I.
A. Mit Schreiben vom 7. Dezember 1999 ersuchte die C AG das Amt für Verkehr um einen Beitrag für Anschlussgeleiseanlagen in X. Sie nahm dabei indirekt auf ein früheres Gesuch vom 14. Dezember 1992 Bezug. Mit Brief vom 29. Februar 2000 teilte das Amt der Gesuchstellerin mit, dass dem Antrag nicht Folge geleistet werden könne. Eine förmliche, rekursfähige Verfügung müsse innert 30 Tagen nach Empfang des Schreibens angefordert werden. Hiergegen wehrte sich die C AG in einem Brief vom 8. März 2000, der wie folgt schloss: "Für den Fall, dass Sie eine Wiedererwägung unseres Subventionsgesuches grundsätzlich ausschliessen ...[,] bitten wir Sie hiermit um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung". Hierauf kam es zu erneuten telefonischen und schriftlichen Kontakten zwischen der Gesuchstellerin und dem Amt. Mit Schreiben vom 28. August 2000 schlug das Amt der A AG – der Rechtsnachfolgerin der C AG – bezüglich der "Weiterbearbeitung der kantonalen Beiträge an die Sanierungs- und Erweit[er]ungsarbeiten" folgendes Vorgehen vor: Diese solle ein Subventionsgesuch für die Sanierung des Beladegleises Nr. R einreichen; "[d]ie noch in Planung befindlichen weiteren Ausbau- und Erweiterungsvorhaben empfehlen wir so zu konkretisieren, dass noch rechtzeitig vor Ablauf des erwähnten Rahmenkredites [zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn für die Jahre 1999 bis 2003 gemäss Kantonsratsbeschluss vom 10. Dezember 2001] entsprechende Beitragsgesuche eingereicht werden können". Am 12. September 2002 reichte die A AG ein Beitragsgesuch für die Sanierung des Beladegleises Nr. R ein, worauf das Amt für Verkehr am 3. Oktober 2002 die Zusicherung und Auszahlung von Fr. 124'217.- verfügte.
B. Am 10. Juli 2003 ersuchte die A AG das Amt für Verkehr um Subventionierung der projektierten Erweiterung der Anschlussgeleiseanlage, bestehend aus dem Zufahrtsgleis Nr. U und den Abstell- und Bereitstellungsgleisen Nr. S und Nr. T, wofür die Baukosten auf Fr. 4'817'928.30 veranschlagt wurden. Mit Verfügung vom 27. August 2003 sistierte das Amt für Verkehr das Verfahren mit folgender Begründung: Der Regierungsrat habe das Sanierungsprogramm 04 beschlossen und am 8. Mai 2003 öffentlich bekannt gemacht. Bis zum Entscheid des Kantonsrats über das Sanierungsprogramm seien alle nach dem 8. Mai 2003 eingereichten Subventionsgesuche zu sistieren. Davon sei auch das am 10. Juli 2003 eingereichte Gesuch der A AG betroffen.
II.
Die A AG erhob hiergegen am 26. September 2003 Rekurs an die Volkswirtschaftsdirektion. Ihr Hauptantrag lautete, die Verfügung vom 27. August 2003 sei aufzuheben und das Amt für Verkehr anzuweisen, "das Subventionsgesuch ... vom 7. Dezember 1999 bzw. dessen Konkretisierung vom 10. Juli 2003 zu behandeln und zu Lasten des Rahmenkredits für die Jahre 1999 - 2003 zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn eine Zusicherungsverfügung zu erlassen". Beim Schreiben vom 10. Juli 2003 handle es sich nicht um ein neues Gesuch, sondern um eine Aktualisierung des hängigen Gesuchs vom 7. Dezember 1999. Die Sistierung stelle eine Rechtsverweigerung dar; sie verstosse gegen die Rechtsgleichheit und den Verfassungsauftrag zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn gemäss Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 (KV). Mit Verfügung vom 3. Februar 2004 wies die Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs ab, soweit sie auf ihn eintrat, was sie im Wesentlichen damit begründete, dass die Voraussetzungen für eine Sistierung erfüllt gewesen seien.
III.
A. Am 5. März 2004 liess die A AG gegen diese Verfügung Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und folgende materiellen Anträge stellen:
"1. Der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion vom 3. Februar 2004 sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Sistierung des Amts für Verkehr vom 27. August 2003 rechtswidrig war.
Eventualantrag:
Der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion vom 3. Februar 2004 sei aufzuheben, und das Amt für Verkehr sei anzuweisen, das Subventionsgesuch der A AG vom 7. Dezember 1999 bzw. dessen Konkretisierung vom 10. Juli 2003 zu behandeln und zu Lasten des Rahmenkredits für die Jahre 1999 - 2003 zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn eine Zusicherungsverfügung zu erlassen, die dem Gleichbehandlungsgrundsatz Genüge tut."
Dem Amt für Verkehr und der Volkswirtschaftsdirektion seien die Kosten und eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren aufzuerlegen.
In ihrer Vernehmlassung vom 8. April 2004 beantragte die Volkswirtschaftsdirektion, die Beschwerde abzuweisen. Das Amt für Verkehr verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
B. Bereits am 24. Februar 2004 hatte der Kantonsrat – gestützt unter anderm auf den Antrag des Regierungsrats vom 17. September 2003 – beschlossen, den Rahmenkredit vom 10. Dezember 2001 zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn für die Jahre 1999 bis 2003 rückwirkend per 7. Mai 2003 von 8 Millionen auf 2 Millionen Franken zu kürzen (ABl Nr. 13 vom 26. März 2004).
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Anfechtungsobjekt ist vorliegend eine Sistierung und damit ein Zwischenentscheid (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 32). Die Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid ist grundsätzlich zulässig, wenn dies auch für die Beschwerde in der Hauptsache zutrifft (§ 43 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Im Gegensatz zur Hauptsache weist das vorliegende Verfahren über die Sistierung unmittelbar keinen Streitwert auf, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG). Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts zum Streitwert und zur Zuständigkeit im Verfahren betreffend Zwischenentscheide dürfte so zu interpretieren sein, dass der Streitwert des Verfahrens betreffend einen Zwischenentscheid sich nicht nach demjenigen der Hauptsache richtet, sondern gesondert betrachtet wird (VGr, 4. September 1998, VB.98.00203, E. 1b; vgl. auch BGE 128 V 199 E. 10). Dieser Grundsatz kann jedoch – unter Vorbehalt der grundsätzlichen Bedeutung eines Zwischenentscheids im Sinn von § 38 Abs. 3 VRG – nicht dazu führen, dass die Kammer einen Zwischenentscheid zu fällen hätte, wenn in der Hauptsache der Einzelrichter bzw. die Einzelrichterin zuständig ist (so im Ergebnis VGr, 27. März 2002, VB.2002.00061, E. 1, www.vgrzh.ch). Die Frage braucht hier nicht abschliessend geklärt zu werden, wäre doch hier die Kammer auch in der Hauptsache zuständig, weil deren Streitwert Fr. 20'000.- klar übersteigt.
1.3 Nach § 43 Abs. 1 lit. c VRG ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht unzulässig gegen Anordnungen über Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt. Vorbehalten bleiben die Beschwerde gegen den Widerruf und die Rückforderung von zu Unrecht zugesicherten oder ausbezahlten Subventionen sowie die Zulässigkeit der Beschwerde aufgrund höherrangigen Rechts im Sinn von § 43 Abs. 2 VRG. § 43 Abs. 1 lit. c VRG entspricht § 16 des Staatsbeitragsgesetzes vom
1.3.1 Grundlage des vorliegend strittigen Staatsbeitrags ist Art. 26 Abs. 2 KV, wonach der Staat den Güterverkehr mit der Bahn fördert. Auf diese Bestimmung nimmt § 34 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (Personenverkehrsgesetz, LS 740.1) Bezug, der dem Regierungsrat auferlegt, innerhalb von zwei Jahren nach Annahme von Art. 26 Abs. 2 KV ein Gesetz oder einen Rahmenkredit zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn vorzulegen. Der Kantonsrat bewilligte nacheinander drei gestützt auf diese Bestimmung vorgeschlagene Rahmenkredite, zuletzt mit Beschluss vom 10. Dezember 2001 den Rahmenkredit zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn für die Jahre 1999 bis 2003 (ABl 2001 II 1824; vgl. auch Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 24. Januar 2001, ABl 2001 I 131, 132). Dieser Beschluss setzte den Rahmenkredit auf 8 Millionen Franken fest (Ziff. I) und ermächtigte den Regierungsrat zum Entscheid über die Aufteilung in einzelne Objektkredite und zur Regelung der Einzelheiten der Beitragsgewährung (Ziff. II). Bereits aus dem Wortlaut der genannten Bestimmungen ergibt sich unmissverständlich, dass das Gesetz auf die hier streitigen Beiträge keinen Anspruch einräumt: Gesetz und Rahmenkreditbeschluss sehen sie als solche nicht einmal vor, sondern überlassen dem Regierungsrat die Konkretisierung des Förderungsauftrags. Dass kein Anspruch gegeben ist, wird im Übrigen durch die Materialien bestätigt, wurden doch die geltende Fassung von Art. 26 KV und das Personenverkehrsgesetz als Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative geschaffen, die den Kanton unter anderm zu Beiträgen an Anlagen des öffentlichen Güterverkehrs hätte verpflichten wollen. Statt einer derartigen Verpflichtung sollte nur die Möglichkeitgeschaffen werden, "gezielt in Einzelfällen die Realisierung von sachlich ausgewiesenen Vorhaben durch Beiträge an die Infrastrukturkosten zu erleichtern" (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 24. September 1986, ABl 1986 II 1345, 1349, 1371 f.; vgl. auch Prot. KR 1987-1991, S. 1210, 1311, 1313 ff.). Gegen einen Rechtsanspruch spricht schliesslich auch, dass die Beiträge lediglich innerhalb des Rahmenkredits gewährt werden (vgl. BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.5, www.bger.ch). Zutreffend verwenden denn auch alle Beteiligten entsprechend der Terminologie des Staatsbeitragsgesetzes stets den Begriff der Subvention und nicht jenen des Kostenanteils (vgl. §§ 2 f. StaatsbeitragsG).
1.3.2 Zu Unrecht wird in der Beschwerdeschrift unter Anrufung von BGE 110 Ib 297 und damit der Rechtsprechung zu Art. 99 Abs. 1 lit. h des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) geltend gemacht, bei den fraglichen Staatsbeiträgen handle es sich um Anspruchssubventionen, deren Ausrichtung nicht dem Ermessen der Zusicherungsinstanz überlassen werde, weshalb die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig sei. Zwar mögen aus den von der Beschwerdeführerin angeführten Richtlinien der Volkswirtschaftsdirektion für die Ausrichtung von Subventionen an private Anschlussgleise und dazugehörige Umschlageinrichtungen in der Fassung vom 31. August 1994 (RRB 2648/1994; Richtlinien), von denen der Regierungsrat "zustimmend Kenntnis" nahm, die "Subventionsvoraussetzungen ... erschöpfend hervorgehen". Dies ist aber nicht entscheidend (vgl. BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.4, www.bger.ch), stellen doch die Richtlinien den Entscheid über die Ausrichtung des Beitrags in das Ermessen der Direktion. Zum einen halten sie fest: "Kantonale Subventionen könnenfür den Bau und die Erneuerung von Anschlussgleisen ... gewährt werden" (Ziff. 1 Richtlinien; Hervorhebung nicht im Original). Zum andern wird in den Richtlinien konsequent der Begriff der "Subvention" verwendet. Dies geschieht nicht etwa versehentlich, wird doch ausdrücklich auf das Staatsbeitragsgesetz verwiesen (Ziff. 1 Richtlinien). Der spezifische, in § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG definierte Begriff soll vielmehr gerade klar machen, dass kein gesetzlicher Anspruch auf die in den Richtlinien geregelten Beiträge besteht.
Sind auch all die genannten Indizien einzeln nicht zwingend (BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.1, www.bger.ch), so ergibt sich doch insgesamt klar, dass vorliegend eine Subvention streitig ist, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt.
1.3.3 Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob ein Anspruch auf einen Staatsbeitrag überhaupt aus Richtlinien einer Direktion abgeleitet werden dürfte. Zwar spielt es laut der von der Beschwerdeführerin angeführten Rechtsprechung des Bundesgerichts für dessen Zuständigkeit gemäss Art. 99 Abs. 1 lit. h OG keine Rolle, ob der anspruchsbegründende Erlass ein Gesetz im formellen Sinn oder eine Verordnung ist (BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.1, www.bger.ch; BGE 117 Ib 225 E. 2a). Allerdings kann diese Rechtsprechung nicht unbesehen für die Auslegung von § 43 Abs. 1 lit. c VRG übernommen werden. So unterscheiden sich die beiden Bestimmungen im Wortlaut: Nach Art. 99 Abs. 1 lit. h OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen die Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen und anderen öffentlichrechtlichen Zuwendungen, auf die das Bundesrechteinen Anspruch einräumt. Demgegenüber lässt § 43 Abs. 1 lit. c VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur zu, wenn das Gesetzeinen Anspruch einräumt. Der Wortlaut dieser Bestimmung und namentlich der §§ 2 f. StaatsbeitragsG könnte darauf schliessen lassen, dass im Kanton Zürich nur der formelle Gesetzgeber befugt sei, einen Anspruch auf Staatsbeiträge festzuschreiben. Die Materialien widersprächen dieser Sichtweise jedenfalls nicht (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 29. Juni 1988 zum Staatsbeitragsgesetz, ABl 1988 II 1246, 1264; Prot. KR 1987-1991, S. 7663, 7680 f., 7687 ff., 8359 ff., 8366 ff.). Daran ändert nichts, dass der Präsident der vorberatenden Kommission im Kantonsrat – gestützt unter anderm auf eine Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts – die heute geltende Regelung des Rechtswegs als analog zu derjenigen im Bund bezeichnete (Prot. KR 1987-1991, S. 7688): Zwar ergibt sich aus der Debatte im Kantonsrat, dass das Verwaltungsgericht stets zuständig sein soll, wenn ein Rechtsanspruch auf einen Staatsbeitrag besteht (Prot. KR 1987-1991, S. 7687 ff., 8366 ff.); doch könnte es gleichwohl der Wille des zürcherischen Gesetzgebers gewesen sein, dass sich solche Rechtsansprüche nur aus einem Gesetz im formellen Sinn ergeben können.
1.4 Eine Zusicherungsverfügung wurde hier noch nicht erlassen, weshalb auch kein Widerruf einer Subvention vorliegt, gegen den nach § 43 Abs. 1 lit. c VRG und § 16 StaatsbeitragsG die Beschwerde ans Verwaltungsgericht zulässig wäre. Ebenso wenig ergibt sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Sinn von § 43 Abs. 2 VRG aus dem Bundesrecht oder aus Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention.
1.5 Auf die Beschwerde kann somit nicht eingetreten werden. Als Rechtsmittel gegen die angefochtene Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion ist nach der subsidiären Regelung von § 19b VRG der Rekurs an den Regierungsrat gegeben. Da nicht davon auszugehen ist, dass die Beschwerdeführerin bewusst an die unzuständige Behörde gelangte, ist die Beschwerde in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 VRG dem Regierungsrat zu überweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 35).
2.
2.1 Grundsätzlich sind die Kosten nach § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Eine Ausnahme kann sich aus dem Vertrauensschutz (Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999) ergeben; namentlich dürfen den Rechtsuchenden, die sich nach Treu und Glauben auf eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung verlassen durften, keine Nachteile entstehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 52). Rechtskundig vertretene Parteien dürfen sich allerdings nicht auf eine unrichtige Rechtsmittelbelehrung verlassen, ohne wenigstens das Gesetz konsultiert zu haben (BGE 116 Ib 141 E. 2; Beatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002, S. 281 ff., 292, mit weitern Hinweisen).
2.2 Der angefochtene Entscheid gibt in einer vorbehaltlosen Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als zulässiges Rechtsmittel an. Korrekterweise hätte im Dispositiv oder in den Erwägungen ein Hinweis auf die Einschränkung des Beschwerdewegs durch § 43 Abs. 1 lit. c VRG bzw. § 16 StaatsbeitragsG erfolgen müssen.
Zu prüfen ist, ob und inwieweit die Beschwerdeführerin dennoch eine Verantwortung dafür trifft, dass die Eingabe an die unzuständige Behörde erfolgte. Mit andern Worten: Es fragt sich, ob das Einreichen des Rechtsmittels bei der unzuständigen Instanz eine Vertrauensbetätigung darstellt, die auf das Vertrauen in die Rechtsmittelbelehrung zurückginge. Zugunsten der Beschwerdeführerin ist einzuräumen, dass sich der Ausschluss der Beschwerde im konkreten Fall nicht bereits aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen ergibt, sondern erst aus der Subsumtion des vorliegend in der Hauptsache streitigen Staatsbeitrags unter den in einer Ausnahmebestimmung genannten Sachverhalt, und dass hierzu eine materielle Würdigung erforderlich war. Anderseits ist die gesetzliche Regelung klar (vgl. dagegen BGE 121 II 72 E. 2b). Sodann werden in der Beschwerdeschrift Überlegungen zur Zulässigkeit der Beschwerde angestellt, woraus hervorgeht, dass sich die rechtskundige Vertreterin der Beschwerdeführerin eben nicht einfach auf die unzutreffenderweise vorbehaltlose Rechtsmittelbelehrung verlassen hat, sondern – ihrer Sorgfaltspflicht entsprechend – eigene Abklärungen angestellt hat. Dass diese nicht zum richtigen Ergebnis führten, ist nicht der Vorinstanz anzulasten.
Zusammenfassend: Dass die Eingabe an eine unzuständige Instanz erfolgte, ist auf Nachlässigkeit sowohl der Vorinstanz als auch der rechtskundigen Vertretung der Beschwerdeführerin zurückzuführen. In Anwendung des Verursacherprinzips und aus Billigkeitsgründen sind die Gerichtskosten deshalb je hälftig der Beschwerdeführerin und – zulasten der Staatskasse – der Vorinstanz aufzuerlegen (zur Zulässigkeit einer Belastung der Letzteren vgl. VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4, www.vgrzh.ch; anders noch Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27, die ein solches Vorgehen allerdings bei der Parteientschädigung für zulässig ansehen [§ 17 N. 33]).
2.3 Über den Antrag auf eine Parteientschädigung wird wie über die materiellen Anträge der Regierungsrat zu befinden haben.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Sie wird zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat weitergeleitet.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und – zulasten der Staatskasse – der Volkswirtschaftsdirektion auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
…