Steuerfussausgleich 2003 / Finanzierung der Löschwasserversorgung

I.

A. Die Gemeinde X untersteht dem kantonalen Finanzausgleich (Steuerfussausgleich). Sie hat ihre jährlichen Voranschlagsentwürfe dem Gemeindeamt des Kantons Zürichs einzureichen. Nachdem das Gemeindeamt (damals noch Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge) schon beim Voranschlag für das Jahr 2002 Kritik daran geübt hatte, dass Investitionsbeiträge zugunsten der Wasserversorgung der Feuerwehr belastet worden waren, genehmigte es den Voranschlag für das Jahr 2003 insofern nicht mehr, als die Position Feuerwehr zugunsten der Wasserversorgung mit Fr. 33'000.- belastet wurde. Dies hatte zur Folge, dass die Nettoabschreibungen zu Lasten der laufenden Rechnung 2003 um Fr. 3'000.- günstiger ausfielen, weshalb das Gemeindeamt mit Verfügung vom 29. November 2002 den Steuerfussausgleich auf Fr. 634'000.- festsetzte.

B. Am 5. Dezember 2002 erhob die Gemeinde X gegen die Festlegung des Steuerfussausgleichs auf Fr. 634'000.- Einsprache, beanstandete die Streichung der erwähnten Budget-Positionen über Fr. 33'000.- als zu Unrecht erfolgt und verlangte einen Steuerfussausgleichsbetrag von Fr. 637'000.-. Mit Verfügung vom 21. August 2003 wies das Gemeindeamt die Einsprache der Gemeinde X ab und lud den Gemeinderat X ein, Art. 42 und 43 des kommunalen Wasserversorgungsreglements aufgrund der Erwägungen zu ändern.

II.

Dagegen liess die Gemeinde X am 24. September 2003 Rekurs einlegen und die Aufhebung des Entscheids des Gemeindeamtes vom 21. August 2003 beantragen. Mit Verfügung vom 5. Mai 2004 wies die Direktion der Justiz und des Innern den Rekurs ab.

III.

Schliesslich liess die Gemeinde X am 16. Juni 2004 Beschwerde erheben und beantragen, es sei die Verfügung vom 5. Mai 2004 sowie der Entscheid des Gemeindeamtes vom 21. August 2003 aufzuheben und der Steuerfussausgleich für das Jahr 2003 auf CHF 637'000.- festzulegen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates. Das Gemeindeamt am 21. Juni und die Direktion der Justiz und des Innern am

22./23. Juli 2004 begnügten sich mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich vorliegend aus § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 5, 28). Im Streit stehen zwar nur Fr. 3'000.- bei den Nettoabschreibungen für das Jahr 2003. Wie bereits die Vorinstanz unbestrittenermassen ausführte, ist dieser Betrag aber nach einer durchschnittlichen Nutzungsdauer der fraglichen Anlagen von 30 Jahren zu kapitalisieren, so dass sich faktisch ein höheres Streitinteresse ergibt. Da zudem die Frage über die Art der Finanzierung der Wasserversorgung von grundsätzlicher Bedeutung ist, kann die Entscheidung der Kammer übertragen werden (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2 Wie dargelegt, hat das Gemeindeamt in der Verfügung vom 21. August 2003 nicht nur die Einsprache der Beschwerdeführerin gegen die Festlegung des Steuerfussausgleichs abgewiesen, sondern die Gemeinde auch eingeladen, Art. 42 und 43 ihres Wasserversorgungsreglements (Reglement der Wasserversorgung der Politischen Gemeinde X ; fortan Reglement) aufgrund der Erwägungen zu ändern. Der Beschwerdegegner hielt Art. 43 Reglement mit dem übergeordneten Recht nicht und Art. 42 Reglement damit nur beschränkt vereinbar. Die Verfügung vom 5. Mai 2004 bestätigte diesen Entscheid. Die Beschwerde verlangt sowohl die Aufhebung der Verfügung vom 21. August 2003 als auch derjenigen vom 5. Mai 2004. Das Verwaltungsgericht kann indessen die vom Beschwerdegegner verfügte Einladung zur Änderung des kommunalen Reglements nicht prüfen, geht es doch hierbei um abstrakte Normenkontrolle, die dem Verwaltungsgericht nicht zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 8, § 50 N. 115 f.). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und diese zur Behandlung als Rekurs im Sinn von § 19c Abs. 2 VRG an den Regierungsrat weiterzuleiten (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG).

2.

2.1 Zweck der öffentlichen Wasserversorgung ist die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken (§ 25 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WasserwirtschaftsG]). Die Gemeinden sorgen für eine das ganze Gemeindegebiet umfassende Wasserversorgung in diesem Sinn und führen dafür eine besondere Rechnung (§ 1 Abs. 1 der Verordnung über die Wasserversorgung vom 14. Oktober 1992). Nach § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG erheben die Gemeinden oder die öffentlich erklärten Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein. Nach Abs. 3 derselben Bestimmung können anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein erhoben werden. Gestützt auf § 27 Abs. 5 WasserwirtschaftsG erliess die Beschwerdeführerin auf 1. Januar 2001 ihr Wasserversorgungsreglement. Nach Art. 3 Reglement liefert die Wasserversorgung in ihrem Versorgungsgebiet und nach Leistungsfähigkeit ihrer Anlagen qualitativ einwandfreies Wasser für Haushalt und Gewerbe zu den Bedingungen dieses Wasserreglements. Gleichzeitig sorgt die Wasserversorgung in diesem Umfang für den Brandschutz. Dies deckt sich etwa mit dem Inhalt von § 2 Abs. 1 lit. d WasserwirtschaftsG, wonach die Versorgung mit Trink-, Brauch- und Löschwasser sicherzustellen ist. Nach Art. 6 Abs. 1 und 2 Reglement umfasst das Leitungsnetz als öffentliche Leitungen die Zubringer- und Hauptleitungen (Basiserschliessung), die Versorgungsleitungen (zur Erschliessung der Grundstücke) sowie die Hydrantenanlagen. Die Hydrantenanlage ist der Feuerwehr für den Brandschutz unbeschränkt zur Verfügung zu stellen. So ist der Bezug ab Hydrant durch andere als die Feuerwehr nur mit Bewilligung des Gemeinderates zulässig (Art. 31 Reglement). Im Brandfall steht der gesamte Wasservorrat der Feuerwehr zur Verfügung (Art. 8 Reglement). Die Grundeigentümer sind sodann verpflichtet, das Wasser bei der öffentlichen Wasserversorgung zu beziehen, sofern sie nicht über bestehende Anlagen verfügen, die einwandfreies Wasser liefern (Art. 32 Reglement). Dies deckt sich wiederum mit der Vorschrift von § 33 WasserwirtschaftsG.

2.2 § 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EGGSchG) verpflichtet die Gemeinden, für die Benützung der öffentlichen Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren zu erheben. Für die Wasserversorgung ergibt sich dies, wie erwähnt, aus § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG (vorn 2.1). Nach den Weisungen des Regierungsrates zur Gesamtrevision des Wasserrechts vom 10. Februar 1988 wurde im (neuen) Einführungsgesetz zum Gewässerschutzgesetz die Wasserversorgung ausgeklammert und die ganze Materie im Wasserwirtschaftsgesetz geregelt (ABl 1988/I 677). Das Reglement der Beschwerdeführerin statuiert entsprechend, dass Bau und Betrieb der Wasserversorgung selbsttragend sein müssen. Für die Kostendeckung stehen dazu Beiträge der öffentlichen Hand, Erschliessungsbeiträge, die Übernahme der Erschliessungskosten durch die Grundeigentümer, Anschluss- und Benützungsgebühren der Wasserbezüger, Abgeltung betriebsfremder Leistungen, namentlich für Hydranten, Brunnenwasser sowie für Mehrleistungen des Brandschutzes und sonstige Zahlungen Dritter zur Verfügung (Art. 42 Reglement). Für betriebsfremde Leistungen der Wasserversorgung, wie Brunnenanlagen, Strassenspülungen usw. entrichtet die Gemeinde der Wasserversorgung einen angemessenen Betrag. Für Leistungen zugunsten des Brandschutzes werden pauschal 10 % jeder Investition (Bauten, Leitungen, Steuerungen etc.) der Feuerwehr belastet (Art. 43 Reglement). Nach Art. 53 Reglement wird die Entschädigung für betriebsfremde Leistungen der Wasserversorgung (Unterhalt der Hydranten, Brunnenwasser, Beitrag der Feuerwehr an Investitionen usw.) jährlich im Rahmen des Voranschlags der Politischen Gemeinde festgesetzt.

2.3 Nach § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (FFG) wird das Feuerwehrwesen von den politischen Gemeinden besorgt. Die Gemeinden sind verpflichtet, eine den örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen entsprechende Feuerwehr zu unterhalten; sie stellen der Feuerwehr die erforderlichen Ausrüstungen, Geräte, Fahrzeuge und Gebäulichkeiten zur Verfügung, errichten und unterhalten die notwendigen Alarm- und Löschwasseranlagen und sorgen für genügende Ausbildung der Feuerwehr (§ 18 Abs. 1 FFG). § 14 Abs. 1 der Verordnung über die Feuerwehr erklärt Gemeinden, Genossenschaften, Korporationen und Privatpersonen mit eigener Wasserversorgung dafür verantwortlich, dass die Wasserversorgung jederzeit in der Lage ist, genügend Wasser mit ausreichendem Druck für die Schadensbekämpfung abzugeben. Nach Ziff. 4.2 Abs. 1 der Vollzugsvorschriften zur Verordnung über die Feuerwehr vom 16. Dezember 1994 (fortan Vollzugsvorschriften) sind entsprechend der im Einzelfall benötigten Wassermenge in genügender Zahl Überflurhydranten zu errichten. Ziff. 4.3 Abs. 1 Vollzugsvorschriften verpflichtet die Gemeinden, das Wasser für die Schadenbekämpfung durch die Feuerwehr sowie für Sprinkleranlagen und andere Löscheinrichtungen unentgeltlich zur Verfügung zu stellen.

2.4 Die kantonale Gebäudeversicherung besorgt nach § 2 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975 (GebäudeversicherungsG) die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen, soweit diese Aufgaben staatlichen Organen obliegen. Sie gewährt Beiträge an die Kosten des Feuerlösch- und Feuerwehrwesens. Investitionen in das Feuerlöschwesen, insbesondere in den Ausbau und die Erneuerung von Wasserversorgungsanlagen, soweit diese dem Feuerlöschwesen dienen, werden seit 1. Januar 2004 allerdings nur noch an Gemeinden ausgerichtet, welche gemäss Investitionshilfegesetz Anspruch auf Investitionshilfe für Berggebiete haben (§ 10 Abs. 1 der Verordnung über die Subventionen der Gebäudeversicherungsanstalt an den Brandschutz vom 18. September 1991, fortan SubventionsV; LS 861.21). Nach § 9 derselben Verordnung beschafft die Gebäudeversicherungsanstalt auf eigene Kosten für die Gemeinden, Wasserversorgungsgenossenschaften und -korporationen sowie Private die Überflurhydranten. Die Gebäudeversicherungsanstalt ist für die Kontrollwartung besorgt, während der Unterhalt der Hydranten durch die Gemeinde erfolgt. Nach Ziff. 4.2 Abs. 2 Vollzugsvorschriften sind die Hydranten so zu setzen, dass jedes Gebäude mit Schlauchmaterial von maximal 100 m Länge erreicht werden kann. Die Standorte der Hydranten sind im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr festzulegen. Die Hydranten müssen gut sichtbar, bedienbar und mit einem mobilen Löschgerät jederzeit erreichbar sein.

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin hält daran fest, dass für die Finanzierung des kommunalen Feuerlöschwesens keine abschliessende kantonale Regelung bestehe, weshalb sie nicht gezwungen werden könne, ihr gemischtes System einer Gebühren- und Steuerfinanzierung durch eine reine Gebührenfinanzierung zu ersetzen. Mit der Auffassung, dass auch die Zusatzkosten für Löschzwecke vollumfänglich von den einzelnen Grundeigentümern zu tragen seien, obwohl gerade auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin viele Gebäude keinen Wasseranschluss hätten und auch nicht benötigten, werde das Verursacherprinzip pervertiert. Die Interpretation von § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG verbiete nicht, dass die Gemeinde mindestens einen kleinen Teil der wegen der Löschzwecke notwendigen Ausgaben mit allgemeinen Mitteln finanziere. Weder der Vorinstanz noch dem Beschwerdegegner sei es gelungen darzulegen, dass der Begriff der Benützung der Wasserversorgungsanlagen im Sinne von § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG und die Zweckumschreibung der kommunalen Wasserversorgung gemäss § 25 WasserwirtschaftsG deckungsgleich seien. § 26 WasserwirtschaftsG weise vielmehr darauf hin, dass das Verursacherprinzip vor allem beim Trinkwasser gelten soll.

Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung aus, der Regierungsrat habe in der Weisung zum Wasserwirtschaftsgesetz erklärt, es sei gesamthaft zweckmässig und rationell, auch für Brauch- und Löschzwecke Trinkwasser zu verwenden (ABl 1988/I 675). Seit Jahrzehnten verfolge der Kanton Zürich die Praxis, die Wasserversorgung als Einheitssystem zu betreiben und für Trink-, Brauch- und Löschwasser keine getrennten Netze zu führen. Dem entspreche § 25 WasserwirtschaftsG, der als Zweck der Wasserversorgung die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken festhalte. Unter Hinweis auf die Entstehung von § 29 Abs. 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes und darauf, dass gemäss dessen § 29 Abs. 4 unter anderem auf § 45 EGGSchG verwiesen wird, kam die Vorinstanz zum zutreffenden Schluss, dass mit § 29 WasserwirtschaftsG für die Wasserversorgung eine vollständige Finanzierung über Gebühren etabliert werden sollte. Darauf ist vorweg zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

3.2 In der Weisung zur Gesamtrevision des Wasserrechts führte der Regierungsrat aus, da sich Beiträge in der Praxis der Wasserversorgung kaum eingebürgert hätten, müsse die klare und ausdrückliche gesetzliche Grundlage geschaffen wer­den, um anstelle von Beiträgen nur Gebühren erheben zu können. Auch auf diese Weise könne dem Verursacherprinzip in genügender Weise Nachachtung verschafft werden, indem die gesamten Kosten der Wasserversorgung mittels Gebühren – eventuell sogar allein mittels Benützungsgebühren – auf die Benützer überwälzt werden könnten (ABl 1988/I 677). Da die Wasserversorgung aber, wie dargelegt, die Bereitstellung von Trinkwasser in genügender Menge unter ausreichendem Druck auch für die Brandbekämpfung mitumfasst, kann dies nur bedeuten, dass nach § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG die Kosten für den dazu notwendigen Aufwand der Wasserversorgung und nicht bloss diejenigen für die Versorgung mit Trinkwasser (ohne Löschwasser) allein über Gebühren verursacherabhängig finanziert werden müssen (ebenso VGr, 11. April 2002, VB.2002.00014, E. 4c, www.vgrzh.ch). Insofern erweist sich die Regelung im Wasserwirtschaftsgesetz klar als abschliessend. Wenn die Beschwerdeführerin hierzu ausführt, die Vorinstanz habe dies nicht überzeugend darlegen können, lässt sie es an Vorbringen fehlen, die das Gericht vom Gegenteil überzeugen könnten. Die von ihr dazu angerufene Autonomie der Gemeinden besteht zur Hauptsache in einer gewissen Freiheit bei der Gestaltung der Gebührenpflicht mittels Erschliessungsbeiträgen und/oder Anschluss- und/oder Benützungsgebühren allein (dazu ausführlich hinten 5.2).

3.3 Schon im Schreiben vom Januar 1999 an alle (kommunalen) Wasserversorgungsunternehmen im Kanton Zürich hatte das AWEL darauf hingewiesen, dass gemäss § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG der Bau und Betrieb der Wasserversorgung selbsttragend sein müsse (Verursacherprinzip). Eine Überwälzung von Kosten auf den Gemeindehaus­halt zur Stabilisierung der Benützungsgebühren würde nicht mehr akzeptiert. Solches Vorgehen hätte bei Gemeinden mit Finanzausgleich eine Kürzung der Ausgleichszahlungen zur Folge. Kantonsseitig werde nur noch die Abgeltung von Hydrantenbeiträgen aus dem allgemeinen Gemeindehaushalt toleriert. Allgemeine Gemeindemittel an weitere Mehraufwendungen betreffend die Löschwasserversorgung (Leitungsdimensionierung, Löschwasserreserve in Reservoirs etc.) seien nicht statthaft. Dies lässt an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG stellt demnach eine abschliessende gesetzliche Grundlage für die allein verursacherabhängige Gebührenerhebung der Wasserversorgung dar.

3.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin stösst der Hinweis der Vorinstanz auf das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979 (FHG) zur Bekräftigung der Geltung des Verursacherprinzips nicht ins Leere. § 139 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) in Verbindung mit § 2 und § 8 FHG statuiert die Verursacherfinanzierung in der Haushaltführung der Gemeinden. § 126 GemeindeG regelt die Führung einer Betriebsrechnung für Gemeindebetriebe. Die Beschwerdeführerin verfügt über eine Werkabteilung, deren Hauptaufgabe in der Wasserversorgung und im Strassenunterhalt liegt (vgl. www. X .ch/werkabteilung.htm). Gemeindebetriebe, die wie die erwähnte Werkabteilung Dienstleistungen für Bevölkerung, Gewerbe und Industrie erbringen, sollen nicht über Steuermittel, sondern durch ihre direkten Einnahmen, vorab durch Entgelte ihrer Benützer und Nutzniesser, finanziert werden. In diesem Sinne verlangt das Verursacherprinzip (§ 8 FHG), dass für die Leistungen von Betrieben kostendeckende Gebühren erhoben werden, welche den gesamten Aufwand für Betrieb und Investitionen decken (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 126 N. 2.1). Auch dies spricht für die Finanzierung der Wasserversorgung (inkl. Löschwasser) allein mittels Gebühren nach dem Verursacherprinzip.

3.5 Der von der Beschwerdeführerin angeführte § 26 WasserwirtschaftsG besagt demgegenüber nur, dass Trinkwasser haushälterisch zu verwenden und in der Regel nur über Messeinrichtungen abzugeben sei. Wie bereits dargetan, ist mit den Gebühren für die Wasserversorgung (inkl. Löschwasser) auch die Bereitstellung von Löschwasser in ausreichender Menge und unter genügend hohem Druck für die Brandbekämpfung zu verstehen (vorn 2.1). Dafür ist die Gebühr geschuldet, unabhängig von einem allfälligen Bezug von Löschwasser durch die Feuerwehr (dazu hinten 4.2.2+3). Das Verursacherprinzip bezieht sich damit einerseits auf den messbaren Bezug von Trinkwasser, anderseits auf die bezugs-un­abhängige Bereitstellung von Löschwasser, wofür entsprechende Gebühren zu erheben sind. § 26 WasserwirtschaftsG vermag diese doppelte Bedeutung des Verursacherprinzips entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht allein zugunsten des Trinkwassers (ohne Löschwasser) zu durchbrechen.

4.

4.1 Nach dem bisher Ausgeführten darf als anerkannt gelten, dass die Wasserversorgung einer Gemeinde die ausreichende Versorgung der Bezüger mit Trink-, Brauch- und Löschwasser unter genügendem Druck und in einwandfreier Qualität zu liefern hat (vorn 2.1; § 25 WasserwirtschaftsG; act. 2 Ziff. 20; dazu auch VGr SO, SOG 1986 Nr. 20 E. 2b S. 51). Trink-, Brauch- und Löschwasser bilden demnach eine Einheit, die unter den Be-griff der "Wasserversorgung" fällt und die selbsttragend sein muss (wobei tatsächlich auch für Brauch- und Löschwasserzwecke Trinkwasser zu verwenden ist; ABl 1988/I 675). Dafür stehen der Beschwerdeführerin vorweg Erschliessungsbeiträge, Anschluss- und Benützungsgebühren der Grundeigentümer zur Verfügung. Die vorliegend zu beantwortende Streitfrage liegt darin, ob ein Teil dieser Kosten in Abkehr vom Verursacherprinzip nicht über Gebühren, sondern indirekt über Steuern finanziert werden darf, wie dies Art. 43 Reglement vorsieht. Danach werden 10 % jeder Investition (Bauten, Leitungen, Steuerungen etc.) der von Steuergeldern genährten Position "Feuerwehr" zugunsten der Wasserversorgung belastet. Die Beschwerdeführerin begründet dies im Wesentlichen damit, dass sie zur Sicherstellung der Trinkwasserversorgung weder bezüglich Wassermenge noch -druck auf ein Wasserversorgungssystem im bestehenden Umfang angewiesen wäre, wenn nicht die Versorgung mit Löschwasser sichergestellt werden müsste. So seien 62 % der anfallenden Kosten dem Brandschutz zuzurechnen. Bezüglich der Finanzierung der Wasserversorgung will die Beschwerdeführerin demnach von der Einheit von Trink- und Löschwasser abgehen und den Aufwand für Letzterwähntes teilweise durch Steuergelder finanzieren. Der Beschwerdegegner ist dagegen der Meinung, dass die Beschwerdeführerin ihre Wasserversorgung nicht mit Beiträgen der Gemeinde finanzieren darf, selbst wenn die Kosten für die gleichzeitig mitbetriebene Löschwasserversorgung klar ausgewiesen werden könnten.

4.1.1 Kausalabgaben sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen haben. Im Gegensatz dazu werden Steuern voraussetzungslos geschuldet, d.h. unabhängig davon, ob und in welchem Umfang Leistungen von der öffentlichen Hand beansprucht werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2625; BGr, 29. August 2003, ZBl 104/2003, S. 533, E. 4.3.1). Die Gebühr, insbesondere die Benützungsgebühr als Form einer Kausalabgabe, ist das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Sie soll die Kosten, welche dem Gemeinwesen durch die Amtshandlung oder Benutzung der Einrichtung entstanden sind, ganz oder teilweise decken (Häfelin/Müller, Rz. 2626+2630).

4.1.2 Das Kostendeckungsprinzip bedeutet, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf (Häfelin/Mül­ler, Rz. 2637). Bei Gebühren für die Trinkwasserversorgung kommt dieses Prinzip zur Anwendung (BGE 112 Ia 260 E. 5a).

4.1.3 Nach dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen zum Wert, den eine staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat. Das Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip, das Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot konkretisiert, gilt grundsätzlich für alle Gebühren. Der Wert der staatlichen Leistung bemisst sich entweder nach dem – nicht notwendigerweise wirtschaftlichen – Nutzen, den diese dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (Häfelin/Müller, Rz. 2641 f.). Es ist nicht notwendig, dass die Gebühr in jedem einzelnen Fall genau dem Verwaltungsaufwand bzw. dem Nutzen entspricht, den die staatliche Leistung dem Pflichtigen bringt. Bei periodischen Benützungsgebühren verlangt die Rechtsprechung jedoch im Allgemeinen, dass sie – dem Wesen dieser Abgabe entsprechend – nur nach Massgabe der tatsächlichen Benützung erhoben werden. Für die in diese Kategorie fallenden Wasser- und Abwassergebühren folgt daraus, dass sie die effektiv bezogenen Leistungen, hier also den tatsächlichen Verbrauch von Frischwasser, berücksichtigen müssen (BGr, 29. August 2003, ZBl 104/2003, S. 533, E. 4.3.1). Dies gilt in gleicher Weise für die Wasserversorgung.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Zweck der öffentlichen Wasserversorgung sei zwar die Bereitstellung von Trinkwasser zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken. Es gehe aber zu weit, unter den Begriff "Benützung" auch den eigentlichen Brandschutz zu subsumieren. Die "Benützung" einer Anlage erfolge nach dem ihr zugedachten Zweck zu Trink- und Brauchzwecken. Das "Benützen" einer Versorgungsanlage impliziere eine regelmässige und damit absehbare Inanspruchnahme des Wassers, was das Erheben kostendeckender Anschluss- und Benützungsgebühren überhaupt ermögliche. Demgegenüber sei völlig unbestimmt, ob und wann ein Brandfall eintrete und der Betroffene die Dienstleistung der Feuerwehr in Anspruch nehmen müsse, weshalb es schon von der Idee her unmöglich sei, Brände verursachergerecht zu finanzieren.

4.2.1 Wasserversorgungsanlagen müssen, um ihren Zweck erfüllen zu können, jederzeit benutzbar sein. Sie müssen also nicht bloss vorhanden, sondern auch betriebsbereit sein, was ständigen Unterhalt erfordert. Mit der ständigen Betriebsbereitstellung (Trink- und Löschwasser), die nicht nur der Allgemeinheit, sondern auch den privaten Gebäuden dient, erbringt die Gemeinde eine Leistung, für die sie von den betreffenden Grundeigentümern ein gebührenmässiges Entgelt fordern kann, welches ohne Zwang als Benützungsgebühr zu verstehen ist (vorn 4.1). Dabei steht es dem Hauseigentümer nicht frei, ob er im Brandfall die Löschwassereinrichtungen benützen will; er kann nicht geltend machen, er bekämpfe im Brandfall das Feuer auf andere Weise und sei daher auf die ständige Betriebsbereitstellung der Löschwassereinrichtungen gar nicht angewiesen. Im Brandfall ist die Feuerwehr vielmehr verpflichtet, die vorhandenen Löschwassereinrichtungen, insbesondere die Hydranten, von denen ein Wasserbezug durch Private grundsätzlich nicht zulässig ist (Art. 31 Reglement; vorn 2.1), zu benützen, und dies sowohl im Interesse der Allgemeinheit als auch des vom Brand betroffenen Eigentümers.

4.2.2 Nach der Rechtsprechung zu den Benützungsgebühren löst bei der­artigen Sachverhalten nicht erst die tatsächliche Benützung der öffentlichen Einrichtung die Gebührenpflicht aus. Auslöser ist vielmehr bereits der Umstand, dass die Gemeinde die entsprechenden Einrichtungen zur Verfügung stellt und so unterhält, dass eine Benützung jederzeit gewährleistet ist (VGr SO, SOG 1986 Nr. 20 E. 2b S. 51 f., mit weiteren Hinweisen). Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hielt in seinem Entscheid vom 13. Mai 1980 fest, dass bei einer mit Benützungspflicht verbundenen öffentlichen Einrichtung (dort Kehrichtabfuhr) die Dinge anders lägen als dort, wo erst die tatsächliche Benützung die Gebührenpflicht auslöse. Wer im Bedarfsfall eine öffentliche Einrichtung benützen müsse, könne für die Bereitschaft des Gemeinwesens, die Benutzung jederzeit zu ermöglichen, gebührenpflichtig erklärt werden. Eine Leistung des Gemeinwesens für den Grundeigentümer liege daher nicht erst dann vor, wenn die öffentliche Einrichtung von ihm tatsächlich benutzt werde (ZBl 81/1980, S. 390, E. 3b). Gleiches gilt im vorliegenden Fall: Wie dargelegt, ist der Hauseigentümer verpflichtet, das Wasser von der öffentlichen Wasserversorgung zu beziehen. Zur Wasserversorgung gehört auch das Löschwasser, das über die Hydrantenanlagen bezogen wird, deren Benützung aus Gründen der Sicherheit und der Fachkenntnisse der Feuerwehr vorbehalten ist (Art. 8, 31 f. Reglement; vorn 2.1). Im Brandfall, wenn die Feuerwehr beigezogen wird, muss diese für den betroffenen Eigentümer die Wasserversorgung für die Löscharbeiten in Anspruch nehmen, und entsprechend hat das Gemeinwesen, wie ebenfalls dargelegt, dafür zu sorgen, dass genügend Wasser mit ausreichendem Druck dafür vorhanden ist. Unter diesen Umständen liegt die mit den Anschluss- und Benützungsgebühren abgegoltene Leistung der Gemeinde nicht nur in der alleinigen Versorgung mit Trinkwasser, dessen Bezug mittels Zählern genau ermittelt wird (Art. 16, 22 Reglement), sondern auch in der Bereitstellung von Trinkwasser für den Brandfall, was insbesondere eine ausreichende – allenfalls über die reinen Bedürfnisse der Trinkwasserversorgung hinausgehende – Dimensionierung der Wasserleitungen und einen genügend hohen Druck für Löscharbeiten beim Bezug ab Hydrant erfordert. Es trifft daher nicht zu, dass es schon von der Idee her unmöglich sei, Brände verursachergerecht zu finanzieren. Entsprechend ist es nicht notwendig, bezüglich der Finanzierung der Wasserversorgung zwischen der "reinen" Trinkwasser- und der Löschwasserversorgung zu unterscheiden.

4.3 Ebenso wenig spielt in diesem Zusammenhang eine Rolle, dass von total 410 versicherten Häusern jedes fünfte (total 82) über keinen Wasseranschluss verfügen soll, gleichwohl aber vom Brandschutz profitiere, der von der Wasserversorgung sichergestellt werde, wie die Beschwerdeführerin geltend macht (act. 2 Ziff. 3). Es trifft zu, dass lediglich Eigentümer von Gebäuden mit Wasseranschluss für die Gebühren der Wasserversorgung aufkommen und damit gleichzeitig das Löschwasser unter genügendem Druck für Gebäude ohne Wasseranschluss sicherstellen, was gegenüber anderen Gemeinden zu höheren Gebühren für die Wasserversorgung führen kann. Wie die Beschwerdeführerin dem entgegentreten möchte, bleibt ihr anheim gestellt, unter dem Vorbehalt, dass die angestrebte Entlastung der Gebäudeeigentümer mit Wasseranschluss nicht über Steuergelder erfolgt.

Verursacht werden die Gebühren im Übrigen nicht etwa durch die Feuerwehr, sondern, wie die Vorinstanz zu Recht festhielt, durch die Gebäudeeigentümer, deren überwiegend individuelles Interesse an einer leistungsfähigen Wasserversorgung, insbesondere im Hinblick auf Löschwasser, im Brandfall evident ist. Die Leistung der Benützungsgebühren dient daher nicht nur der Deckung der Kosten aus der Versorgung mit Trinkwasser, sondern auch dem Ausgleich des wirtschaftlichen Vorteils der Gebäudeeigentümer, der darin liegt, dass im Brandfall mit einer leistungsfähigen Brandabwehr gerechnet werden kann (dazu BGE 128 I 46 E. 4b = Pra 2002 Nr. 34).

4.4 Schliesslich wird klar unterschieden zwischen dem Brandschutz, den die Wasserversorgung durch die Versorgung mit Trink- bzw. Löschwasser über die Hydranten zu erbringen hat (Art. 2 Abs. 1 lit. d WasserwirtschaftsG), und der übrigen Brandschutzausrüstung der Feuerwehr (Fahrzeuge, Geräte, Ausrüstungen, Löschwasseranlagen; vorn 2.3; § 18 FFG). So beschränkt sich zwar der Aufwand der Gebäudeversicherung für das Feuerlöschwesen in Gemeinden, die gemäss Investitionshilfegesetz keinen Anspruch auf Investitionshilfe haben, auf die Beschaffung der Hydranten (§ 9 Abs. 1 SubventionsV). Bezüglich des Feuerwehrwesens gewährt die Gebäudeversicherung den Gemeinden hingegen unter anderem Subventionen für Anschaffungen und Bauten und für Ausrüstungen der Feuerwehr (§§ 4 ff. SubventionsV). Die Finanzierung der (Lösch-)Wasserversorgung darf daher nicht mit derjenigen des Feuerwehrwesens vermischt werden.

4.4.1 Diese Unterscheidung lässt darauf schliessen, dass eine Beteiligung der Position Feuerwehr, die ihrerseits in den Genuss gewisser Subventionen der Gebäudeversicherung gelangen kann, an den Kosten der Wasserversorgung entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin im Wasserwirtschaftsgesetz nicht vorgesehen ist. Damit ist aber noch nichts darüber gesagt, ob die Gemeinden berechtigt wären, bei nicht an die Wasserversorgung angeschlossenen Gebäuden eine Anschlussgebühr allein für die Bereitstellung von Löschwasser bzw. einer Löschwasseranlage zu erheben. Diese Frage kann hier offen gelassen werden.

In diesem Sinn ist auch der zitierte Entscheid des Regierungsrates vom 3. Mai 1995 zu lesen. Darin wies der Regierungsrat auf grundsätzliche Unterschiede zwischen dem Feuerwehrwesen und der Wasserversorgung hin. Während der Betrieb der kommunalen Wasserversorgung in den autonomen Bereich der Zürcher Gemeinden falle, stehe ihnen auf dem Gebiet des Feuerwehrwesens keine selbständige Rechtsetzungsbefugnis mit "relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit" zu. Demnach müsse das Brandschutzwesen – worunter der Regierungsrat offenkundig nicht die kommunale Wasserversorgung verstand – über Beiträge der kantonalen Gebäude­versicherung und über allgemeine Steuermittel finanziert werden. Im gleichen Sinn ist die Bemerkung des Regierungsrates zu verstehen, dass mit der Wasseranschlussgebühr keine Brandschutzvorrichtungen und Löschwasseranlagen finanziert werden dürften, wobei er die Wasserversorgung offenbar nicht als Löschwasseranlage verstand.

4.4.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass nach § 31 Abs. 3 FFG die Gebäudeversicherungsanstalt Gemeinden, Genossenschaften, Korporationen und Privaten Subventionen für die Erstellung und Erneuerung von Wasserversorgungsanlagen gewähre, soweit diese dem Feuerlöschwesen dienten. Die Einzelheiten hierfür sind in der Verordnung über die Subventionen der Gebäudeversicherungsanstalt an den Brandschutz geregelt. Es ist daher davon auszugehen, dass auch bezüglich § 31 Abs. 3 FFG, welcher bloss die grundlegende Kompetenz der Gebäudeversicherung zur Gewährung von Subventionen an die Wasserversorgungsanlagen enthält, ebenso die Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 SubventionsV gelten, wonach nur Gemeinden unterstützt werden, die Anspruch auf Investitionshilfe für Berggemeinden haben. Überhaupt lässt sich aus dem Umstand, dass für das Feuerlöschwesen gegebenenfalls Subventionen gewährt werden, nichts für die Beanspruchung allgemeiner Steuergelder zu Brandschutzzwecken ableiten. Die Beschwerdeführerin kann jedenfalls daraus eine Abkehr von der die Verursacher bzw. Grundeigentümer belastenden Gebührenregelung nicht ableiten.

4.5 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, ohne die unterstützende Finanzierung der Wasserversorgung zulasten der Feuerwehr (Art. 43 Reglement) würden sich sehr hohe oder gar die höchsten Gebühren für die Wasserversorgung einer Gemeinde im Kanton ergeben, lässt sich dies in der bestehenden Konstellation nicht vermeiden (dazu vorn 4.3). So wie es keine Steuerfussgleichheit im Kanton gibt – gleich hohe Steuerfüsse für alle Gemeinden –, gibt es auch keine Gebührengleichheit. Die Gemeinden sind diesbezüglich auf ihre Eigenverantwortung verwiesen. Die Beschwerdeführerin kam in der Rekursreplik auf eine Gebühr von insgesamt Fr. 4.40 pro m3 bezogenes Frischwasser. Der Beschwerdegegner errechnete unter Hinweis auf die ihm nicht zur Verfügung gestellten Modellrechnungen eine Gebühr von etwa Fr. 3.60 pro m3 bezogenes Frischwasser. Zu bedenken ist immerhin, dass in diese Berechnungen der Neubau eines Reservoirs auf Gemeindegebiet der Gemeinde Stammheim einbezogen wurde. Dieses dient entgegen den Angaben der Beschwerdeführerin nicht allein einem höheren, zur Brandbekämpfung notwendigen Druck der Wasserversorgung, sondern auch dieser selbst. Wie weit dafür Staatsbeiträge erhältlich zu machen wären (§ 34 f. WasserwirtschaftsG), geht aus den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht hervor. Ihre Zahlen sind deshalb zurückhaltend zu würdigen.

5.

5.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich sodann auf die Gemeindeautonomie, welche ihr das gemischte Finanzierungssystem der Wasserversorgung erlaube. Nach erneuter Kritik daran, dass der Kanton mit § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG eine abschliessende Regelung getroffen haben soll, macht sie geltend, das kantonale Recht schreibe den Gemeinden nicht vor, nach welchem System sie die Löschwasserversorgung zu finanzieren hätten.

5.1.1 Das trifft so nicht zu. Nach § 14 Abs. 1 GemeindeG ordnen die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts selbständig. Die Gemeindeautonomie umfasst die Befugnis der Gemeinden, innerhalb der verfassungs- und gesetzmässigen Schranken ihre Angelegenheiten selbst zu ordnen. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich grundsätzlich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 129 I 410 E. 2.1 mit Hinweisen; Thalmann, § 14 N. 1.5.1).

5.1.2 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin enthält indessen das kantonale Recht, wie bereits dargetan, insofern eine abschliessende Regelung zur Finanzierung der Wasserversorgung, als dafür allein Gebühren nach dem Verursacherprinzip festzulegen sind (vorn 3). Der Hinweis auf die Gemeindeautonomie ist daher nicht geeignet, eine andere als die Finanzierung über Gebühren zu ermöglichen.

5.2 Tatsächlich besitzen die Gemeinden im Bereich der Wasserversorgung nur Autonomie bezüglich der Organisation der Wasserversorgung und der Tarifgestaltung (Thalmann, § 14 N. 1.5.2). Dies ergibt sich auch aus § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG, wonach die Gemein­den für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren alleine erheben und ein Reglement über die Wasserversorgung erlassen (§ 27 Abs. 5 WasserwirtschaftsG). Die Gemeinden sind daher insofern autonom, als sie die Wasserversorgung selber zu organisieren haben und wählen können, ob sie dafür Anschluss- und/oder Benützungsgebühren erheben wollen. Keine Autonomie besteht jedoch darin, dass die Wasserversorgung allein über kostendeckende Gebühren finanziert werden muss. Ein weiterer Bereich an autonomer Gestaltung der Wasserversorgung besteht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht und lässt sich auch aus der behaupteten Finanzhoheit im Feuerwehr- und Brandschutzwesen nicht ableiten. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass es wegen der grossen Unvorhersehbarkeit von Brandfällen und angesichts des offenen Verursacherkreises sachgerechter erscheine, die Löschwasserversorgung aus Steuereinnahmen zu finanzieren, ist auf die bisherigen Ausführungen zu verweisen.

6.

Demnach ist die Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird, abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr eine Entschädigung nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Sie wird zur Behandlung als Rekurs im Sinn der Erwägungen teilweise an den Regierungsrat weitergeleitet.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Mitteilung an…