I.
Die Baudirektion setzte auf Ersuchen des Gemeinderats A am 12. Juli 2001 für das Gebiet L eine Planungszone im Sinn von § 346 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) für die Dauer von drei Jahren fest. Die dreijährige Periode begann ab öffentlicher Bekanntmachung am 20. Juli 2001.
II.
A. Gegen diese Verfügung erhoben die B AG und die C AG am 16. bzw. 20. August 2001 Rekurs an den Regierungsrat. Sie beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der Festsetzung der Planungszone.
Innert jeweils erstreckter Fristen reichte die als Mitbeteiligte ins Rekursverfahren miteinbezogene Gemeinde A am 31. Oktober 2001 ihre Vernehmlassung ein und verzichtete die Baudirektion am 1. November 2001 auf eine Beschwerdeantwort. Am 2. August 2002 sandte die C AG eine Ergänzung zur Rekursbegründung zu.
B. Am 24. März 2003 beschloss die Gemeindeversammlung A Änderungen der Bau- und Zonenordnung im Gebiet „L. Die Baudirektion genehmigte am 26. September 2003 diese Revision und hob gleichzeitig auf Antrag des Gemeinderats A die Planungszone auf. In der Folge beantragte die Gemeinde am 13. Februar 2004 die Abschreibung des Rekursverfahrens infolge Gegenstandslosigkeit.
C. Der Regierungsrat erachtete mit Präsidialverfügung Nr. 1.III.277 vom 1. März 2004 die inzwischen vereinigten Rekursverfahren als gegenstandslos geworden und schrieb sie ab. Den beiden Rekurrentinnen sprach er zulasten der Gemeinde A eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- zu. Die Rekurskosten von insgesamt Fr. 1'372.- auferlegte er der Gemeinde.
III. Am 2. April 2004 erhob die Gemeinde A Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie wandte sich gegen die Entschädigungs- und Kostenfolgen im Rekursentscheid. Sie beantragte, es seien den beiden Rekurrentinnen keine Parteientschädigungen zuzusprechen und es seien die Rekurskosten den beiden Rekurrentinnen aufzuerlegen oder durch die Staatskasse zu übernehmen. Die Baudirektion verzichtete am 20. April 2004 auf eine Beschwerdeantwort. Die C AG und die B AG (Rekurrentinnen bzw. Beschwerdegegnerinnen) beantragten am 22. April 2004 bzw. 10. Mai 2004 Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte die Vorinstanz in ihrer Eingabe vom 26. April 2004.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gegen die vom Präsidenten des Regierungsrats festgesetzten Kosten- und Entschädigungsfolgen funktionell und sachlich zuständig, weil sich die gerichtliche Zuständigkeit auch auf die Sache selber (Festsetzung einer Planungszone) bezieht (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; § 43 Abs. 3 VRG e contrario; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 55). Weil eine regierungsrätliche Verfügung angefochten ist, fällt die Behandlung in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG). Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1 Zur Frage der Parteientschädigung führte der Regierungsratspräsident aus, dass die privaten Beschwerdegegnerinnen I/1 und 2 (bzw. Rekurrentinnen; B AG und C AG) im Rekursverfahren im Ergebnis obsiegt hätten, weil die Planungszone während des Verfahrens aufgehoben worden sei. Umgekehrt hätten die Beschwerdegegnerin II (bzw. Rekursgegnerin; Baudirektion) und die Beschwerdeführerin (bzw. Mitbeteiligte im Rekursverfahren) die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens infolge der vorzeitigen Aufhebung der Planungszone zu verantworten. Die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerinnen I/1 und 2 zulasten der Beschwerdeführerin seien angesichts der nicht einfachen Sach- und Rechtsfragen erfüllt.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass sie die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens nicht zu verantworten habe. Die Festsetzung der Planungszone habe dazu gedient, Voraussetzungen für verkehrstechnische Untersuchungen im Hinblick auf die Verbesserung der Verkehrssituation im Ortskern der Gemeinde und für eine allfällige Trasseesicherung für eine Umfahrungsstrasse zu schaffen. Diese Abklärungen hätten ergeben, dass eine Entlastung des Ortskerns mit einer Umfahrungsstrasse nicht möglich sei. Deshalb habe auf eine Trasseesicherung verzichtet werden können. Nachdem für das von der Planungszone umfasste Gebiet eine Teilrevision der Nutzungsplanung von der Gemeindeversammlung angenommen worden sei, seien die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der Planungszone nicht mehr gegeben gewesen. Die Planungszone sei denn auch in der Folge auf Antrag der Beschwerdeführerin von der Baudirektion aufgehoben worden. Die Beschwerdeführerin trage keine Verantwortung für die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens wegen vorzeitigerAufhebung der Planungszone. Sie habe vielmehr innert nützlicher Frist eine auch für die privaten Beschwerdegegnerinnen sinnvolle Revision der Nutzungsplanung zustande gebracht. Dass das Rekursverfahren schliesslich gegenstandslos geworden sei, hänge auch damit zusammen, dass die Vorinstanz die Rekurse bis zur Aufhebung der Planungszone – also nach rund 27 Monaten nach Rekurseingang – noch nicht materiell behandelt habe. Es sei befremdlich, dass es nach Aufhebung der Planungszone nochmals fünf Monate gedauert habe, bis das Rekursverfahren abgeschrieben worden sei.
Die Beschwerdegegnerin I/1 besteht auf der Zusprechung einer Parteientschädigung, weil sie ein grosses wirtschaftliches Interesse an einem positiven Ausgang des Rekursverfahrens gehabt habe und sie auf die Hilfe eines Rechtsvertreters angewiesen gewesen sei. Sie weist darauf hin, dass die zugesprochene Parteientschädigung im Vergleich zu den effektiv erwachsenen Kosten marginal sei. Die Beschwerdegegnerin I/2 betont, dass sie nichts für die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens könne und deshalb als obsiegend zu gelten habe. Die Beschwerdebegründung thematisiere eigentlich nur die Frage, ob die Beschwerdeführerin oder die Baudirektion die Gegenstandslosigkeit zu verantworten habe. Als stossend mute aber an, die Aufhebung der Planungszone als kausal für die Gegenstandslosigkeit zu betrachten, weil eine Planungszone definitionsgemäss zeitlich befristet sei und die Vorinstanz über zwei Jahre Zeit gehabt habe, die Rekurse zu behandeln. Die Parteientschädigungen seien daher eher von der Staatskasse zu tragen.
2.2 Im Rekursverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
2.2.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, dass keine Parteientschädigungen zugesprochen werden. In der Begründung bemängelt sie aber nur, dass siezur Entrichtung einer Parteientschädigung verpflichtet wurde. Hingegen setzt sie sich nicht mit der Frage auseinander, ob die vom Regierungsratspräsidenten angewandte Entschädigungsvoraussetzung von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erfüllt ist. Ebenfalls nicht thematisiert wird die Höhe der Parteientschädigung. Es ist daher davon auszugehen, dass sie die Voraussetzung und die Höhe der Parteientschädigung nicht in Zweifel zieht. Im Übrigen ist anzumerken, dass die formelle Erledigung eines Rechtsmittelverfahrens infolge Gegenstandslosigkeit die Anwendung von § 17 Abs. 2 VRG nicht ausschliesst (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 25 mit Hinweis auf RB 1985 Nr. 5). Ausserdem ist die Würdigung des Regierungsratspräsidenten nicht zu beanstanden, wonach die Festsetzung der Planungszone für die als Grundeigentümerinnen unmittelbar betroffenen privaten Beschwerdegegnerinnen mit nicht einfachen Sach- und Rechtsfragen verbunden war, welche den Beizug von Rechtsbeiständen rechtfertigten. Die Festsetzung von angemessenen Parteientschädigungen auf total Fr. 2'000.- hält sich im Rahmen des Ermessensspielraums der Vorinstanz.
2.2.2 Streitig ist dagegen die Parteikostenverlegung. Die gesetzliche Regelung folgt grundsätzlich dem Unterliegerprinzip (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 31). Allerdings ist es auch zulässig, gestützt auf das Verursacherprinzip allen am Verfahren Beteiligten eine Parteientschädigung aufzuerlegen, und zwar ungeachtet dessen, ob ihnen im Verfahren eine Parteistellung zukommt. Für Umtriebe, die durch ein fehlerhaftes Verhalten der Rechtsmittelbehörde verursacht worden sind, kann eine Entschädigung zulasten der Staatskasse zugesprochen werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33 mit Hinweis auf RB 1989 Nr. 4).
Bei einer Verfahrensabschreibung infolge Gegenstandslosigkeit kann keine der Parteien als unterliegend im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG bezeichnet werden. Wer diesen Verfahrensausgang verursacht oder – so die Terminologie der Vorinstanz – zu verantworten hat, ist aufgrund der konkreten zeitlichen Umstände zu prüfen.
2.2.2.1 Der Schriftenwechsel im Rekursverfahren war nach Eingang des Verzichts der Baudirektion auf Beschwerdeantwort am 1. November 2001 abgeschlossen. Weitere Sachverhaltsermittlungen der Rekursinstanz sind nicht aktenkundig. Das Rekursverfahren war somit zu diesem Zeitpunkt spruchreif. Entgegenstehende Anhaltspunkte sind aus den Akten nicht ersichtlich, namentlich liegt seitens der Gemeinde A als Mitbeteiligte im Rekursverfahren kein Sistierungsantrag vor. Verwaltungsinterne Rekursinstanzen entscheiden innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen, und der Abschluss der Sachverhaltsermittlungen wird den Parteien angezeigt (§ 27a Abs. 1 VRG). Kann die Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (Abs. 2). In den Akten lassen sich keine Belege finden, die darauf hindeuteten, ein Aufschub der Behandlung des Rekurses sei notwendig. Die Beschwerdegegnerin I/2 erkundigte sich am 18. April 2002 nach dem Stand des Verfahrens, worauf die Vorinstanz jene telefonisch kontaktierte. Am 2. August 2002 drängte die Beschwerdegegnerin I/2 mit einer ergänzenden Eingabe nochmals auf eine umgehende Anhandnahme des Rekurses. In der Folge sind keine Umstände in den Akten dokumentiert, die eine Beurteilung des Rekurses verunmöglicht hätten. Die Abschreibung des Rekursverfahrens infolge Gegenstandslosigkeit erfolgte schliesslich am 1. März 2004 nach der Mitteilung der Beschwerdeführerin vom 13. Februar 2004. Darin bezog sie sich auf die von der Baudirektion am 26. September 2003 verfügte und am 10. Oktober 2003 publizierte Aufhebung der Planungszone.
2.2.2.2 Nach dem dargestellten zeitlichen Ablauf wäre ein Abschluss des Rekursverfahrens im Jahr 2002 durchaus zu erwarten gewesen, insbesondere auch nachdem die Beschwerdegegnerin I/2 zweimal ihr Interesse an einer raschen Erledigung des Rekursverfahrens bekundet hatte. Eine schnelle Behandlung wäre umso mehr angezeigt gewesen, als die Planungszone – entsprechend der Zielsetzung dieses planungsrechtlichen Instruments – unmittelbar nach der öffentlichen Bekanntmachung am 20. Juli 2001 rechtswirksam wurde, indem die Baudirektion einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen hatte.Zu berücksichtigen sind auch die einschneidenden Auswirkungen der Planungszone für die beiden privaten Beschwerdegegnerinnen als Eigentümerinnen von Grundstücken innerhalb der Planungszone. Nach § 346 Abs. 1 PBG dürfen nämlich keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden, die der im Gang befindlichen Planung widersprechen. Auch die gesetzlich vorgeschriebene Befristung der Planungszone auf längstens drei Jahre (§ 346 Abs. 3 PBG) macht eine zügige Abwicklung des Rekursverfahrens erforderlich; denn andernfalls kann allein aus Zeitgründen das Verfahren hinfällig und der Rechtsschutz der Rekurrierenden nicht mehr gewährleistet werden. Dass die Beschwerdeführerin nach Festsetzung der Planungszone bzw. während des Rekursverfahrens planungsrechtliche Abklärungen vorgenommen hat, hindert nicht eine Erledigung des Rekursverfahrens; denn die Planungszone dient ja gerade dazu, solche Vorbereitungen im Hinblick auf neue planungsrechtliche Festsetzungen voranzutreiben (§ 346 Abs. 1 PBG: Planungszone „bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen …“).
Für die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens infolge der zwischenzeitlichen Revision der kommunalen Bau- und Zonenordnung und der damit verbundenen Aufhebung der Planungszone kann daher nicht die Beschwerdeführerin verantwortlich gemacht werden. Die Folge der Gegenstandslosigkeit wäre nicht eingetreten, wenn die Vorinstanz die Planungszone früher beurteilt hätte, was – wie dargelegt – durchaus möglich und auch geboten gewesen wäre. Die Parteientschädigung ist deshalb in Anwendung der erwähnten Praxis (E. 2.2.2) den beiden Beschwerdegegnerinnen zulasten der Staatskasse zuzusprechen.
3.
3.1 Der Regierungsratspräsident auferlegte die Rekurskosten der Beschwerdeführerin (bzw. Mitbeteiligten im Rekursverfahren) unter Hinweis darauf, dass als unterliegend im Sinn von § 13 Abs. 2 VRG gelte, wer dafür sorgt, dass ein Verfahren gegenstandslos wird.
Die Beschwerdeführerin erachtet sich nicht als unterliegend im Sinn von § 13 Abs. 2 VRG, weil sie mit dem Antrag auf Festsetzung der Planungszone öffentliche Interessen vertreten und die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens nicht zu verantworten habe, nachdem die Vorinstanz dieses nicht behandelt habe.
Die Beschwerdegegnerin I/1 kann nicht nachvollziehen, weshalb sie als obsiegende Partei die Verfahrenskosten übernehmen müsse. Ihr Rekurs sei gar nicht materiell vom Regierungsrat behandelt worden. Die Beschwerdegegnerin I/2 verweist auf ihre Ausführungen zur Frage der Parteientschädigung und bestreitet die Auffassung der Beschwerdeführerin.
3.2 Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Die Kostenauflage richtet sich nach dem Unterliegerprinzip und ergänzend nach dem Verursacherprinzip (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 14).
3.3 Wie bereits ausgeführt (E. 2.2.2 am Anfang und E. 2.2.2.2), kann die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren nicht als unterliegend bezeichnet werden, und sie ist auch für die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens nicht verantwortlich. Billigkeitsgründe und der Umstand, dass die Gegenstandslosigkeit im Wesentlichen der nicht erfolgten rechtzeitigen materiellen Beurteilung des Rekurses zuzuschreiben ist, sprechen dafür, die Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 19 und 27).
4.
Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen. Disp.-Ziff. III und V der regierungsrätlichen Präsidialverfügung Nr. 1.III.277 vom 1. März 2004 sind aufzuheben. Die Parteientschädigungen für das Rekursverfahren sind zulasten der Staatskasse zuzusprechen und die Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen. Die Gerichtskosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und zu vier Fünfteln auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 26 f.). Die Beschwerdegegnerin I/2 verlangt eine Parteientschädigung. Weil das Beschwerdeverfahren thematisch auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen im Rekursverfahren beschränkt ist und sich die angefochtene Verfügung nicht als offensichtlich – das heisst in qualifizierter Weise – unbegründet erweist, sind die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung nicht erfüllt (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27 f.). Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin I/1 haben keine Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
„III. Den Rekurrentinnen werden zu Lasten der Staatskasse Parteientschädigungen von je Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zugesprochen.
V. Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'200.- sowie den Ausfertigungsgebühren von Fr. 172.-, werden auf die Staatskasse genommen.“
Fr. 650.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellungskosten,
Fr. 770.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin auferlegt und zu vier Fünfteln auf die Gerichtskasse genommen.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Mitteilung …