I.
Die Verwaltungspolizei der Stadt Zürich erteilte A entsprechend dessen Gesuch vom 12. Dezember 2001 gestützt auf die Taxivorschriften der Stadt Zürich vom 20. Dezember 2000 (TaxiV) am 25. März 2002 eine Taxibetriebsbewilligung für 50 Taxifahrzeuge ab 1. April 2003 für die Dauer von drei Jahren. Für die Benützung der öffentlichen Taxistandplätze erhob die Verwaltungspolizei Gebühren zum Ansatz von Fr. 65.- pro Fahrzeug und Monat gemäss Gebührenordnung für das Taxiwesen (vom 19. Juni 1985 mit seitherigen Änderungen); dabei stellte sie die für den Zeitraum vom 1. April bis 31. Dezember 2002 geschuldeten Gebühren von Fr. 29'250.- (Fr. 65.- x 50 x 9) in Rechnung, welchen Betrag A im Juni 2002 bezahlte. Weil sich in der Folge herausstellte, dass er von den 50 bewilligten Taxis per Ende September 2002 lediglich 16 Fahrzeuge eingelöst hatte, erstattete ihm die Verwaltungspolizei im Oktober 2002 für den Zeitraum vom 1. Oktober bis 31. Dezember 2002 hinsichtlich der bezahlten Gebühren der 34 nicht genutzten Bewilligungen mithin einen Betrag von Fr. 6'630.- zurück.
Mit Eingabe vom 5. Dezember 2002 ersuchte A, die bezahlten Gebühren bezüglich der nicht genutzten Bewilligungen seien ihm auch für den Zeitraum vom 1. April bis 30. September 2002 zurückzuerstatten. In diesem Zeitraum habe er lediglich 16 Bewilligungen tatsächlich genutzt (6 Fahrzeuge ab April, 3 weitere ab Juli, 4 weitere ab August sowie 3 weitere ab September), was für den genannten Zeitraum eine Gebührenschuld von Fr. 6'760.- ergebe; abzüglich seine Einzahlung von Fr. 29'250.- und zuzüglich die bereits erfolgte Rückzahlung von Fr. 6'630.- ergebe sich ein Restbetrag von Fr. 15'860.-, welcher ihm noch zurückzuerstatten sei.
Das Polizeidepartement lehnte dieses Rückerstattungsbegehren mit Verfügung vom 20. Februar 2003 ab. Die dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 28. Mai 2003 ab.
II.
Hiergegen erhob A am 26. Juni 2003 Rekurs an den Statthalter des Bezirks Zürich, welcher das Rechtsmittel am 19. September 2003 abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 25. Juni 2003 beantragte A dem Verwaltungsgericht erneut, es seien ihm Gebühren von insgesamt Fr. 15'860.- zurückzuerstatten; ferner verlangte er eine Umtriebsentschädigung von Fr. 5'000.-.
Der Statthalter des Bezirks Zürich verzichtete auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich beantragte Abweisung der Beschwerde.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer begründete sein Rückerstattungsbegehren damit, dass er auch für den Zeitraum vom 1. April bis 30. September 2002 die Gebühren für die Benützung der öffentlichen Standplätze nur in dem Umfang schulde, in welchem er die Bewilligung genutzt, das heisst die Taxifahrzeuge beschafft ("eingelöst") habe. Der Statthalter hat diesen Standpunkt im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen verworfen: In analoger Anwendung von Art. 62 Abs. 2 des Obligationenrechts (OR) seien auch im Bereich des öffentlichen Rechts Leistungen zurückzuerstatten, die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgt seien. Voraussetzung einer Rückforderung sei jedoch die Bezahlung einer nicht geschuldeten Leistung, sei es aus Irrtum oder infolge Betreibung. Nicht geschuldet sei eine Leistung, wenn sie ohne gültigen Rechtsgrund erfolgt sei. Aufgrund einer formell rechtskräftigen Verfügung erbrachte Leistungen beruhten jedoch auf einem gültigen Rechtsgrund und seien daher grundsätzlich nicht rückforderbar. Entgegen der Auffassung des Stadtrates könne die Grundlage der hier streitigen Benützungsgebühren nicht schon darin erblickt werden, dass dem Rekurrenten das Recht zur Benutzung der öffentlichen Standplätze im bewilligten Umfang eingeräumt worden sei. Die gemäss Ziffer I der Taxivorschriften zu entrichtenden Benützungsgebühren würden unter der Bedingung erhoben, dass der Bewilligungsinhaber die Taxifahrzeuge auch im Umfang der Bewilligungserteilung einlöse und er mit diesen Taxis die öffentlichen Standplätze belege. Sei mangels Einlösung keine reale Belegung möglich, dürfe auch keine Benützungsgebühr erhoben werden. Die "eigentliche Grundlage für die Erhebung von Benützungsgebühren" habe sich demnach hinsichtlich der vom Rekurrenten nicht eingelösten Fahrzeuge entgegen der Auffassung des Stadtrates nicht verwirklicht. Hieraus könne der Rekurrent jedoch im Ergebnis nichts zu seinen Gunsten ableiten. Denn er habe die streitigen Gebühren gestützt auf die rechtskräftige Verfügung der Verwaltungspolizei vom 25. März 2002 bezahlt. Seine Leistung stütze sich damit auf einen ausreichenden Rechtsgrund. Sodann könne auch nicht von einer irrtümlichen Leistung ausgegangen werden; aufgrund seines Taxibetriebsbewilligungsgesuchs müsse angenommen werden, dass er die Absicht gehabt habe, die Fahrzeuge im Rahmen der Bewilligungserteilung einzulösen und mit diesen die öffentlichen Standplätze zu benutzen, was die Grundlage für die verfügte Erhebung der Benutzungsgebühren gebildet habe. Warum er sich in der Folge anders entschieden habe, sei ohne Belang, zumal er jederzeit die Möglichkeit gehabt hätte, eine vorzeitige Anpassung der Gebührenauflage zu erwirken.
3.
3.1 Die in Art. 62 Abs. 2 OR getroffene Regel, wonach ohne jeden gültigen Grund oder aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erbrachte Leistungen zurückzuerstatten sind, ist auch im Bereich des öffentlichen Rechts analog anwendbar (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 760 ff.; Max Imboden/René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Frankfurt a.M. 1986/1990, Nr. 32 B I). Der Statthalter ist allerdings zu Unrecht davon ausgegangen, dass die in Art. 62 Abs. 2 OR genannten Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssten. Er prüfte daher zuerst, ob der Beschwerdeführer die nunmehr zurückverlangten Gebühren aus einem nicht verwirklichten Grund geleistet habe, was er im Gegensatz zum Stadtrat von Zürich verneinte. Hernach prüfte er, ob die zurückverlangten Gebühren ohne gültigen Rechtsgrund geleistet worden seien, was er verneinte.
3.2 Die Gebührenordnung für das Taxiwesen sieht neben den Gebühren für das Aufstellen von Taxifahrzeugen auf den vom Polizeiamt zugewiesenen Standplätzen auf öffentlichem Grund (Ziff. I) auch solche für die Erteilung der erforderlichen Bewilligungen (Taxibetriebsbewilligungen, Chauffeurbewilligungen, Ausrüstungskontrollen, Ziff. II) vor. Bei ersteren handelt es sich um Benützungsgebühren, bei letzteren um so genannte Verwaltungsgebühren. Benützungsgebühren sind das Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung oder einer öffentlichen Sache. Die hier in Frage stehende Benützung der öffentlichen Taxistandplätze durch Taxifahrzeuge ist eng mit der Erteilung der Taxibetriebsbewilligungen verknüpft. Die Betriebsbewilligung berechtigt den Inhaber, mit den zugelassenen Fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus Taxifahrten durchzuführen (Art. 3 Abs. 1 TaxiV). Für jede Betriebsbewilligung muss die zugestandene Anzahl der als Taxis geeigneten Fahrzeuge im Kanton Zürich auf den Namen der Person mit Betriebsbewilligung eingelöst werden (Art. 10 Abs. 1 TaxiV). Werden einzelne Fahrzeuge nicht eingelöst, ist die Betriebsbewilligung spätestens nach sechs Monaten anzupassen (Art. 10 Abs. 4 TaxiV). Bei dieser rechtlichen Ausgestaltung liegt es entsprechend der Auffassung der Beschwerdegegnerin und entgegen der Ansicht des Statthalters nahe, die Benützungsgebühr als das Entgelt dafür anzusehen, dass der Bewilligungsinhaber im sachlichen und zeitlichen Umfang der Bewilligungserteilung die öffentlichen Standplätze benutzen darf. Insofern hat sich der Grund für die Leistung der Gebühren mit der Erteilung der Bewilligung bzw. ab dem Zeitpunkt ihrer Geltung verwirklicht. Die Benützungsgebühren sind daher grundsätzlich für die Dauer der erteilten Betriebsbewilligung geschuldet. Daran vermag die in Ziffer I der Gebührenordnung enthaltene Bezugsregelung (wonach die Benützungsgebühren gegen Rechnungsstellung pro Kalenderjahr zu bezahlen sind, wobei die Gewerbepolizei auf begründetes Gesuch hin quartalsweise oder halbjährliche Bezahlung gestatten kann) nichts zu ändern. Wird die mit der Betriebsbewilligung zugestandene Anzahl der Fahrzeuge nicht ausgeschöpft, indem der Betriebsinhaber diese Fahrzeuge ganz oder teilweise nicht einlöst, so kann dem zwar bei der Gebührenerhebung Rechnung getragen werden, aber nur aufgrund einer Anpassung der Betriebsbewilligung; mit einer derartigen Anpassung wird primär die Zahl der zugestandenen Taxifahrzeuge verändert; sie verändert aber auch die Grundlage für die Erhebung der Benützungsgebühren.
3.3 Hier ist dem Beschwerdeführer mit Beschluss vom 25. März 2002 eine Betriebsbewilligung für 50 Fahrzeuge ab April 2002 für die Dauer von drei Jahren erteilt worden. Nachdem er bis Ende September 2002 lediglich 16 der zugestandenen 50 Fahrzeuge eingelöst hatte, hat die Beschwerdegegnerin die ursprüngliche Bewilligung ab 1. Oktober 2002 von Amtes wegen angepasst. Wie nämlich dem Schreiben bzw. Beleg der Verwaltungspolizei vom 23. Oktober 2002 entnommen werden kann, wurde die Rückzahlung der geleisteten Gebühren im Umfang von Fr. 6'630.- (das heisst hinsichtlich 34 Fahrzeugen für die Zeit vom 1. Oktober bis 31. Dezember 2002) mit dem "Verfall" der entsprechenden "Betriebsbewilligungsnummern" begründet. Grundlage für die Rückzahlung war demnach eine Anpassung der entsprechenden Betriebsbewilligung. Dieses Vorgehen stand im Einklang mit Art. 10 Abs. 4 TaxiV, wonach die Betriebsbewilligung spätestens nach sechs Monaten anzupassen ist, sofern und soweit einzelne Fahrzeuge nicht eingelöst worden sind. Diese Bestimmung will sicherstellen, dass die Gesamtzahl der bewilligten Taxifahrzeuge auf vernünftige Weise mit der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden öffentlichen Standplätze koordiniert werden kann. Wer eine ihm erteilte Bewilligung nicht innert nützlicher Frist durch Einlösung der zugestandenen Fahrzeuge ausnützt, soll im Interesse anderer Gesuchsteller eine Anpassung seiner Bewilligung hinnehmen müssen. Inwieweit der Beschwerdeführer eine Rückerstattung in weitergehendem Umfang (nämlich für den Zeitraum vom 1. April bis 30. September 2002 sowie allenfalls unter Berücksichtigung des jeweiligen Zeitpunktes, in welchem die 16 Fahrzeuge eingelöst worden sind) hätte erreichen können, wenn er von sich aus schon vor Ende September 2002 um Anpassung der Betriebsbewilligung ersucht hätte, muss hier nicht entschieden werden. Wie immerhin festzuhalten ist, kann ein Bewilligungsinhaber, der von sich aus um Anpassung der Bewilligung ersucht, nicht erwarten, dass ihm eine Reduktion der Benützungsgebühren auch für den Zeitraum vor Einreichung des Anpassungsbegehrens zugestanden wird; das ergibt sich aus dem dargelegten Zweck von Art. 10 Abs. 4 TaxiV wie auch aus der dargelegten Regelung des Gebührenbezugs (Ziffer I Abs. 2 und 3 der Gebührenordnung). Aus diesem Grund kann der Beschwerdeführer auch dann nichts zu seinen Gunsten ableiten, wenn davon ausgegangen wird, mit seinem Gesuch vom 5. Dezember 2002 um Rückerstattung der Gebühren in diesem weitergehenden Umfang habe er sinngemäss darum ersucht, die Betriebsbewilligung rückwirkend entsprechend anzupassen (vgl. RB 1986 Nr. 127).
3.4 Aus dem Gesagten ergibt sich zugleich, dass der Beschwerdeführer die streitbetroffenen Gebühren auch nicht ohne gültigen Rechtsgrund geleistet hat. Dies ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass er sie aufgrund der in der Folge in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 25. März 2002 bezahlt hat. Mit der diesbezüglichen Erwägung verkennt der Statthalter die Tragweite des in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsatzes, wonach aufgrund einer formell rechtskräftigen Verfügung erfolgte Leistungen auf einem gültigen Rechtsgrund beruhten und daher nicht rückforderbar seien. Mit diesem Grundsatz soll im Bereich des öffentlichen Rechts sichergestellt werden, dass formell in Rechtskraft erwachsene Verfügungen, deren rechtzeitige Anfechtung die Betroffenen versäumt haben, nicht unter Berufung auf das Institut der ungerechtfertigten Bereicherung doch noch im Nachhinein in Frage gestellt werden können. Von dieser Zwecksetzung ist er vorab auf Verfügungen ausgerichtet, die einen zeitlich abgeschlossenen Sachverhalt regeln. Demgegenüber können so genannte Dauerverfügungen, wie sie Taxibetriebsbewilligungen darstellen, bei Änderung der massgebenden Sach- oder Rechtslage angepasst werden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 24, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 13), wie das im vorliegenden Fall denn auch wie erwähnt geschehen ist. Entscheidend ist indessen wie ausgeführt, dass eine Reduktion der geschuldeten Benützungsgebühren nur auf Grund und im Rahmen einer solchen Anpassung der Betriebsbewilligung geboten ist.
4.
Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, anfangs Oktober 2003 (richtig offenbar 2002) habe er 7 weitere Fahrzeuge einlösen wollen, was ihm damals verwehrt worden sei; er habe damit bis zum April 2003 zuwarten müssen, was für ihn erhebliche Erwerbseinbussen zur Folge gehabt habe. Es sei ihm hierfür eine "Umtriebesentschädigung" von Fr. 5'000.- zuzusprechen. Eine solche Umtriebsentschädigung verlangte er bereits im Einsprache- und im Rekursverfahren, damals jedoch ohne jede Begründung, weshalb die Vorinstanzen keinen Anlass sahen, sich damit auseinanderzusetzen. Was der Beschwerdeführer nunmehr zur Begründung vorbringt, kann jedenfalls nicht zur Gutheissung dieses Begehrens führen. Zum einen hätte er sich, sollte seine Sachdarstellung zutreffen, vorab gegen die Nichtzulassung weiterer Fahrzeuge wehren müssen. Zum andern verlangt er mit seinem Begehren richtig betrachtet die Zusprechung von Schadenersatz, worüber nicht die Verwaltungsbehörde und das Verwaltungsgericht, sondern der Zivilrichter zu entscheiden hätte (§ 2 Abs. 1 VRG).
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Für den Fall, dass der Beschwerdeführer mit der verlangten "Umtriebsentschädigung" eine Parteientschädigung im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG anstreben sollte, ist festzuhalten, dass ihm bei diesem Verfahrensausgang eine solche Entschädigung von vornherein nicht zusteht.
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
…