polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz

I.

C, geboren 1913, lebte vom 1. April 1985 bis 31. Oktober 2002 in der Gemeinde X. Mit letztwilliger Verfügung vom 11. Oktober 2001 setzte sie Rechtsanwalt B als Willensvollstrecker sowie für den nach Ausrichtung von Vermächtnissen verbleibenden Rest des Nachlasses A als Erbin ein. Am 17. September 2002 unterzeichnete sie zu Gunsten von A eine Generalvollmacht für die Vertretung vor allen Behörden der Verwaltung und der Rechtspflege und für die Vornahme aller Arten von Rechtsgeschäften und Rechtshandlungen. Am 31. Oktober 2002 kündigte sie ihre Wohnung in X per 30. November 2002. Am 4. November 2002 meldete sie sich bei der Einwohnerkontrolle X ab; sie deponierte ihre Schriften per 1. November 2002 in der Gemeinde Y/SZ, wo sie ins Alters- und Pflegeheim H eintrat. Sie verstarb dort am 6. Dezember 2002.

Die Einwohnerkontrolle X teilte A am 16. Dezember 2002 mit, die von ihr veranlasste Abmeldung von B werde rückgängig gemacht; falls sie damit nicht einverstanden sei, könne sie eine anfechtbare Verfügung verlangen. Rechtsanwalt B widersetzte sich mit Schreiben vom 19. Dezember 2002 einer Annulation der Abmeldung; es gehe nicht an, dass die Gemeinde mit einem derartigen Vorgehen über den Kopf der Betroffenen über den Wohnsitz bestimmen könne. Der Wohnsitz von C habe sich ab 1. November 2002 in der Gemeinde Y befunden; es sei Sache der dortigen zuständigen Behörde, das Steuerinventar zu erstellen, das Willensvollstreckerzeugnis und die Erbbescheinigung auszustellen sowie die letztwillige Verfügung zu eröffnen. Sollte die Stadt X an der Annulation der Abmeldung festhalten, werde um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersucht. Mit Präsidialverfügung vom 23. Dezember 2002 entsprach der Gemeinderat X dem letzteren Begehren und ordnete an, dass die am 4. November 2002 erfolgte Abmeldung von C wiedererwägungsweise auf dieses Datum hin rückgängig gemacht werde.

II.

Dagegen erhob Rechtsanwalt B "in Sachen Nachlass C und eingesetzte Erbin A" am 27. Januar 2003 Rekurs an den Bezirksrat Z mit dem Antrag, die Präsidialverfügung des Gemeinderates X vom 23. Dezember 2003 sei aufzuheben und festzustellen, dass der letzte Wohnsitz von C sich in Y befunden habe. Der Bezirksrat ging davon aus, das Rechtsmittel werde von A, vertreten durch Rechtsanwalt B, erhoben. Mit Beschluss vom 18. November 2003 wies er den Rekurs ab (Disp.-Ziff. I) und auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 951.- der Rekurrentin (Disp.-Ziff. II). Aufgrund verschiedener als Auskunftspersonen befragten Personen erwog er, C habe spätestens im Oktober 2002 ihre Urteilsfähigkeit verloren, weshalb die am 17. September 2002 zu Gunsten der Rekurrentin ausgestellte Generalvollmacht spätestens in diesem Zeitraum ihre Gültigkeit eingebüsst habe. Unter diesen Umständen könne die Unterbringung im Alters- und Pflegeheim H in Y nicht als willentliche Wohnsitznahme gelten, sondern sei in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 und Art. 26 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) davon auszugehen, dass X Wohnsitz von C geblieben sei. Weil deren Generalvollmacht zu Gunsten der Rekurrentin jedenfalls im Oktober 2002 erloschen sei, sei damals auch keine rechtsgültige Abmeldung der Vollmachtgeberin erfolgt.

III.

Dagegen erhob Rechtsanwalt B im Namen von A am 29. Dezember 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der Rekursentscheid des Bezirksrats vom 18. November 2003 sowie die Präsidialverfügung des Gemeinderats X vom 23. Dezember 2002 seien aufzuheben, und es sei festzustellen, dass sich der letzte Wohnsitz von C in Y befunden habe, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

Der Bezirksrat Z verzichtete auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat X ersuchte am 26. Januar 2004 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Zu prüfen ist vorab die vom Bezirksrat nicht erörterte Frage, ob die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als eingesetzte Erbin von C oder ob allenfalls Rechtsanwalt B in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker zur Erhebung des am 27. Januar 2003 erhobenen Rechtsmittels legitimiert waren.

2.1 Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den der erfolgreiche Rekurs dem Rekurrenten eintragen würde, bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Das geltend gemachte Interesse muss aktuell sein; ein bloss virtuelles Interesse genügt nicht (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21, 25 und 26). Durch die Verfügung vom 23. Dezember 2002 wurde A insoweit "berührt" und auch formell beschwert, als diese Verfügung im Hinblick auf ihr vorangehendes Tätigwerden für C und ihre Stellung als eingesetzte Erbin sowie auf Ersuchen des Willensvollstreckers hin erlassen wurde. Diese Bezugnahme aber genügte nicht, um ihr die Rekurslegitimation zu verschaffen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 27). Der Sache nach betrifft die fragliche Verfügung die polizeiliche Niederlassung der am 6. Dezember 2002 verstorbenen C. Die der Beschwerdeführerin A von C erteilte Generalvollmacht ist unbestrittenermassen mit deren Tod am 6. Dezember 2002 erloschen. A hat denn auch das Rechtsmittel im eigenen Namen erhoben; nach dem Tod von C wäre eine Rekurserhebung in deren Namen mangels Parteifähigkeit von vornherein nicht mehr möglich gewesen (RB 1998 Nr. 41). Sodann wären auch die Voraussetzungen eines Par­teiwechsels, wie noch darzulegen sein wird, nicht gegeben gewesen. Ob A berechtigt ist, sich mit Rekurs gegen das vom Beschwerdegegner in Anspruch genommene polizeiliche Domizil von C zu wehren, hängt in erster Linie davon ab, welche Bedeutung der polizeilichen Niederlassung zukommt.

2.2 Wer in einer politischen Gemeinde im Kanton Zürich Wohnsitz nimmt, hat sich dort zur Niederlassung anzumelden; wer sich daneben noch in einer anderen Gemeinde zum Wohnen aufhält, hat sich dort zusätzlich zum Aufenthalt anzumelden (§ 32 Abs. 1 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG]). Von der Meldepflicht wegen Aufenthalts in der Gemeinde ist befreit, wer sich nur vorübergehend und nicht länger als drei Monate aufhält, desgleichen, wer sich vorübergehend zur Pflege in einem Kranken­heim befindet oder wer in ein Heim eingewiesen ist (§ 33 GemeindeG). Der Melde­pflich­tige ist zur Auskunft verpflichtet (§ 35 GemeindeG). Die Gemeinde führt das Einwohner­register, welches aufgrund der Meldungen gemäss § 35 Bestand, Entwicklung, Verände­rungen und Struktur der Bevölkerung wiedergibt (§ 38 Abs. 1 GemeindeG). Das so gere­gelte Institut der "Niederlassung" betrifft das so genannte polizeiliche Domizil; die gesetz­liche Regelung steht für Schweizerinnen und Schweizer in engem Zusammenhang mit der gemäss Art. 24 der Bundesverfassung (BV) gewährleisteten Niederlassungsfreiheit; für Ausländerinnen und Ausländer besteht ein enger Bezug zum allgemeinen Ausländerrecht und Asylrecht des Bundes (Ulrich Cavelti in: Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, Zürich 2002, Art. 24 N. 10 ff.; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Zürich 2000, Vorbem. zu §§ 32-39 N. 2, § 32 N. 4). Streitigkeiten betreffend das polizeiliche Domizil werden daher in aller Regel mit dem Tod der betreffenden Person gegenstandslos, sind doch öffentlichrechtliche An­sprüche und Pflichten unter Vorbehalt von Ausnahmen, zu denen die mit dem polizeilichen Domizil verbundenen Pflichten nicht gehören, nicht übertragbar (RB 1998 Nr. 41 E. 1; VGr, 26. Januar 2000, VB.1999.00338; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwal­tungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 826 ff.).

Vom polizeilichen Domizil zu unterscheiden sind der zivilrechtliche Wohnsitz und weitere Spezialwohnsitze wie zum Beispiel Steuerdomizil, politischer Wohnsitz, Sozial­leistungs­wohnsitz mit eigenständigen Anknüpfungspunkten (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 337 ff., S. 339 ff.). Der Entscheid über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Nieder­las­sung kein administratives Hindernis entgegensteht, und die Bejahung der Nie­derlassung präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-)Wohnsitze nicht (Spüh­ler, S. 341; Thalmann, § 32 N. 6.3). Weil derartige nach dem Zivil- oder nach Spezialrecht sich bestimmende Wohnsitze auch nach dem Tod der direkt betroffenen Person noch Wirkun­gen entfalten können, ist es durchaus möglich, dass diesbezügliche Streitigkeiten mit dem Tod nicht gegenstandslos werden; das gilt vorab für Verfahren mit einem unmittelbar finanziellen Streitwert; deren Fortsetzung erfolgt alsdann in der prozessualen Form eines Parteiwechsels, indem die Erben kraft der mit dem Erbanfall verbundenen Universal­sukzession (Art. 560 ZGB) an die Stelle des Erblassers treten, es sei denn, es handle sich um höchstpersönliche unvererbliche Ansprüche (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 106; be­züglich zivilrechtlicher Streitigkeiten vgl. Frank/Sträuli/Messmer, Kommentar zur zürche­rischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 49 N. 24 ff., § 65 N. 4, § 190 N. 6).

Im vorliegenden Fall war im Zeitpunkt des Todes von C am 6. Dezember 2002 noch kein Rechtsmittelverfahren betreffend das polizeiliche Domizil der Verstorbenen pendent; andernfalls hätte ein solches Verfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden können; ein dessen Fortsetzung ermöglichender Parteiwechsel (von C zu A als deren eingesetzte Erbin) wäre nach den vorstehenden Erwägungen nicht zulässig gewesen (vgl. VGr, 26. Januar 2000, VB.1999.00338; RB 1998 Nr. 41 E. 1). Aus den gleichen Gründen ist auch ein die Rekurslegitimation begründendes schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin, die nach dem Tod von C getroffene Verfügung des Beschwerdegegners vom 23. Dezember 2002 anzufechten, zu verneinen. Daran vermag der Umstand, dass es sich bei dieser Verfügung um eine Wiedererwägung handelt, mit der auf die vor dem Tod von C erfolgte Abmeldung zurückgekommen wurde, nichts zu ändern; denn ein damals im Namen von C eingeleitetes Rechtsmittelverfahren hätte nach dem Gesagten nach deren Tod als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden können.

2.3 Wie anzumerken ist, kann die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass ihr Rechtsvertreter zugleich Willensvollstrecker des Nachlasses von C ist (zu dessen Aufgabenbereich als Willensvollstrecker vgl. Art. 518 ZGB), bezüglich ihrer Rekurslegitimation nichts zu ihren Gunsten ableiten. Auch wenn der Willensvollstrecker im eigenen Namen Rekurs erhoben hätte, wäre hierauf nicht einzutreten gewesen; denn er hat darin zu Recht nicht geltend gemacht, von der angefochtenen Verfügung sei unmittelbar der Bestand des Nachlasses als solcher betroffen (RB 1998 Nr. 41 E. 2 mit Hinweisen; zur Parteifähigkeit eines Willensvollstreckers in einer den Bestand des Nachlasses unmittelbar betreffenden öffentlichrechtlichen Streitigkeiten vgl. BEZ 1995 Nr. 19).

2.4 Demnach hätte der Bezirksrat Z auf den am 27. Januar 2003 erhobenen Rekurs "in Sachen Nachlass C und eingesetzte Erbin A" nicht eintreten sollen. Die Beschwerde, welche A gegen den (sie als Rekurrentin anerkennenden) Rekursentscheid erhoben hat, ist schon aus diesem Grund abzuweisen.

Der Klarheit halber sei jedoch darauf hingewiesen, dass die Verfügung des Beschwerde­gegners vom 23. Dezember 2002 nicht geeignet ist, den zivilrechtlichen Wohnsitz oder das Steuerdomizil der Verstorbenen zu präjudizieren (vgl. vorne E. 2.2 und E. 5b des Rekurs­entscheids).

3.

Weil sich die Beschwerdeführerin durch die in der Verfügung vom 23. Dezember 2002 enthaltene Rechtsmittelbelehrung zur Rekurserhebung veranlasst sehen konnte, rechtfertigt es sich, die Kostenauflage des Bezirksrats (Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids) aufzuheben. Aus dem gleichen Grund sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23). Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden Beschwerdeführerin nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu. Eine solche Entschädigung ist aber auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen, gehört doch die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens; dieses kann daher eine Parteientschädigung nur in Fällen mit ausser­ordentlichem Aufwand beanspruchen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Diese Voraus­setzung ist hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die Rekurskosten werden in Aufhebung von Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids der Staatskasse belastet.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 860.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

5. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

6. …