und deren Einstieg in ein stärker strukturiertes Projekt – eine Therapie, ein Entzug oder begleitetes Einzelwohnen – ermöglichen. Der Aufenthalt der Betreuten ist auf ein Jahr begrenzt; vom Montag bis Freitag von 0830 bis 1700 Uhr sind Angestellte mit sozialpädagogischer Ausbildung anwesend; in der übrigen Zeit ist ein Pikettdienst gewährleistet.

Die im Rahmen dieses Projekts Betreuten waren bis November 2003 in der so genannten "F 1" in Z untergebracht. Dieses Gebäude wurde abgebrochen. Ab Herbst 2003 konnte der Verein E für den Weiterbetrieb des Projekts die Liegenschaft "L", Grundstück Kat. Nr. 2, Gemeinde V, mieten. Die Liegenschaft befindet sich in der Landwirtschaftszone zwischen den Siedlungsgebieten von V und Z; sie gehörte früher zu einer Gärtnerei, welche den Betrieb vor längerer Zeit aufgegeben hatte. Die in der Zwischenzeit leer stehenden beiden Dreizimmerwohnungen bieten Platz für fünf bis sechs Personen.

Im Zusammenhang mit dem Bezug dieser Liegenschaft erliess die Baudirektion auf Ersuchen des Vereins E vom Oktober 2003 am 25. November 2003 einen Vorentscheid, womit sowohl für eine Umnutzung ohne bauliche Massnahmen wie auch für eine bauliche Erweiterung die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) bzw. nach Art. 24d RPG in Verbindung mit Art. 42a der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) in Aussicht gestellt wurde. Dagegen erhoben zwölf Anwohner in der Umgebung, worunter A, B und C, Rekurs an den Regierungsrat, der das Rekursverfahren zunächst sistierte und mit Präsidialverfügung vom 10. Juni 2004 als gegenstandslos abschrieb.

In der Zwischenzeit hatte der Verein E am 18. April 2004 ein neues Umnutzungsgesuch für den in der Liegenschaft "L" im Herbst 2003 aufgenommenen Betrieb gestellt. Die Baudirektion (Amt für Raumordnung und Vermessung, ARV) erteilte hierfür am 30. April 2004 gestützt auf Art. 24a RPG die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung, wobei sie zugleich die frühere Verfügung vom 25. November 2003 aufhob, einem allfälligen Rekurs gegen die neue Verfügung die aufschiebende Wirkung entzog und eine Neubeurteilung bei veränderten Verhältnissen vorbehielt. Der Gemeinderat V erteilte sodann am 25. Mai 2004 für die bereits aufgenommene Nutzung die erforderliche baurechtliche Bewilligung, wobei er einem allfälligen Rekurs ebenfalls die aufschiebende Wirkung entzog. Er eröffnete die Bewilligung zusammen mit der Verfügung der Baudirektion vom 30. April 2004 den Drittpersonen, die ein entsprechendes Begehren im Sinn von § 315 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) gestellt hatten.

II.

Gegen die Verfügung der Baudirektion vom 30. April 2004 und den Beschluss des Gemeinderats V vom 25. Mai 2004 erhoben 16 Anwohner aus der Umgebung, darunter A, B und C, am 8. Juni 2004 Rekurs an den Regierungsrat mit dem Begehren, beide Verfügungen aufzuheben, und den prozessualen Anträgen, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen sowie im Sinn einer vorsorglichen Massnahme dem Verein E zu befehlen, die im Herbst 2003 aufgenommene Nutzung der Liegenschaft Kat. Nr. 2 unverzüglich aufzugeben.

Der Regierungsrat beschloss am 25. August 2004, auf den Rekurs nicht einzutreten. Er erwog, die Rekurrierenden seien nach § 338a Abs. 1 PBG zur Rechtsmittelerhebung nicht legitimiert (Rekursentscheid E. 3 und 4). Eventualtier fügte er bei, dass dem Rekurs auch bei materieller Behandlung kein Erfolg beschieden wäre, weil die Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 24a Abs. 1 RPG erfüllt seien (E. 5). Einer allfälligen Beschwerde gegen seinen Beschluss entzog er wiederum die aufschiebende Wirkung.

III.

Mit Beschwerde vom 30. September 2004 beantragten A, B und C dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und die Sache an diesen zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des privaten Beschwerdegegners. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie, die aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerde wiederherzustellen und dem privaten Beschwerdegegner im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu befehlen, die Nutzung der Liegenschaft Kat. Nr. 2 unverzüglich aufzugeben.

Die Staatskanzlei beantragte am 12. Oktober 2004 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag, einschliesslich Abweisung des Begehrens um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und Anordnung einer vorsorglichen Massnahme, stellte der Verein E am 14. Oktober 2004. Der Gemeinderat V beantragte am 11. Oktober 2004 Abweisung der genannten prozessualen Begehren und behielt sich eine Beschwerdeantwort in der Sache (wofür ihm die Frist bis am 15. November 2004 erstreckt worden war) vor.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Weil über die vorliegende Beschwerde ohne Verzug heute entschieden wird, hat sich eine vorgängige prozessleitende Anordnung betreffend des Begehrens der Beschwerdeführer um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und Anordnung einer vorsorglichen Massnahme erübrigt.

2.

Nach § 338a Abs. 1 PBG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Aufgrund dieser mit § 21 lit. a VRG übereinstimmenden Vorschrift wird bei der Beschwerde von Nachbarn gegen ein Bau­vorhaben in Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbe­ziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 34 ff.; Walter Hal­ler/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zü­rich 1998, N. 984 ff.; RB 1995 Nr. 9).

Bezüglich der erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (vgl. RB 2000 Nr. 9 = BEZ 2000 Nr. 53). So beschränkt sich etwa das Interesse des Nachbarn daran, dass seine Aussicht nicht durch eine baupolizeiwidrige Baute geschmälert wird, in der Regel auf die unmittelbare Umgebung, kann sich aber bei grösseren Bauten je nach den örtlichen Verhältnissen auch auf einen weiteren Umkreis ausdehnen. Indessen müssten bei grösseren Distanzen für die Bejahung einer Betroffenheit schon ausserordentliche Umstände gegeben sein (vgl. RB 1995 Nr. 9, wo bei einer Distanz von 1'100 m vom geplanten Hochhaus die erforderliche enge nachbarliche Raumbeziehung verneint wurde). Der einsprechende Dritte müsste sich glaubhaft auf Immissionen von ganz besonderer Intensität berufen, die sich auch über weite Distanz auswirken können. Soweit es allein um den Entzug bzw. die Beeinträchtigung der Aussicht geht, darf, um der verpönten Popularbeschwerde nicht Tür und Tor zu öffnen, der Kreis der Beschwerdeberechtigten nicht zu weit gezogen werden.

Ein Berührtsein in eigenen qualifizierten Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben, wenn der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine Interessensphäre zu beeinflussen vermag. Der Anfechtende also einen praktischen Nutzen hat bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon vor, wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine besondere (subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen Rechtsschutz (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995 Nr. 9). Wird eine ideelle Beeinträchtigung wie die Veränderung des Landschaftsbildes gerügt, so muss der damit verbundene Eingriff in der Regel ein ungleich stärkeres Ausmass annehmen als so genannte materielle Beeinträchtigungen wie Lärm oder Gerüche, damit die Legitimation bejaht werden kann (BGr, 28. März 1995, ZBl 96/1995, S. 527 ff., E. 2c; BGr, 2. November 1983, ZBl 85/1984, S. 378 ff.).

Dass die Rechtsmittelinstanz die Legitimation als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen hat, entbindet den Rekurrenten nicht davon, seine Rekursberechtigung zu substanziieren. Dabei gelten differenzierte Regeln. Die nahe räumliche Beziehung muss nicht besonders dargetan werden, wenn sie sich aus den Akten ergibt. Beruft sich der Rekurrent auf Bestimmungen, welche als nachbarschützend gelten, muss das schutzwürdige Interesse (Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen) in der Regel nicht mehr besonders dargetan werden, sofern es sich bereits aus der nahen räumlichen Beziehung und den vorgebrachten Rügen ergibt. Es muss jedoch ersichtlich sein, inwiefern die allfällige Baubewilligung die konkreten eigenen Interessen des betreffenden Nachbarn beeinträchtigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 41). Die Darlegung des Sachverhalts, der die Legitimation als Prozessvoraussetzung begründen soll, muss bereits vor der ersten Rechtsmittelinstanz erfolgen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann dies nicht nachgeholt werden.

Wer aufgrund seiner Betroffenheit zur Beschwerde legitimiert ist, kann alle Rechts­mängel des angefochtenen Entscheids beanstanden; die als verletzt bezeichneten Normen brauchen mit dem tatsächlichen oder rechtlichen Interesse, das dem Beschwerde­führenden die Legitimation verschafft, nicht übereinzustimmen. Das Rechtsschutzinteresse reicht allerdings nur so weit, als den Betreffenden im Fall des Obsiegens ein Vorteil entsteht (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 538 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21 ff.).

3.

In der Rekursschrift brachte der Vertreter zur Rekurslegitimation vor, der Rekurrent 2 (heutiger Beschwerdeführer 1) sei Pächter und Bewirtschafter der neben dem Baugrundstück Kat. Nr. 2 gelegenen Parzelle Kat. Nr. 3. Die übrigen 15 Rekurrenten (worunter die heutigen Beschwerdeführer 2 und 3 sind) seien Eigentümer verschiedener Wohnhäuser in Abständen von 150 bis 250 m zum Baugrundstück. Von ihren Liegenschaften aus bestehe direkter Sichtkontakt zu den landwirtschaftlichen Gebäuden. Von der M-Strasse aus führe ein schmaler Fuss- und Wanderweg zum Baugrundstück, der diesem in seiner Verlängerung zur P-Strasse als Zufahrt dienen solle. Der Weg verlaufe nur wenige Schritte vor der Haustür der Rekurrenten und werde von ihnen fast täglich zum Spazieren oder Ausführen des Hundes benutzt. Die Rekurrenten befürchten verschiedene Beeinträchtigungen durch das streitige Vorhaben: Insbesondere Konflikte mit den Bewohnern und Besuchern der Wohngemeinschaft, durch die sie sich in ihrer Sicherheit beeinträchtigt fühlen, ferner Lärmimmissionen durch zu- und wegfahrende Autos, welche die Therapiestätte von der M-Strasse statt von der P-Strasse her aufsuchten. Letzteres sei denn auch in den vergangenen Monaten schon verschiedentlich vorgekommen. Schliesslich wehrten sich die Rekurrenten dagegen, dass in ihrer unmittelbaren Umgebung der landwirtschaftliche Zonencharakter verloren gehe.

Der Regierungsrat erwog, die Legitimation als Pächter des landwirtschaftlich genutzten Landes in der Nachbarschaft der Therapiestätte sei dem Rekurrenten 2 (Beschwerdeführer 1) nicht grundsätzlich abzusprechen. Als Pächter sei er jedoch nicht zum Bewohnen dieses Landes berechtigt, und für die landwirtschaftliche Nutzung werde er sich dort nur während wenigen Tagen im Jahr aufhalten, weshalb eine Betroffenheit nicht auszumachen sei. Das Wohnhaus des Rekurrenten 2 sei ca. 780 m vom Grundstück Kat. Nr. 2 entfernt. Auch bezüglich der meisten übrigen Rekurrenten betrage der Abstand mehr als 250 m. Aufgrund dieser Entfernungen sei eine Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen nicht ersichtlich. Dass ein Teil der Rekurrenten von ihrem Wohnhaus aus Sichtkontakt hätten, reiche für eine Betroffenheit ebenso wenig aus, wie die allgemeine Befürchtung, dass es zu Konflikten mit den neuen Bewohnern kommen könnte. Mit einer Zunahme von Fahrten von Motorfahrzeugen gegenüber der früheren landwirtschaftlichen Nutzung sei nicht zu rechnen, zumal solcher Verkehr vom Konzept der Therapiestätte her lediglich von Angestellten und nicht von den Betreuten her rühren könne. Weil die Umnutzung nicht mit baulichen Vorkehren verbunden und nur mit geringen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen sei, lasse sich sogar fragen, ob für das streitbetroffene Vorhaben überhaupt eine Bewilligungspflicht bestehe.

4.

Der Beschwerdeführer 1 bewirtschaftet als Pächter das landwirtschaftliche Grundstück Kat. Nr. 3, das zwar nicht unmittelbar an das Grundstück Kat. Nr. 2 grenzt, aber davon nur wenige Meter entfernt ist: Zwischen den Parzellengrenzen befindet sich ein 10 m breiter Landstreifen, die umstrittene Wohnstätte liegt ungefähr 50 m von der Grenze der Parzelle Kat. Nr. 3 entfernt. Eine enge nachbarliche Raumbeziehung ist hier deshalb gegeben. Doch hat der Regierungsrat ohne Rechtsverletzung ein Berührtsein in schutzwürdigen eigenen Interessen verneinen dürfen. Nach dessen unbestrittenen Feststellungen hält sich der Beschwerdeführer 1 nur wenige Tage im Jahr auf dem Grundstück Kat. Nr. 3 auf. Seine Situation ist daher nicht vergleichbar mit Nachbarn, die als Anwohner ein in der Umgebung ihrer Wohnung geplantes Vorhaben bekämpfen. Der Beschwerdeführer 1 wohnt an der N-Strasse, rund 700 m Luftlinie von der Therapiestätte entfernt und ist von dieser durch eine dichte Besiedlung getrennt; unter diesen Umständen fehlt es seiner Wohnstätte an einer engen nachbarlichen Raumbeziehung.

Der Beschwerdeführer 2 wohnt an der O-Strasse (Grundstück Kat. Nr. 4) rund 200 m von der Therapiestätte entfernt; zwischen dieser und seiner Liegenschaft befinden sich auf der gegenüberliegenden Seite der M-Strasse weitere Häuser. Zu dieser Häuserreihe gehört auch die Liegenschaft M-Strasse 5 (Grundstück Kat. Nr. 6) des Beschwerdeführers 3; dort zweigt der Flurweg zu der rund 200 m bzw. 160 m Luftlinie entfernten Therapiestätte ab. Eine enge nachbarliche Raumbeziehung dürfte daher für diese beiden Liegenschaften, vor allem jene des Beschwerdeführers 3, noch knapp gegeben sein. Die von diesen beiden Beschwerdeführern (wie auch vom Beschwerdeführer 1) geltend geäusserten Befürchtungen erreichen jedoch bei objektiver Betrachtung nicht jene Schwelle, die ein Berührtsein in eigenen qualifizierten Interessen und damit eine spezifische Nähe zum Streitgegenstand erkennen liesse:

Was die geltend gemachte Zunahme des nichtlandwirtschaftlichen Fahrzeugverkehrs auf dem von der M-Strasse aus zur Therapiestätte führenden Fuss- und Wanderweg anbelangt, ist festzuhalten, dass die Zufahrt zu dieser grundsätzlich nicht von der M-Strasse, sondern von der P-Strasse aus zu erfolgen hat, wovon auch die Beschwerdeführer ausgehen. Wenn verschiedentlich gleichwohl Motorfahrzeuge den Flurwegabschnitt zwischen der Therapiestätte und der M-Strasse, welcher im Übrigen in beiden Richtungen mit einem Fahrverbot für Motorfahrzeuge und Motorfahrräder mit dem Zusatz "Landwirtschaftlicher Verkehr gestattet" signalisiert ist, für die Zufahrt zur bzw. Wegfahrt von der Therapiestätte benutzen sollten, so liegt dieses Verkehrsaufkommen jedenfalls in einem Rahmen, der für Nachbarn noch nicht legitimationsbegründend ist; nach der Rechtsprechung bewirkt eine geringfügige Verkehrszunahme mit entsprechend geringen Lärmimmissionen kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse (VGr, 21. März 2002, VB.2001.00245/296/297 E. 3b mit weiteren Hinweisen; vgl. RB 2003 Nr. 13).

Die Beschwerdeführer stören sich sodann vor allem daran, dass mit dem Betrieb der Therapiestätte der landwirtschaftliche Zonencharakter im Gebiet "L" verloren gehe. Es trifft zu, dass bei Rügen, mit denen die Verletzung von Bestimmungen geltend gemacht wird, denen nach der früheren Legitimationsumschreibung (entsprechend der Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde) nachbarschützende Funktion zuerkannt wurde, ein qualifiziertes Berührtsein sich zumeist bereits aus der engen räumlichen Beziehung (die hier nach dem Gesagten knapp zu bejahen ist) ergibt. Bestimmungen über die Nutzung sind in der Regel dieser Kategorie zuzuordnen, doch ist bei der Beurteilung der Beschwerdelegitimation stets von den im Einzelfall als verletzt bezeichneten Bestimmungen und gegebenen Umständen auszugehen. Bei den von den Beschwerdeführenden angerufenen Urteilen RB 1962 Nr. 8 und 1982 Nr. 19 ging es um die behauptete Verletzung von Zonenvorschriften, die in Wohnzonen nur mässig störende Betriebe zuliessen, sowie um die geltend gemachte Missachtung von Vorschriften über die Ausnützung und die Gebäudehöhe. Im vorliegenden Fall stützt sich die streitbetroffene Bewilligung der Baudirektion vom 30. April 2004 auf Art. 24a RPG, wonach nicht mit baulichen Änderungen verbundene, reine Zweckänderungen an Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zulässig sind, wenn dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen. Die Vorinstanzen sind übereinstimmend zum Schluss gelangt, dem streitbetroffenen Therapiebetrieb in dem schon zuvor im Rahmen des früheren Gärtnereibetriebs als Wohnhaus genutzten Gebäude komme grundsätzlich Wohncharakter zu, wobei die neue Nutzung nicht mit mehr oder anderen Immissionen als die frühere verbunden sei, weshalb die Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 24a RPG erfüllt seien. Mit dem Einwand, die streitbetroffene Nutzungsänderung lasse den landwirtschaftlichen Zonencharakter verloren gehen, wird diese Beurteilung nicht in Frage gestellt. Die Rüge steht im Zusammenhang mit den geltend gemachten Nachteilen, welche die Beschwerdeführer darin sehen, dass sie "das ständige Kommen und Gehen der (neuen) Bewohner" wahrnähmen und diesbezüglich Konflikte befürchteten. Die Beschwerdeführer machen damit keine materiellen, sondern ideelle Beeinträchtigungen geltend. Beeinträchtigungen ideeller Art müssen − wie dargelegt − ein erheblich grösseres Ausmass als materielle Immissionen annehmen, damit ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen zu bejahen ist. Die von den Beschwerdeführenden befürchteten Beeinträchtigungen erreichen bei objektiver Betrachtungsweise dieses Ausmass nicht.

5.

Demnach hat der Regierungsrat die Rekurslegitimation der Beschwerdeführenden zu Recht verneint, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern zu je einem Drittel, unter solidarischer Haftung eines jeden für den übrigen Betrag, aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht ihnen nach § 17 Abs. 2 VRG nicht zu.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Dem Beschwerdegegner Nr. 3 wird die Frist für die Einreichung einer Beschwerdeantwort abgenommen.

und entscheidet:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'210.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern zu je einem Drittel, unter solidarischer Haftung eines jeden für den restlichen Betrag, auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung des begründeten Entscheids an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. Mitteilung an …