Strassenaufhebung

I.

Mit Beschluss vom 16. April 2003 hob der Stadtrat von Zürich in Anwendung von § 38 des kantonalen Strassengesetzes vom 27. September 1981 den Sportweg in Zürich 5 (Grund­buchkreis Zürich-Aussersihl) auf. Der im kantonalen und kommunalen Richtplan nicht verzeichnete Sportweg verbindet östlich des Fussballstadions Hardturm die Förrlibuckstrasse mit der Pfingstweidstrasse. Die Aufhebung erfolgte, um das Strassengrundstück der Trägergesellschaft des neu zu bauenden Fussballstadions verkaufen zu können; vorbehalten wurde die Genehmigung des entsprechenden Kaufvertrags durch die Gemeinde. Ausserdem behielt die Aufhebungsverfügung die Realisierung einer Ersatzerschliessung vor. Als Ersatzerschliessung ist vorgesehen, die weiter östlich (stadteinwärts) liegende Duttweilerstrasse zwischen Pfingstweidstrasse ("Toni-Knoten") und Förrlibuckstrasse so auszubauen, dass sie in beiden Richtungen (statt wie heute nur im Einbahnverkehr) befahren werden kann. Der Entwidmungsbeschluss wurde am 20. Juni 2003 im Tagblatt der Stadt Zürich und im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht.

II.

Hiergegen erhoben die Wohngenossenschaft X (Beschwerdeführer 2), die Kirchgemeinde Y (Beschwerdeführer 1) sowie eine weitere Rekurrentin Rekurs beim Bezirksrat Zürich und verlangten in der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Mit Beschluss vom 20. November 2003 wies der Bezirksrat die drei Rekurse vollumfänglich ab.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhoben die Kirchgemeinde Y am 22. Dezember 2003 und die Wohngenossenschaft X am 5. Januar 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Beide Beschwerdeführerinnen beantragen in erster Linie die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Mit Präsidialverfügung vom 19. Januar 2004 wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt.

Der Stadtrat von Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

IV.

Am 4. April 2004 erklärte die Kirchgemeinde Y den Rückzug ihrer Beschwerde und beantragte, die Beschwerde sei als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Die Verfahrenskosten seien der Nebenpartei, der Stadion Zürich AG, aufzuerlegen. Auf eine Prozessentschädigung werde verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Durch den Rückzug der Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 ist das Verfahren VB.2003.00480 entsprechend abzuschreiben. Zur Regelung der Kostenfolgen siehe hinten Erwägung 4.

2.

2.1 Angefochten ist die Aufhebung, d.h. die Entwidmung, einer öffentlichen Strasse. Die Entwidmung ist eine unter die kantonale Strassenhoheit fallende Aufhebung des Gemeingebrauchs an einer Strasse. Sie erfolgt durch Allgemeinverfügung, gegen welche der Rekurs an den Bezirksrat offen steht (vgl. Tobias Jaag, Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, in: ZBl 87/1986, S. 289 ff., 294 ff.). Gegen dessen Entscheid steht gemäss § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zur Verfügung. Die Beschwerdeführerin 2 ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung legitimiert.

2.2 Zu prüfen ist indessen vorab die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin 2 (im Folgenden grundsätzlich nur noch als Beschwerdeführerin bezeichnet) in der Sache selbst. Ist diese nicht gegeben, so hätte der Bezirksrat auf den Rekurs nicht eintreten sollen und ist die Beschwerde abzuweisen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 96). Die Rekurslegitimation richtet sich nach § 21 VRG. Gemäss dessen lit. a ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die Beschwerdeführerin macht zur Begründung ihrer Legitimation geltend, sie müsste wegen der Aufhebung des Sportwegs mit zusätzlichem Verkehr auf der Förrlibuckstrasse und dementsprechend zusätzlichen Immissionen rechnen. Zudem werde ihre Erschliessung verschlechtert.

2.3 Bezogen auf die Betroffenheit von Strassenanwohnern, die sich von Luftverunreinigungen und Lärm infolge vermehr­ten Strassenverkehrs betroffen fühlen, liegt eine umfangreiche Rechtsprechung aus dem Bereich des Planungs- und Baurechtes vor, die auch im vorliegenden Fall herangezogen werden kann (vgl. die Hinweise in VGr, 4. Dezember 2003, VB.2003.00304, E. 2, www.vgrzh.ch). Wird die spezifische Betroffenheit Dritter in einem Rechtsmittelverfahren aus befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist auf Art und Intensität dieser Immissionen abzustellen. Die Legitimation ist zu bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen eines Vorhabens deutlich wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwändige und kostspielige Abklärungen festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie sie der Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können. Im Anwen­dungsbereich von Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) gelten als wahrnehmbar stärkere Verkehrslärmimmissionen solche von 1 dB(A), was einer Zunahme des Strassenverkehrs um rund 25 % entspricht (Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Vorbemerkungen zu Art. 19-25 N. 9). Hieran anknüpfend erachtet die Praxis als nicht vom allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und daher nicht deutlich wahrnehmbar eine allgemeine Verkehrszunahme von 5 bis 10 % (VGr, 22. Januar 2004, VB. 2003.00223, E. 3.1.1, www.vgrzh.ch; RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47). Voraussetzung der hinreichenden Betroffenheit durch Mehrverkehr bildet überdies stets, dass der Betroffene mit seinem Grundstück direkt an die belastete Strasse anstösst.

2.4 In einem Urteil vom 21. März 2002 (VB.2001.00245, www.vgrzh.ch, in RB 2002 Nr. 74 nicht publizierte E. 3c) äusserte das Verwaltungsgericht Zweifel daran, ob die erwähnte, für die Anfechtung einzelner Bauvorhaben entwickelte Praxis unbesehen auf die Anfechtung von Plänen, welche die Entstehung einzelner Vorhaben erst ermöglichen, übertragen werden könne. Eine Gebietsnutzung, wie sie durch eine Ein- oder Umzonung eingeleitet werde, realisiere sich in der Regel erst mittel- bis langfristig. Während dieser Zeit könnten die im Zeitpunkt der Plananfechtung gegebenen Rahmenbedingungen, gerade was die Erschliessung und Verkehrsführung anbelange, zahlreichen Änderungen unterworfen sein. Auch was die Verkehrszunahme betreffe, würden sich die Auswirkungen von Plä­nen auf die weitere Nachbarschaft ungleich viel schwerer abschätzen lassen als diejenigen von einzelnen Bauvorhaben. Das bedeute zwar nicht zwangsläufig, dass an den Nachweis der Betroffenheit in diesen Fällen generell höhere Anforderungen gestellt werden müssten, denn gerade die Ungewissheit der künftigen Entwicklung könne Nachbarn zu einer vorsorglichen Interessen­wahrung veranlassen. Die grosse Ungewissheit der künftigen Entwick­lung erfordere aber in diesen Fällen im Rekursverfahren eine besondere Sorgfalt bei der Substanziierung und Glaubhaftmachung künftiger Beeinträchtigung. Allgemeine Befürchtungen eher theoretischer Art genügten grundsätzlich nicht zur Darlegung der hinreichenden Betroffenheit, vielmehr müsse nachvollziehbar dargetan werden, dass die gefürchtete Beeinträchtigung auch mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eintreten werde.

2.5 In RB 1991 Nr. 4 E. 2c hat das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die Praxis des Bundesrates erklärt, gegen Verkehrsberuhigungsmassnahmen könne sich jeder Automobilist zur Wehr setzen, der die betreffende Strasse mehr oder weniger regelmässig beanspruche. In einem Urteil vom 4. Dezember 2003 (VB. 2003.00304, www.vgrzh.ch, E. 2.3) erwog das Verwaltungsgericht demgegenüber – allerdings ohne dass dieser Frage entscheidende Bedeutung zukam –, die tägliche Benützung einer von einer Verkehrsbeschränkung betroffenen Strasse schaffe keine legitimationsbegründende Beziehungsnähe. Mit der generellen Rekurszulassung aller Verkehrsteilnehmer, die eine bestimmte Strasse häufig benützen, stünde das Rechtsmittel gerade bei wichtigeren Strassenachsen einer nicht eingrenzbaren Menge von Bewohnern bzw. Pendlern aus der Agglomeration zur Verfügung und käme damit einer unzulässigen Popularbeschwerde gleich. Die damit angekündigte Praxisänderung ist jedenfalls insofern zu bestätigen, als die fragliche Verkehrsbeschränkung dem Rechtsmittelkläger einen Nachteil zufügen muss, der ihn in so besonderer Weise trifft, dass ihm ein schutzwürdiges Interesse an der Rekurserhebung zuzusprechen ist. Allein die Tatsache, dass eine bisher ungeregelte Kreuzung neu mit einem Lichtsignal gesteuert werden soll, vermöchte z.B. ein solches Interesse nicht zu begründen, ebenso wenig die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf einer kürzeren Strecke. Die Legitimationsprüfung bei Verkehrsberuhigungsmassnahmen setzt somit eine erste inhaltliche Prüfung und Gewichtung des umstrittenen Eingriffs voraus. Sie konkretisiert den Begriff des "schutzwürdigen Interesses" und lässt sich namentlich damit rechtfertigen, dass nach der Praxis eine geltend gemachte Beeinträchtigung nach objektivierter Betrachtungsweise vorliegen muss, während subjektive Befindlichkeit und affektives Interesse die Legitimation nicht begründen (vgl. Kölz/Bosshart/ Röhl, § 21 N. 21; Jaag, S. 301 f.; Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 610; vgl. auch BGE 121 II 176 E. 3a).

2.6 Zur Anfechtung einer Strassenaufhebung sind in erster Linie die unmittelbaren Anstösser legitimiert (vgl. Jaag, S. 301; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 33; vgl. auch BGE 126 I 213 E. 1). Grundeigentümer, deren Grundstücke an benachbarte Strassen anstossen, sind nur unter den zuvor dargelegten Voraussetzungen zu Rekurs und Beschwerde berechtigt.

3.

Die Überbauung der Beschwerdeführerin ist an die Hardturmstrasse nummeriert und umfasst drei zwischen dieser und der Förrlibuckstrasse liegende grössere Gebäude. Die Ein- und Ausfahrt der Tiefgarage dieser Überbauung liegt an der Förrlibuckstrasse, etwa 90 m östlich der Einmündung des Sportwegs.

3.1 Die Beschwerdeführerin befürchtet individualverkehrsbedingte Mehrimmissionen an Lärm und Luftschadstoffen. Indessen bewirkt die Aufhebung des Sportwegs, verbunden mit dem als Ersatzlösung vorgesehenen Ausbau der Duttweilerstrasse, dass der Verkehr zwi­schen der Autobahn bzw. der Bernerstrasse und dem Escher Wyss-Platz nicht mehr über den Sportweg und die Förrlibuckstrasse ausweichen kann. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdegegner verschiedentlich zugesagt hat, wie schon heute solle auch in Zukunft die Durchfahrt durch die Förrlibuckstrasse in der West-Ostrichtung auf der Höhe des Sportwegs unterbunden bleiben ("Linksabbiegeverbot"). Die Förrlibuckstrasse zwischen Sportweg und der Einmündung der Duttweilerstrasse wird daher durch die Aufhebung des Sportwegs von Durchgangsverkehr entlastet, ja befreit. Von einer legitimationsbegründenden Mehrbelastung kann daher keine Rede sein.

Was die Beschwerdeführerin geltend macht, ist denn auch in Wirklichkeit nicht zusätzlicher Verkehr wegen der angefochtenen Entwidmung, sondern, dass das geplante Stadionprojekt auch an der Förrlibuckstrasse zu (massivem) Mehrverkehr führe, sei dies während des Baus oder nach der Inbetriebnahme. Ob diese Befürchtung zutrifft, ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Sollte die Annahme der Beschwerdeführerin zutreffen, dass die Förrlibuckstrasse wegen ungenügender Kapazität der Pfingstweidstrasse für die Erschliessung des Stadions freigegeben werden müsste, so wäre dieser Schritt unabhängig davon möglich, ob der Sportweg vorhanden ist oder nicht. Dasselbe gilt für die Befürchtung, auf der Förrlibuckstrasse werde sich Parksuchverkehr einstellen. Wie auch immer diese Fragen zu beurteilen sind: Die Aufhebung des Sportwegs als solche führt in der Förrlibuckstrasse nicht zu zusätzlichem Verkehr.

Schliesslich kann auch ausgeschlossen werden, dass die Aufhebung des Sportwegs mit einem allfälligen Verzicht auf den Ausbau der Pfingstweidstrasse als Nationalstrasse 3. Klasse (Projekt SN 1.4.1) kollidiert. Auch das als Alternative zu diesem umstrittenen Ausbau vorgesehene Verkehrskonzept mit einem Weidbergtunnel bis zur Hardturm­stras­se/ Förr­libuck­strasse sieht die Führung des Verkehrs zwischen der Autobahn/Ber­nerstrasse und dem "Toni-Knoten" über die Pfingstweidstrasse vor, während die Förrlibuckstrasse westlich der Einmündung der Duttweilerstrasse in allen Szenarien nur Zubringerverkehr von und zu den direkt anstossenden Grundstücken zu übernehmen hat.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei von der Aufhebung des Sportwegs auch deshalb betroffen, weil sie ihn für die Erschliessung ihrer Grundstücke benötige. Würde der Sportweg aufgehoben, müssten ihre Mieterinnen und Mieter einen Umweg (voraussichtlich über die Duttweilerstrasse) in Kauf nehmen, was ihre Liegenschaft entwerte. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Die Tiefgarage der Beschwerdeführerin mündet wie erwähnt in die Förrlibuckstrasse, von wo aus der Weg Richtung Hard­brücke/Stadt und alle anschliessenden Verbindungen zu entfernteren Zielen unverändert bleibt. Ein Umweg ergibt sich allein in Richtung Autobahn/Berner­strasse. Dieser Umweg beträgt wenige hundert Meter und stellt keinen Nachteil dar, der ein schutzwürdiges Interesse an einer Anfechtungsmöglichkeit begründet. Namentlich kann von vornherein ausgeschlossen werden, dass damit ein Wertverlust für die Liegenschaft der Beschwerdeführerin verbunden ist. Dies ist umso weniger der Fall, als die Aufhebung des Sportwegs wie erwähnt grundsätzlich zu einer Verkehrsentlastung auf dem frag­lichen Abschnitt der Förrlibuckstrasse führt.

4.

4.1 Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin 2 zur Erhebung von Rechts­mitteln gegen die Aufhebung des Sportwegs nicht legitimiert ist. Der Bezirksrat hätte daher auf den Rekurs nicht eintreten dürfen. Somit ist die Beschwerde abzuweisen, ohne dass die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin zu prüfen sind.

4.2 Wie beigefügt werden kann, gilt das Gleiche auch hinsichtlich der Beschwerdeführerin 1, zunächst aus den bereits erwähnten Gründen. Sodann hätte die Beschwerdeführerin 1 ihre Legitimation auch nicht mit der Befürchtung begründen können, das Hard­turm-Areal werde nach einem Ausbau der Pfingstweidstrasse als Nationalstrasse 3. Klasse nicht mehr ab der Pfingstweidstrasse, sondern über die Förrlibuckstrasse erschlossen. Aus den Akten ergibt sich, dass dieses Areal auch nach einem Ausbau der Pfingstweidstrasse primär über einen neuen Knoten auf dieser Strasse erschlossen werden soll. Weitere Erschliessungsmöglichkeiten bestehen über den entlang dem Bahnviadukt verlaufenden Mühleweg. Dass die Beschwerdeführerin 1 dereinst von einer neben ihrer Liegenschaft vorbeiführenden Erschliessung des Hardturm-Areals betroffen wird, erscheint nicht als ausreichend wahrscheinliche Folge der Aufhebung des Sportweges, um ihr im vorliegenden Verfahren die Beschwerdelegitimation zuzugestehen.

4.3 Bei Eintreffen der Rückzugserklärung der Beschwerdeführerin 1 war die Angelegenheit beim Verwaltungsgericht bereits bis zur Spruchreife bearbeitet. Eine Reduktion der Gerichtsgebühr ist daher nicht angezeigt. Vielmehr sind die Verfahrenskosten den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Dem anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdegegner ist eine Parteientschädigung praxisgemäss nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Dem Begehren der Beschwerdeführerin 1, die Abschreibungskosten ihres Verfahrens der "Nebenpartei" aufzuerlegen, kann nicht gefolgt werden. Die Stadion Zürich AG war zu keinem Zeitpunkt Partei bzw. Mitbeteiligte des vorliegenden Verfahrens. Sie hat der Beschwerdeführerin 1 eine Erklärung abgegeben, wonach sie diese bis zum Maximalbetrag von Fr. 10'000.- für Behandlungsgebühren der Rechtsmittelinstanzen schadlos halte, die ihr im Zusammenhang mit dem Stadionprojekt auferlegt werden, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Es ist daher Sache der Beschwerdeführerin 1, sich bei der Stadion Zürich AG um die Rückerstattung der ihr auferlegten Gerichtsgebühren zu bemühen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Beschwerdeverfahren VB.2003.00480 wird als durch Rückzug der Beschwerde erledigt abgeschrieben.

und entscheidet:

1. Die Beschwerde VB.2004.00004 wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr für beide Verfahren wird festgesetzt auf insgesamt

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführerin 2 auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Soweit die Verletzung von Bundesverwaltungsrecht gerügt wird, kann gegen dieses Urteil innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwer­de beim Bundesgericht erhoben werden.

6. …