Ausnahmebewilligung nach Art. 24 - 24d bzw. 37a RPG

I.

Am 15. September 1980 erteilte die Baukommission X A die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer Scheune mit Einstellraum auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 im „Übrigen Gemeindegebiet“ von X. In einer Nebenbestimmung wurde festgehalten, dass die Scheune nur für landwirtschaftliche Zwecke verwendet werden dürfe und jede Zweckänderung der Bewilligungspflicht unterliege. Weiter wurde vorbehalten, dass die Baudirektion gemäss § 2 der damals geltenden Einführungsverordnung vom 19. Dezember 1979 zum RPG (EV RPG, Zürcher Gesetzessammlung 1981, 700.15) die Bewilligung noch genehmige. Am 30. Dezember 1980 erteilte das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW, heute AWEL) die für das Bauvorhaben notwendige gewässerschutzrechtliche und wasserbaupolizeiliche Bewilligung. Eine förmliche raumplanungsrechtliche Genehmigung der Baubewilligung von Seiten der Baudirektion wurde nicht erteilt.

Die geplante Scheune Vers.-Nr. 2 wurde im Jahre 1981 erstellt und von A samt dem Platz um die Scheune herum für sein im Aufbau begriffenes Tiefbauunternehmen genutzt. Gleichzeitig wurde auch auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 3, 4 und 5 ein Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz eingerichtet.

II.

A ersuchte im Frühjahr 2003 um Bewilligung einer Waschanlage für Lastwagen neben der bestehenden Scheune auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 und um nachträgliche Bewilligung der bereits erfolgten Umnutzung der Scheune sowie für den bereits erstellten Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz. Die betroffenen Grundstücke befinden sich heute alle in der Landwirtschaftszone.

Am 24. und 25. September 2003 verweigerte die Baudirektion (Amt für Raumordnung und Vermessung, ARV) die Bewilligung für die Waschanlage und für den bereits erstellten Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz, bewilligte aber die Umnutzung der Scheune. Die Gemeinde wurde eingeladen, für den bereits begonnenen Bau der Waschanlage einen Baustopp zu erlassen und dafür zu sorgen, dass auf dem Bauplatz sowie auf dem Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werde. Dementsprechend verweigerte auch die Baukommission X am 22. Oktober 2003 die Bewilligung für den Neubau der Waschanlage und für den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz, setzte für die Wiederherstellung Fristen von 120 Tagen (Waschanlage) und 400 Tagen (Umschlagplatz) ab Eintritt der Rechtskraft des Beschlusses und erteilte die Bewilligung für die Umnutzung der Scheune.

III.

Gegen die Verfügungen der Baudirektion und der Gemeinde erhob A Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, es sei ihm die Bewilligung für den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz zu erteilen. Die Pro Natura gelangte ebenfalls mit Rekurs an den Regierungsrat und beantragte, die Umnutzung der Scheune sei zu verweigern, eventuell sei sie unter Einbezug des Ökonomieteils des alten Bauernhauses auf das zulässige Mass zu reduzieren. Die Baukommission X sei aufzufordern, für die Umnutzung des Hofbereichs in einen Werkplatz ein nachträgliches Bewilligungsverfahren durchzuführen.

Die Staatskanzlei vereinigte die beiden Rekurse zusammen mit einem weiteren Rekurs von A gegen eine am 6. Dezember 2002 verweigerte Bewilligung für Kiesabbau und Wiederauffüllung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3. Am 14. Juli 2004 trennte der Regierungsrat das letztere Rechtsmittel wieder von den anderen und wies es ab (RRB 1056/2004). Am gleichen Tag wies der Regierungsrat auch den Rekurs von A betr. Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz ab, hiess hingegen den Rekurs der Pro Natura betr. Scheunenumnutzung gut, soweit er ihn nicht gegenstandslos betrachtete (Umnutzung Hofbereich). Weiter wurde A aufgefordert, die gewerbliche Nutzung der Scheune sowie des diese umgebenden Platzes binnen zwölf Monaten ab Eintritt der Rechtskraft des Rekursentscheides aufzuheben und den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, ansonsten die Gemeinde X den rechtmässigen Zustand auf dem Wege der Ersatzvornahme wiederherzustellen habe bzw. Strafanzeige zu erstatten sei (RRB 1055/2004).

IV.

Gegen den Rekursentscheid erhob A am 20. September 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Behörden seien einzuladen, die nachgesuchten Bewilligungen für die Umnutzung der Scheune und den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz zu erteilen, eventualiter sei auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bei der Scheune und beim Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz zu verzichten, subeventualiter sei die Wiederherstellungsfrist angemessen, d.h. auf mindestens fünf Jahre ab Rechtskraft des Entscheides zu verlängern, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen. In prozessualer Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer, es sei ein Augenschein durchzuführen und das Beschwerdeverfahren sei einstweilen zu sistieren.

Am 19. Oktober 2004 erstattete die Pro Natura ihre Beschwerdeantwort und beantragte, der Beschwerdeführer sei zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu verpflichten, falls er in der Hauptsache unterliege. Mit einer Verlängerung der Beseitigungsfrist auf vier Jahre erklärte sie sich einverstanden. Die Durchführung eines Augenscheins und eine Sistierung des Verfahrens lehnte sie ab. Am 6. Oktober 2004 beantragte die Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde, ohne sich gegen die beantragte Sistierung zu wenden. Die Baudirektion beantragte am 28. Oktober 2004 ebenfalls die Beschwerdeabweisung.

Am 15. November 2004 reichte der Beschwerdeführer ein neues Beweismittel zu den Akten. Die Eingabe wurde den Beschwerdegegnerinnen zur Kenntnisnahme zugestellt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Der Beschwerdeführer verlangt eine einstweilige Sistierung des Verfahrens, bis feststehe, ob eine einvernehmliche Streiterledigung möglich sei oder nicht, bzw. bis eine der Parteien die Fortsetzung des Verfahrens verlangte. Die Beschwerdegegnerin widersetzt sich diesem Antrag, da rechtliche Grundsatzfragen im Vordergrund ständen und wenig Raum für eine Lösung auf Verhandlungsebene bleibe. Das Beschwerdeverfahren ist daher fortzusetzen.

2.

Der vom Beschwerdeführer im Nachgang an den Schriftenwechsel neu eingereichte Beschluss der Baukommission X betr. Baukontrolle vom 17. September 1982 dient dem Beweis seiner bereits früher im Verfahren erhobenen Behauptung, wonach die Gemeinde von Anfang gewusst habe, dass er die Scheune für sein nichtlandwirtschaftliches Gewerbe nutze. Als neues Beweismittel ist das Aktenstück damit zulässig und im Beschwerdeverfahren zu beachten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 14).

Weitere Beweiserhebungen sind jedoch nicht angezeigt. Da der massgebliche Sachverhalt aus den Akten samt Plänen und Fotografien hervorgeht, erübrigt sich insbesondere ein Augenschein des Verwaltungsgerichtes (RB 1995 Nr. 12 E. 1 mit weiteren Hinweisen).

3.

Im angefochtenen Entscheid ging der Regierungsrat im Wesentlichen davon aus, dass die 1981 erstellte Scheune nur für landwirtschaftliche Zwecke bewilligt worden und die raumplanungsrechtliche Genehmigung unterblieben sei. Der ebenfalls 1981 umgenutzte Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz sei nie bewilligt worden, obwohl bereits damals eine Bewilligungspflicht für Werk- und Lagerplätze bestanden habe. Für beide Nutzungen hätte nach dem damaligen Recht mangels Standortgebundenheit keine Bewilligung erteilt werden dürfen. Auch nach dem heutigen Recht käme keine Bewilligung für die zonenfremden und nicht standortgebundenen Nutzungen in Frage. Der als Neuanlage zu beurteilende Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz könne insbesondere auch nicht nach Art. 24c des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979/20. März 1998 (RPG) bzw. Art. 37a RPG bewilligt werden, da der Grossvater des Beschwerdeführers den Platz früher zu land- und forstwirtschaftlichen Zwecken oder/und im Randbereich allenfalls zur standortgebundenen Kiesausbeutung genutzt habe und der neue Platz ohnehin erst nach dem 1. Januar 1980 erstellt worden sei. Für die Umnutzung der Scheune samt dem dazugehörigen Hofbereich scheide sodann auch eine Bewilligung gemäss Art. 39 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) in einem Gebiet mit traditioneller Streubauweise aus, da kein Gebäudekomplex, sondern ein rein gewerblich genutzter Einzelbau vorliege. Der rechtmässige Zustand sei vom Beschwerdeführer wiederherzustellen, da keine Gründe des Vertrauensschutzes dagegen sprächen. Zudem wiege die Verletzung der öffentlichen Interessen schwer, da sich die fraglichen Grundstücke im Landschaftsschutzgebiet befänden. Der Anspruch auf Wiederherstellung sei auch nicht infolge Ablaufs einer Frist von 30 Jahren verwirkt.

4.

4.1 Für die Frage der Bewilligungsfähigkeit der Scheunenumnutzung ist vorab strittig, für welche Nutzung der Scheunenneubau im Jahre 1980 ursprünglich bewilligt und genehmigt worden ist. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, der Neubau sei im Hinblick auf eine gewerbliche Nutzung seines Tiefbaubetriebs bewilligt worden. Die Baukommission X sowie auch die Baudirektion hätten Kenntnis davon gehabt, dass er die Scheune benötige, weil er sich selbständig habe machen wollen und zu diesem Zweck bereits einen Bagger, einen Trax und einen Lastwagen gekauft habe. Er habe dank einem Hinweis in der Baubewilligung auf die Genehmigung von Seiten der Baudirektion vertrauen dürfen.

4.1.1 Bis zur Revision der Bauverfahrensverordnung am 5. September 1990 (BVV) wurde im Kanton Zürich die nach Art. 25 Abs. 2 aRPG erforderliche kantonale Bewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzonen im so genannten Meldeverfahren erteilt (§ 18 BVV in der Fassung vom 19. April 1978, Zürcher Gesetzessammlung 1981, 700.6; vgl. auch BGE 118 Ib 326 E. 2a, 116 Ib 63 E. 6b, Prozessgeschichte in BGE 115 Ib 400). In diesem Verfahren musste die Gemeinde ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen jeweils vor der Bewilligungserteilung der Baudirektion melden, welche innert 30 Tagen zu entscheiden hatte, ob sie die kommunale Bewilligung ihrer Genehmigung unterstellen wollte. Ohne einen entsprechenden Entscheid innert Frist war keine kantonale Genehmigung nötig. Dieses Verfahren war allerdings erst ab dem 1. Januar 1985 massgebend (Anhang 2.23 der Bauverfahrensverordnung in der Fassung vom 5. Dezember 1984, OS 49, 212).

Wie das Verfahren betreffend Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen in den frühen 80er Jahren durchgeführt wurde, ist unklar. Fest steht zwar, dass bereits damals die Zuständigkeit zur Bewilligungserteilung bei der örtlichen Baubehörde lag und die Baudirektion den Entscheid lediglich zu genehmigen hatte (§ 2 EV RPG). Ob diese Genehmigung aber nach der damaligen Praxis als erteilt galt, wenn die von der Gemeinde orientierte Baudirektion sich nicht innert einer bestimmten Frist meldete, lässt sich nicht eruieren.

4.1.2 Die von der Baukommission X erteilte Baubewilligung stützte sich auf einen Grundriss Schnitt und Fassadenplan vom 8. September 1980 und datierte selber vom 15. September 1980. Verschickt wurde die Bewilligung aber erst am 5. Dezember 1980, nachdem vom Beschwerdeführer offenbar noch ein Bedürfnisnachweis verlangt worden war (Datum: 3. Oktober 1980). Der vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren eingereichte Grundriss, Schnitt und Fassadenplan vom 8. September 1980 trägt einen Stempel der Baukommission „Genehmigt mit Bedingungen“ vom 28. November 1980. Demnach ist unklar, wann die örtliche Baubehörde tatsächlich entschieden hat und ob bzw. in welcher Art in der Zeit zwischen dem 15. September 1980 und dem 28. November 1980 allenfalls ein Meinungsaustausch zwischen der Baukommission und der Baudirektion stattgefunden hat. Immerhin darf aber aus dem Text der erteilten Baubewilligung der Baukommission X geschlossen werden, dass die Genehmigung der Baudirektion nicht nur bei förmlicher Eröffnung, sondern auch durch blossen Fristablauf als erteilt gelten konnte. In Ziff. 12 der Bewilligung wurde nämlich festgehalten, dass vor Eintritt der Rechtskraft der Genehmigung nicht mit den Bauarbeiten begonnen werden dürfe und dass die Rechtskraft ohne gegenteiligen Bericht spätestens am 10. Januar 1981 eintrete. Dass dem Beschwerdeführer bis zu diesem Datum ein gegenteiliger Bericht zugestellt worden wäre, ist nicht aktenkundig und wird auch nicht behauptet.

Bei dieser Sachlage durfte der Beschwerdeführer als Verfügungsadressat davon ausgehen, dass die erteilte Baubewilligung infolge Fristablaufs auch durch die Baudirektion genehmigt war.

Dass dem Beschwerdeführer 1980 jedoch eine nichtlandwirtschaftliche Nutzung der Scheune bewilligt worden wäre, lässt sich aus den Umständen bei Bewilligungserteilung nicht ableiten. Aufgrund der Baubewilligung musste dem Beschwerdeführer klar sein, dass die kantonale Genehmigung nur soweit als durch Fristablauf erteilt gelten konnte, als die Baubewilligung selber ging. Diese aber bezeichnete als Bauobjekt eine „Scheune mit Einstellraum“ und hielt in Ziff. 2 ausdrücklich fest, die Scheune dürfe nur für landwirtschaftliche Zwecke verwendet werden. Wenn nun auch aus den Baugesuchsplänen allenfalls eine andere Nutzung ablesbar gewesen sein mag – was keineswegs eindeutig der Fall ist – und auch der Bedürfnisnachweis vom 3. Oktober 1980 von der Notwendigkeit sprach, einen Trax, einen Bagger und einen Lastwagen einzustellen, kann daraus jedenfalls nicht gefolgert werden, dieser Sachverhalt sei der zuständigen kantonalen Genehmigungsbehörde tatsächlich zur Kenntnis gebracht bzw. von ihr genehmigt worden.

An dieser Ausgangslage änderte auch das spätere Verhalten der zuständigen Behörden nichts. Zwar belegt das Baukontrollprotokoll der Baukommission vom 17. September 1982, dass die Gemeinde zur Kenntnis genommen hatte, dass das errichtete Gebäude zum überwiegenden Teil als gewerbliche Einstellräume benützt werde. Jedoch steht der Begriff gewerblich noch nicht zwingend in einem Gegensatz zu einem landwirtschaftlichen Zweck und könnte auch nur als Gegenstück zu einer Wohnnutzung verstanden werden. Auf jeden Fall konnte aus dieser Bemerkung nicht geschlossen werden, dass die nur für eine landwirtschaftliche Nutzung erteilte Bewilligung und deren Genehmigung der Baudirektion nun einen neuen Sachverhalt mit abdeckte. Soweit der Beschwerdeführer aus den nachfolgenden, vor diversen Behörden durchgeführten Bewilligungsverfahren ableiten will, die Baudirektion hätte auch die nichtlandwirtschaftliche Nutzung genehmigt, kann ihm ohnehin nicht gefolgt werden. In keinem dieser Verfahren hat die für die raumplanungsrechtliche Genehmigung allein zuständige Baudirektion etwas bewilligt oder genehmigt, das in irgendeiner Weise die Nutzung der Scheune als Werkhof beinhaltete.

4.2 Zu Recht ist der Regierungsrat im Weiteren davon ausgegangen, dass die Umnutzung im Jahr 1981 nach dem damaligen Recht nicht bewilligungsfähig war. Das anerkennt auch der Beschwerdeführer. Strittig ist jedoch, ob nach dem heute anwendbaren Art. 24 RPG in Verbindung mit Art. 39 RPV eine Bewilligung erteilt werden kann.

4.2.1 Nach dieser Bestimmung können die Kantone in Gebieten mit traditioneller Streubauweise, die im kantonalen Richtplan räumlich festgelegt sind und in denen die Dauerbesiedlung im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung gestärkt werden soll, gewisse Nutzungsänderungen als standortgebunden bewilligen. Im kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 hat der Kantonsrat die Gemeinde X als solches Gebiet bezeichnet (Text, Ziff. 3.2.4).

Nach dem hier interessierenden Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV kann die Nutzungsänderung bewilligt werden, wenn sie bestehende Bauten oder Gebäudekomplexe betrifft, die Wohnungen enthalten, und zu Zwecken des im Einzelnen beispielhaft angeführten örtlichen Kleingewerbes erfolgt. Dabei darf der Gewerbeteil in der Regel nicht mehr als die Hälfte der Baute oder des Gebäudekomplexes beanspruchen. Nach Art. 39 Abs. 2 lit. a bis f RPV ist die Bewilligung an verschiedene weitere raumplanungsrechtliche Voraussetzungen geknüpft.

4.2.2 Art. 39 RPV entspricht im Wesentlichen Art. 24 der Raumplanungsverordnung in der Fassung vom 22. Mai 1996 (AS 1996, 1534), der seinerseits auf Art. 24 der Raumplanungsverordnung in der ursprünglichen Fassung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989, 1985) zurückging, wo erstmals Bestimmungen über die Erhaltung bestehender Bausubstanz ausserhalb der Bauzone auf Verordnungsebene erlassen wurden (vgl. Raumplanungsverordnung vom 26. März 1986, AS 1986, 626). Mit der Zulassung kleingewerblicher Umnutzungen erweitert Art. 39 Abs. 1 RPV letztlich den in Art. 24 lit. a RPG definierten Begriff der Standortgebundenheit und perpetuiert auf Verordnungsebene einen eigenständigen Ausnahmetatbestand, welcher neben den zahlreichen neuen ins Gesetz aufgenommenen Sondertatbeständen zur Anwendung gelangen soll.

Bei der Beratung der RPG-Revision im Jahre 1997 brachte der damalige Nationalrat Samuel Schmid einen Antrag ein, wonach den Kantonen zu gestatten sei, in gut erhaltenen landwirtschaftlichen Wohnbauten landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zuzulassen und vorzusehen, dass diese mit einer kleingewerblichen Nutzung verbunden werden dürfen (Amtl. Bull. NR 1997, S. 1862 f.). Zur Begründung brachte er vor, die intakte Bausubstanz müsse unter anderem auch in traditionellen Streubaugebieten weiterhin genutzt werden können. Der Antrag wurde abgelehnt im Wesentlichen mit der Begründung, der Bundesrat sei beauftragt worden, den Bedürfnissen der Landwirtschaft nach ergänzender gewerblicher Tätigkeit besser Rechnung zu tragen, was erfüllt sei. Das Kleingewerbe habe bei der landwirtschaftsfremden Wohnnutzung keinen Bezug mehr zur Landwirtschaft und solle gegenüber dem übrigen in der Bauzone angesiedelten Gewerbe keinen Wettbewerbsvorteil erhalten. Bei Annahme des Antrages bestehe die Gefahr, dass eine saubere Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet schleichend relativiert werde (Voten Stucki, Epiney, Durrer, Dupraz und Koller, Amtl. Bull. NR 1997, S. 1866 ff.). Damit darf angenommen werden, dass der Gesetzgeber eine über die Gesetzesrevision hinausgehende weitere Öffnung der Landwirtschaftszone für die kleingewerbliche Umnutzung bestehender Wohnbauten ausdrücklich ablehnte. Es bestehen daher beachtenswerte Gründe zur Annahme, dass Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV gesetzeswidrig und damit unbeachtlich ist (vgl. Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24–24d RPG, in: ZBl 101/2001, S. 291 ff., 294 und 305). Auf der anderen Seite kann jedoch auch eingewendet werden, der Gesetzgeber habe mit der Gesetzesrevision nicht Umnutzungsmöglichkeiten verbieten wollen, die bereits nach dem bisherigen Verordnungsrecht in traditionellen Streubaugebieten zulässig waren, zumal die Einflussmöglichkeiten des Bundes dank des Erfordernisses des kantonalen Richtplaneintrages hier grösser sind als im Anwendungsbereich von Art. 24d RPG, wo der Bund nur im Einzelfall Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben kann (vgl. Bundesamt für Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2000, S. 40).

Die Frage braucht an dieser Stelle nicht abschliessend geprüft zu werden, da die vorliegend strittige Umnutzungsbewilligung selbst bei Anwendung von Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV nicht erteilt werden könnte.

4.2.3 Da die umgenutzte Scheune selber keine Wohnräume enthält, kommt eine Bewilligung nach Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV nur in Frage, wenn die Scheune zusammen mit dem ehemaligen Vielzweckbauernhaus Assek.-Nr. 6 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7 als Gebäudekomplex angesehen wird. Der Regierungsrat verneinte diese Voraussetzung, da Scheune und Wohnhaus rund 25 m voneinander entfernt liegen und zwischen ihnen ein Flurweg verläuft. Ob diese Beurteilung zutrifft, ist zumindest fraglich. Zwar muss das umzunutzende Gebäude in der Tat sowohl visuell als auch funktionell zu einem bestehenden Gebäudekomplex gehören (vgl. Christoph Bandli/Lukas Bühlmann/Françoise Nicati/Pierre Tschannen, Zur neuen Raumplanungsverordnung des Bundes, in: Baurecht 1990, S. 20 ff., S. 25), jedoch besteht vorliegend durchaus ein visueller Zusammenhang und erscheint es auch nicht als allzu aussergewöhnlich, dass eine landwirtschaftliche Siedlung Abstände zwischen Wohn- und Ökonomie-/Stallbaute im hier gegebenen Ausmass aufweist. In funktioneller Hinsicht jedenfalls wurde die fragliche Scheune durchaus im Zusammenhang mit dem vom Beschwerdeführer bewohnten Bauernhaus im L bewilligt.

Fraglich ist im Weiteren, ob es sich beim Tiefbauunternehmen des Beschwerdeführers noch um ein örtliches Kleingewerbe im Sinne von Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV handelt. Aufgrund der in der Bestimmung beispielhaft aufzählten Gewerbearten (Käsereien, holzverarbeitende Betriebe, mechanische Werkstätten, Schlossereien, Detailhandelsläden, Wirtshäuser) dürften hier industrieähnliche Betriebe mit mehr als fünf Arbeitsplätzen und serienmässiger, automatisierter Produktionsform und entsprechend hohem Investitionsbedarf ausgeschlossen sein (vgl. Bandli/Bühlmann/Nicati/Tschannen, S. 25). Der Betrieb des Beschwerdeführers beschäftigt nach dessen Angaben zwei Voll- und einen Teilzeitangestellten und führt in den Gemeinden Y, Z und X kleinere Strassenbauarbeiten wie Reparaturen, Ausbesserungen und Belagserneuerungen durch. Von der Anzahl der Angestellten und dem Einsatzgebiet her erfüllt der Tiefbautrieb damit wohl gerade noch die Anforderungen eines lokalen Gewerbes. Jedoch spricht der Umstand, dass selbst ein kleines Tiefbauunternehmen wie das vorliegende einen relativ grossen Betriebsflächenbedarf innerhalb und ausserhalb eines Gebäudes aufweist, klar gegen ein örtliches Kleingewerbe. Insofern muss die in Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV zusätzlich verlangte Beschränkung des Gewerbevolumens auf die Hälfte des Gebäudekomplexes mit zur Auslegung des Begriffes des örtlichen Kleingewerbes herangezogen werden. Eine Gewerbeart, die von vornherein wesentlich mehr Fläche beansprucht als eine übliche bäuerliche Wohnung, kann aber nicht mehr als örtliches Kleingewerbe im Sinne von Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV gelten.

Die Grundfläche der Scheune beträgt im vorliegenden Fall fast das Doppelte derjenigen des Bauernhauses, welches seinerseits als ehemaliges Vielzweckbauernhaus nur teilweise der Wohnnutzung zugerechnet werden kann. Damit dürfte, selbst wenn die Gesamthöhen von Scheune und Bauernhaus in etwa vergleichbar sind, das gesamte Gewerbevolumen ein Mehrfaches des Wohnvolumens betragen. Dementsprechend wird die nach Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV zwar nur „in der Regel“ massgebende Volumenbegrenzung auf die Hälfte des ganzen Komplexes hier bei weitem nicht eingehalten. Gründe für ein derart massives Abweichen von der Regel sind nicht ersichtlich.

Demgemäss hat der Regierungsrat zu Recht die nachträgliche Bewilligung für die bereits erfolgte Scheunenumnutzung verweigert. Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob die Umnutzung die weiteren Voraussetzungen gemäss Art. 39 Abs. 2 RPV erfüllt, insbesondere ob ihr keine überwiegenden Interessen des Landschaftsschutzes entgegenstehen.

5.

Hinsichtlich des bestehenden Umschlag-, Recycling- und Kiesplatzes macht der Beschwerdeführer geltend, dieser sei schon seit Jahrzehnten von seinem Grossvater und seinem Vater gewerblich genutzt worden und habe bei seiner Errichtung gar keiner Bewilligung bedurft. Falls man dem Platz keinen Bestandesschutz zugestehen wolle, so sei er immerhin als betriebsnotwendiger Bestandteil des Werkhofes bewilligungsfähig.

Nach den Angaben des Beschwerdeführers waren sowohl sein Grossvater wie auch sein Vater als Landwirte tätig. Der Platz wurde von ihnen zunächst als Köhler- und später als Kiesumschlagplatz im Zusammenhang mit einem kleinen Kiesabbaugebiet auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3 genutzt. Bei der damaligen Nutzung handelte es sich demnach um eine forstwirtschaftliche bzw. um eine standortgebundene Nutzung. Die Luftaufnahmen von Juli 1981 zeigen zudem, dass der damalige Platz von seiner Ausdehnung her um ein Vielfaches kleiner war als der heute beanspruchte. Damit steht fest, dass die Nutzbarmachung des Platzes für den nicht standortgebundenen Tiefbaubetrieb des Beschwerdeführers im Jahre 1981 eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung einer baurechtlich relevanten Fläche im Sinne von § 309 Abs. 1 lit. b Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) darstellte.

Mit Bezug auf die Bewilligungsfähigkeit des Platzes hat der Regierungsrat zutreffend ausgeführt, eine Bewilligung nach altem Recht komme mangels Standortgebundenheit nicht in Frage. Es liege aber auch nach neuem Recht kein Anwendungsfall von Art. 24c RPG vor, wenn die frühere Nutzung land- und forstwirtschaftlich bzw. standortgebunden gewesen sei. Ebenso verneinte er zu Recht die Anwendbarkeit von Art. 37a RPG, da der Platz vom Beschwerdeführer erst nach dem 1. Januar 1980 erstellt worden sei. Da nach dem vorstehend Ausgeführten auch die Umnutzung der Scheune nicht bewilligungsfähig ist, kann der Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz schliesslich auch nicht als Bestandteil des Werkhofes im Sinne von Art. 24 RPG in Verbindung mit Art. 39 RPV bewilligt werden.

6.

6.1 Der Beschwerdeführer wehrt sich gegen die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, da die bestehende gewerbliche Nutzung während 23 Jahren von der Behörde nicht nur stillschweigend geduldet, sondern ausdrücklich akzeptiert worden sei. Der gewerbliche Verwendungszweck sei vom Beschwerdeführer nie verheimlicht worden, weshalb er als gutgläubig gelten könne. Im Vertrauen auf das behördliche Verhalten habe er den Betrieb weiterentwickelt und Vermögensdispositionen getroffen, die sich nicht ohne Nachteil rückgängig machen liessen. Zudem bestehe am Fortbestand seines Betriebes auch ein öffentliches Interesse. Die 30-jährige Frist für die Verwirkung des behördlichen Beseitigungsanspruches sei keine absolute und könne je nachdem auch verlängert oder verkürzt werden.

6.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Behörden, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu verlangen, im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich nach 30 Jahren. Gründe des Vertrauensschutzes können allerdings auch eine kürzere Verwirkungsfrist rechtfertigen, dies namentlich dann, wenn die Baupolizeibehörden zwar vor Ablauf der 30-jährigen Frist einschreiten, den baurechtswidrigen Zustand aber über Jahre hinaus dul­deten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei An­wendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen. Solange die Behörde jedoch bloss untätig geblieben ist, erscheint bei der Deutung der Untätigkeit als behördliche Duldung grosse Zurückhaltung geboten (BGr, 19. September 2001, 1P.768/2000 E. 3, www.bger.ch und ZBl 102/2002, S. 188; BGE 107 la 121 E. 1; VGr, 24. Januar 2002, BEZ 2002 Nr. 4 E. 4a mit Hinweisen). Auf Vertrauensschutz kann sich sodann nur berufen, wer selber in guten Glauben gehandelt hat (BGE 113 Ia 332 E. 3b = Pra 77/1988 Nr. 130; BGE 111 Ib 213 E. 6a; VGr, 24. Januar 2002, BEZ 2002 Nr. 4 E. 4c).

6.3 Im vorliegenden Fall kann angenommen werden, dass die Baukommission X bei der gebotenen Sorgfalt von Anfang an hätte erkennen können, dass der Scheunenneubau nicht landwirtschaftlich, sondern für das im Aufbau begriffene Tiefbauunternehmen des Beschwerdeführers genutzt wurde. Aufgrund des Bedürfnisnachweises vom 3. Oktober 1980 und der darin erwähnten Geräte (Bagger, Trax und Lastwagen) sowie dank der 1982 durchgeführten Kontrolle hat sie die nichtlandwirtschaftliche Nutzung der Scheune möglicherweise sogar tatsächlich erkannt. Insofern sollte die Auflage in der Baubewilligung, wonach nur eine landwirtschaftliche Nutzung zulässig sei, wohl eher dem Buchstaben des Gesetzes, als den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung tragen. Spätestens im Verfahren betr. Bewilligung einer Mulde für Alteisen und eines Behälters für Baggerschaufeln und Betonkübel im Jahre 1997 war sodann vollends klar, welcher Nutzung das als Werkhof bezeichnete Gebäude diente. Dennoch durfte der Beschwerdeführer daraus nichts für sich ableiten. Es kann ihm zwar nicht vorgeworfen werden, dass er die tatsächliche Nutzung der Scheune aktiv verheimlicht hätte, jedoch musste ihm als Verfügungsadressat der ursprünglichen Baubewilligung inklusive der expliziten Nutzungsauflage bewusst sein und auch in den folgenden Jahren bewusst bleiben, dass das Gebäude nur im Zusammenhang mit einer landwirtschaftlichen Nutzung bewilligt worden war. Auch wenn sich die Baukommission als die für den Vollzug des Bau- und Planungsrechtes zuständige Behörde durchaus widersprüchlich verhielt, so hat es sich der Beschwerdeführer doch zu einem wesentlichen Teil selber zuzuschreiben, wenn er in einen Betrieb investierte, dessen Existenzberechtigung raumplanungsrechtlich nicht abgesichert war. Dabei darf von ihm als Inhaber eines – wenn auch nur kleinen – Tiefbaubetriebes erwartet werden, die Verbindlichkeit einer ausdrücklichen behördlichen Nutzungsbeschränkung zu erkennen. Ohne die explizite Aufhebung der ursprünglichen Auflage im Sinne einer förmlichen Bewilligung der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung und deren Genehmigung durch die kantonale Baudirektion durfte er daher nicht darauf vertrauen, die Behörde verzichte definitiv auf die Durchsetzung der ursprünglichen Nutzungsbeschränkung. In diesem Sinne hinderte ihn die ursprüngliche Auflage auch daran, die betriebliche Weiterentwicklung am gegebenen Standort in gutem Glauben voranzutreiben.

Gleiches gilt im Wesentlichen auch für den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz, dessen Nutzung ausschliesslich im Zusammenhang mit der betrieblichen Nutzung des Werkhofes stand. Dem Beschwerdeführer als Tiefbauunternehmer musste klar sein, dass der Wechsel von einer forstwirtschaftlichen/standortgebundenen zu einer baugewerblichen Platznutzung und die immense Vergrösserung des Platzes nicht ohne förmliche Bewilligung erfolgen durften.

Angesichts des erheblichen raumplanungsrechtlichen Verstosses und in Würdigung der gegebenen Umstände besteht daher kein Anlass dafür, den Anspruch der Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bereits nach Ablauf von 23 Jahren seit Errichtung der Scheune und Einrichtung des Platzes als verwirkt zu betrachten.

6.4 Eventualiter verlangt der Beschwerdeführer eine Verlängerung der Wiederherstellungsfrist auf mindestens fünf Jahre ab Rechtskraft des Entscheides. Er macht dazu geltend, einer kürzeren Frist stünden wesentliche private und auch öffentliche Interessen entgegen. Er wäre gezwungen, seinen Betrieb aufzuheben, da er diesen nicht in eine Gewerbe- oder Industriezone verlegen könne, und müsste seine Angestellten entlassen, was deren bleibende Arbeitslosigkeit nach sich ziehen würde.

Die Beschwerdegegner 1 erklärte, sich mit einer Verlängerung der Beseitigungsfrist auf vier Jahre einverstanden, da der 61-jährige Beschwerdeführer dann das AHV-Alter erreicht habe und berufliche und private Vorsorge erhalten werde.

Da vorliegend bereits ein wesentlicher Teil der 30-jährigen Verwirkungsfrist verstrichen ist, die örtliche Baubehörde den baurechtswidrigen Zustand immerhin während langer Zeit ohne Einschreiten duldete und der Beschwerdeführer offenbar innert absehbarer Zeit ohnehin das AHV-Alter erreichen wird, rechtfertigt es sich, eine Fristverlängerung im Sinne des Antrages der Beschwerdegegnerin 1 zu gewähren. Damit der Beschwerdeführer nicht durch Einlegen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu einer zusätzlichen Fristverlängerung gelangt, ist die Frist nicht auf die Rechtskraft des vorliegenden Entscheides sondern auf Ende 2008 zu terminieren. Bei dieser Fristansetzung muss dem Beschwerdeführer aber klar sein, dass eine weitere Erstreckung der Beseitigungsfrist nicht in Frage kommt und er daher – falls dies tatsächlich notwendig ist – die definitive Betriebsschliessung auf diesen Zeitpunkt hin planen muss. Entsprechend den angefochtenen Entscheiden sind bei Nichteinhaltung der Frist die Ersatzvornahme und eine Strafanzeige anzudrohen.

7.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu 4/5 dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Unter den hier gegebenen Umständen rechtfertigt es sich sodann, die restlichen Gerichtskosten nicht der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen, sondern auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer damit nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin 1 hat keine solche verlangt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss wird dem Beschwerdeführer eine Frist bis Ende 2008 angesetzt, um die gewerbliche Nutzung der Scheune, des diese umgebenden Platzes sowie des Umschlag-, Recycling- und Kiesplatzes aufzugeben und den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, ansonsten die Beschwerdegegnerin 4 den rechtmässigen Zustand auf dem Weg der Ersatzvornahme wiederherzustellen hat bzw. Strafanzeige zu erstatten ist. Im übrigen Umfang wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'150.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu 4/5 auferlegt und im übrigen Umfang auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. Mitteilung an …