Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d und Art. 37a RPG/Wiederherstellung

I.

A führt in Y/X einen Landwirtschaftsbetrieb sowie als weiteren Erwerbszweig einen ebenfalls in der Landwirtschaftszone gelegenen Gartenbaubetrieb auf dem Grundstück Kat. Nr. 1. Er ersuchte das Bauamt X am 13. Dezember 2000 um Bewilligung verschiedener dem Gartenbaubetrieb dienenden Anlagen (Umschlag- und Lagerplatz, Kompostplatz, Baumschule mit fünf Parkfeldern). Nach verschiedenen Abklärungen betreffend die für ungenügend befundene Erschliessung des Bauvorhabens über die 2,5 bis 3 m breite L-Strasse ordnete die Baukommission X am 23. Mai 2001 die sofortige Einstellung der Bauarbeiten an. Dagegen erhob A am 21. Juni 2001 Rekurs an die Baurekurskommission 2, dessen Präsident am 3. Juli 2001 auf das Rechtsmittel nicht eintrat und die Eingabe dem Regierungsrat überwies.

Das Bauamt X teilte A am 20. November 2001 mit, eine baurechtliche Bewilligung für das Vorhaben komme mangels genügenden Ausbaus der L-Strasse nicht in Betracht; für das weitere Vorgehen kämen drei Varianten in Frage, nämlich ein Rückzug des Gesuchs oder dessen förmliche Behandlung durch die Baukommission oder die vollständige förmliche Behandlung im koordinierten Verfahren (d.h. unter Einbezug der kantonalen Baudirektion); der Gesuchsteller habe bis 30. November 2001 mitzuteilen, welche Variante er bevorzuge. A antwortete am 30. November 2001 ausweichend, ohne sich auf eine Variante festzulegen.

Die kantonale Baudirektion verweigerte mit Verfügung vom 12. September 2002 für den Lager- und Umschlagsplatz eine raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) eben so wie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d bzw. Art. 37a RPG. Die Hochbaukommission forderte A am 12. November 2002 gestützt auf § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) auf, den rechtmässigen Zustand bis spätestens 31. März 2003 wiederherzustellen; sie eröffnete ihm diesen Beschluss gleichzeitig mit der Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002. Diese Anordnungen blieben unangefochten und sind rechtskräftig.

Eine am 2. April 2003 durchgeführte Kontrolle ergab, dass A der Räumungsaufforderung nicht nachgekommen war. Dieser ersuchte die Hochbaukommission am 23. April 2003 um einen Aufschub der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, da er eine Wiedererwägung der Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002 anstrebe. Hierauf setzte ihm der Gemeinderat X am 25. April 2003 eine "letzte" Nachfrist bis 15. Mai 2003 an. Schliesslich setzte ihm der Gemeinderat X am 30. Juni 2003 eine "allerletzte" Frist bis 15. Juli 2003 zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an; bei Säumnis werde dieser Befehl als Ersatzvornahme im Sinn von § 30 Abs. 1 lit. b Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) vollstreckt und der Säumige zudem bei der Strafjustizbehörde verzeigt. Gegen den Beschluss vom 30. Juni 2003 erhob A am 7. August 2003 Rekurs beim Regierungsrat mit dem Antrag, ihm eine angemessene Frist von mindestens 6 Monaten zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzusetzen.

II.

Der Regierungsrat beschloss am 18. August 2004, den Rekurs gegen die Verfügung der Baukommission X vom 23. Mai 2001 betreffend Einstellung der Bauarbeiten sowie den Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderats X vom 30. Juni 2003 betreffend Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu vereinigen (Disp. Ziff. I). Er merkte vor, dass die Rekurse in den Hauptpunkten gegenstandslos geworden seien, so dass die Verfahren insoweit abzuschreiben seien (Disp. Ziff. II). Er forderte A unter Androhung der kostenpflichtigen Ersatzvornahme auf, den rechtmässigen Zustand im Sinn von Erwägung 5a binnen dreissig Tagen nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids wiederherzustellen (Disp. Ziff. III). Sodann lud er die Hochbaukommission X ein, A im Sinn von Erwägungen 5b und 5c die baurechtliche Bewilligung für einen Kompostplatz sowie für eine Baumschule samt Parkfeldern zu erteilen (Disp. Ziff. IV). Die Rekurskosten von Fr. 2'301.- wurden je zur Hälfte dem Rekurrenten sowie der Gemeinde X auferlegt (Disp. Ziff. V).

III.

Mit Beschwerde vom 22. September 2003 gelangte A an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, Disp. Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats insoweit aufzuheben, als damit der Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderats X vom 30. Juni 2003 als gegenstandslos abgeschrieben worden sei; Disp. Ziff. III des Beschlusses des Regierungsrats sei vollständig aufzuheben und dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist von 6 Monaten vom Eintritt der Rechtskraft des Entscheids des Verwaltungsgerichts an gerechnet anzusetzen, um auf dem Grundstück Kat.Nrn. 1 den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.

Für den Regierungsrat beantragte die Staatskanzlei am 29. Oktober 2004 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte am 3. Dezember 2004 der Gemeinderat X, der zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung verlangte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Den Rekurs vom 7. August 2003 gegen den Beschluss vom 30. Juni 2003 hielt der Regierungsrat deswegen für gegenstandslos (vgl. Disp. Ziff. II des Rekursentscheids), weil in der Rekursschrift einzig eine Beseitigungsfrist von mindestens sechs Monaten (statt die mit Beschluss vom 30. Juni 2003 angesetzte Frist bis 15. Juli 2003) beantragt worden sei und weil nunmehr seit der Rekurserhebung mehr als sechs Monate verstrichen seien (E. 4b). Sodann führte der Regierungsrat in den gemäss Dispositiv III und IV verbindlichen Erwägungen 5a-c im Wesentlichen aus: Der Lager- und Umschlagplatz für Baumaterial des in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonformen Gartenbaubetriebs sei gemäss der in Rechtskraft erwachsenen Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002 nicht bewilligungsfähig. Sämtliche in Zusammenhang damit erfolgten baulichen Vorkehren seien daher formell und materiell rechtswidrig und zu beseitigen (E. 5a), wofür in Disp. Ziff. III eine Frist von 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des regierungsrätlichen Rekursentscheids angesetzt wurde. − Für die Baumschule und den Kompostplatz habe die Baudirektion demgegenüber in ihrer Verfügung vom 12. September 2002 eine Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG in Aussicht gestellt, womit richtig besehen die Zonenkonformität dieses Teils des Vorhabens bejaht worden sei. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben sowie aufgrund des Verbots widersprüchlichen behördlichen Handels habe der Rekurrent Anspruch darauf, dass ihm für diesen Teil des Vorhabens die am 13. Dezember 2000 nachgesuchte Bewilligung erteilt werde. Dies sei Sache der kommunalen Behörde; einer weiteren kantonalen Bewilligung bedürfe es hierfür nicht (E. 5b). Aufgrund der Akten sei davon auszugehen, dass die im Baugesuch angeführten fünf Parkplätze sowohl dem bewilligungsfähigen wie auch dem nicht bewilligungsfähigen Teil des Bauvorhabens dienen sollten. Es sei daher Sache der kommunalen Behörde, im Rahmen der für Baumschule und Kompostplatz zu erteilenden Bewilligung nach Ermessen auch die Anzahl der hierfür zu bewilligenden Parkfelder festzulegen (E. 5c).

2.2 Der Beschwerdeführer rügt, der Regierungsrat habe den Rekursantrag vom 7. August 2003 missverstanden; wenn darin eine Beseitigungsfrist von mindestens 6 Monaten gefordert worden sei, sei als fristauslösender Zeitpunkt selbstverständlich nicht die Einreichung des Rekurses, sondern der Eintritt der Rechtskraft des zu treffenden Rekursentscheids gemeint gewesen. Der Regierungsrat hätte daher dieses (zweite) Rekursverfahren im Rekursentscheid vom 18. August 2004 nicht als gegenstandlos abschreiben dürfen. Wenn er sodann darin eine Beseitigungsfrist von lediglich dreissig Tagen festgesetzt habe, sei dies rechtsverletzend; diese Frist sei viel zu kurz; der Beschwerdeführer habe nach Treu und Glauben davon ausgehen dürfen, dass ihm nach Empfang des regierungsrätlichen Entscheids "noch einmal eine Frist von 6 Monaten zur Verfügung stehen" werde.

3.

Dass der Regierungsrat das erste Rekursverfahren (betreffend die mit Beschluss vom 23. Mai 2001 angeordnete Einstellung der Bauarbeiten) als gegenstandlos abgeschrieben hat, ist zu Recht unbestritten. Eben so wenig bestreitet der Beschwerdeführer die Verpflichtung zur Beseitigung des widerrechtlich erstellten Lager- und Umschlagplatzes. Streitig ist heute einzig noch die Bemessung der Beseitigungsfrist und in diesem Zusammenhang auch die Frage, ab welchem Zeitpunkt diese Frist zu laufen beginnt.

Im Beschluss vom 30. Juni 2003 hat der Gemeinderat X eine "allerletzte" Beseitigungsfrist bis 15. Juli 2003 angesetzt. Im dagegen erhobenen Rekurs vom 7. August 2003 verlangte der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer eine Beseitigungsfrist von mindestens 6 Monaten. Entgegen seiner Auffassung musste die Rekursbehörde diesen Antrag nicht dahin verstehen, dass die verlangte Frist von 6 Monaten erst ab Rechtskraft ihres eigenen Entscheids zu laufen beginne. Gleichwohl war es bei der gegebenen prozessualen Rechtslage nicht richtig, den Rekurs als gegenstandslos abzuschreiben (vgl. dazu auch VGr, 5. Dezember 2002, VB.2002.00307 E. 1). Aufgrund der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (§ 25 Abs. 1 VRG) musste der Regierungsrat ohnehin eine neue Frist ansetzen, nachdem die kommunale Behörde den Lauf der streitbetroffenen Frist nicht von der Rechtskraft ihres Beschlusses vom 30. Juni 2003 abhängig gemacht hatte. In diesem Zusammenhang hätte die Rekursbehörde auch die Frage beurteilen müssen, ob die im Beschluss vom 30. Juni 2003 (zugestellt am 8. Juli 2003) angesetzte Frist bis 15. Juli 2003 rechtmässig war, was einer Abschreibung des Rekursverfahrens entgegenstand.

Hieraus kann der Beschwerdeführer indessen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Hätte der Regierungsrat bei einer materiellen Beurteilung des Rekurses die genannte Frage beurteilt und die von der kommunalen Behörde am 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist als zu kurz befunden, so hätte er bei der Neufestsetzung der Frist gleichwohl die gesamten Umstände berücksichtigen dürfen, neben dem dem angefochtenen Beschluss vorangehenden langwierigen Verfahren also auch den (neuen) Umstand, dass der Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels weitere Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile gewann. Nur so kann vermieden werden, dass die Beseitigung unbestrittenermassen rechtswidriger Bauten aufgrund von Rechtsmitteln in ungerechtfertigter Weise verzögert wird (vgl. VGr, 5. Dezember 2002, VB.2002.00307 E. 2c). Wie sich aus der nachstehenden Erwägung ergibt, ist es im Ergebnis nicht rechtsverletzend, wenn der Regierungsrat in Disp. Ziff. III eine neue Beseitigungsfrist von 30 Tagen, nunmehr ab Eintritt der Rechtskraft seines eigenen Entscheids, angesetzt hat.

4.

4.1 Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen, wozu sie sich nötigenfalls – d.h. falls der Betroffene dem Beseitigungsbefehl nicht nachkommt – des Verwaltungszwangs (vgl. §§ 29-31 VRG) bedienen kann. Beim Beseitigungsbefehl, wie er hier ergangen ist, handelt es sich nicht um eine Vollstreckungs-, sondern um eine Sachverfügung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 29-32 N. 2, § 30 N. 52). Bei der Anwendung von § 341 PBG ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Das gilt nicht nur bezüglich der hier nicht mehr streitigen Frage, ob die Bewilligungsverweigerung mit einem Beseitigungsbefehl zu verbinden sei (Kölz/Bosshart/Röhl § 30 N. 54; RB 1999 Nr. 126), sondern auch und besonders bezüglich der Modalitäten ei­nes solchen Befehls, namentlich der Bemessung der Beseitigungsfrist. Bei der Festsetzung dieser Modalitäten kommt den Verwaltungsbehörden indessen ein erheblicher Ermessensspielraum zu, den das Verwaltungsgericht, dessen Überprüfungsbefugnis nach § 50 Abs. 2 VRG auf eine Rechtskontrolle beschränkt ist, zu respektieren hat. Für die Fristansetzung im Zusammenhang mit einem Beseitigungsbefehl sind dabei die gleichen Kriterien massgebend, wie sie bei der Ansetzung einer Frist im Zusammenhang mit einer Zwangsandrohung, d.h. einer Vollstreckungsverfügung im engeren Sinn gemäss § 31 VRG, zu beachten sind.

Die Frist soll so bemessen werden, dass der Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge selber das Notwendige vorkehren kann. Zu berücksichtigen ist, in welchem Ausmass der Betroffene auf die Beschaffung von Ersatzräumen angewiesen ist (was wieder­um von der Art der fraglichen Nutzung abhängt); einzurechnen ist ferner die Zeit, welche zur Beschaffung von Ersatzräumen benötigt wird (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 669; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illega­les Bauen, Zürich 1999, S. 215 f.). Sodann ist das bei der Fristansetzung zu berücksichtigen­de öffentliche Interesse an der möglichst unverzüglichen Wiederherstellung des rechtmäs­sigen Zustandes umso stärker zu gewichten, je gravierender gegen materiellrechtliche Bauvorschriften verstossen wird. Es gilt abzuwägen, wie dringlich die Durchsetzung der Norm bzw. Beseitigung des Normverstosses im Licht der öffentlichen Interessen ist und wie lange die Vollstreckung mit Rücksicht auf die persönliche – unter Umständen auch fi­nanzielle – Situation des Verpflichteten aufgeschoben werden soll. Der Berücksichtigung solcher Umstände sind jedoch dadurch Grenzen gesetzt, dass im Interesse der rechtsgleichen Behandlung ein bestimmtes Regelmass anzustreben ist, von dem unter besonderen Um­ständen abgewichen werden darf und soll. In diesem Sinn hat sich in der Praxis ein Re­gelmass von drei Monaten herausgebildet (Mäder, Rz. 669 mit zahlreichen Hinweisen auf Fälle mit abweichenden Fristen in Anm. 46; Ruoss-Fierz, a.a.O.; ferner VGr, 6. Juli 2000, VB.2000.00050, E. 3c/bb).

4.2 Die im Beschluss vom 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist bis 15. Juli 2003 war für sich allein betrachtet angesichts der erforderlichen Beseitigungsarbeiten ausserordentlich kurz bemessen, zumal der Beschluss dem Rekurrenten erst am 8. Juli 2003 zugestellt wurde. Angesichts von dessen vorangehenden Verzögerungsbemühungen erscheint diese kurze Fristansetzung zwar nicht ganz unverständlich; die Verpflichtung zur Beseitigung hatte die kommunale Behörde bereits am 12. November 2002 unmissverständlich angeordnet und damals hierfür eine Frist bis 31. März 2003 (also von fast fünf Monaten) angesetzt. Auch unter gebührender Berücksichtigung der vorangegangenen Verzögerungsbemühungen des Rekurrenten war die am 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip kaum vereinbar. Indessen musste der Regierungsrat infolge Ablaufs der angesetzten ohnehin eine neue Frist ansetzen und durfte er dabei wie erwähnt auch berücksichtigen, dass der Rekurrent infolge der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels erneut Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile gewann. Die angesetzte neue Frist von dreissig Tagen ab Rechtskraft des regierungsrätlichen Beschlusses erweist sich schon bezogen auf den damaligen (im Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids vom 18. August 2004 gegebenen) Stand der Dinge unter Berücksichtigung aller bis dahin gegebenen Umstände keinesfalls als rechtswidrig. Es kommt hinzu, dass aus den dargelegten Gründen (E. 3) auch beim heute zu treffenden Beschwerdeentscheid berücksichtigt werden darf, dass der Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde erneut Zeit für die Beseitigung der rechtswidrigen Anlageteile gewinnt. Sein Einwand, bei Erhebung des Rekurses vom 7. August 2003 habe er nach Treu und Glauben damit rechnen dürfen, "dass ihm nach Vorliegen des regierungsrätlichen Entscheids noch einmal eine Frist von 6 Monaten zur Verfügung stehen würde", entbehrt jeder sachlichen Grundlage. Abgesehen davon, dass er wie dargelegt nicht ohne weiteres annehmen durfte, die Rekursbehörde werde die von ihm beantragte Beseitigungsfrist von 6 Monaten auf den Zeitpunkt der Rekurserhebung beziehen, durfte er jedenfalls nicht damit rechnen, dass seinem Antrag entsprochen und eine Frist von 6 Monaten festgesetzt werde. Heute ist es höchste Zeit, dass die rechtswidrigen Anlageteile (Umschlags- und Lagerplatz), mit deren Errichtung der Beschwerdeführer offenbar anfangs 2001 begonnen hat und deren Beseitigung bereits am 12. November 2002 (damals unter Ansetzung einer Frist von fast fünf Monaten) angeordnet worden ist, beseitigt werden. Die Beschwerde ist abzuweisen.

5.

Der Gemeinderat X bezeichnet es in seiner Beschwerdeantwort als "nicht nachvollziehbar", dass der Regierungsrat der Gemeinde die Hälfte der Rekurskosten auferlegt hat. Sollte dies als Antrag auf Abänderung der im Rekursentscheid getroffenen Kostenverlegung zu verstehen sein, so wäre darauf nicht einzutreten. Der Gemeinderat hätte sich diesbezüglich mit einer eigenen Beschwerde gegen die Kostenverlegung wehren müssen, was er nicht getan hat.

Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG), dem nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein keine Parteientschädigung zusteht. Dagegen ist er zu verpflichten, dem anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner 1 eine solche Entschädigung im als angemessen erscheinenden Umfang von Fr. 800.- zu bezahlen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'090.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner 1 binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. Mitteilung an …