Ausnahmebewilligung nach Art. 22, 24-24d bzw. 37a RPG

I.

Mit Verfügung vom 27. Februar 2003 verweigerte die Baudirektion A nachträglich die Bewilligung nach Art. 22 bzw. 24 ff. des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) für eine Terrainaufschüttung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in der Gemeinde W, Gebiet X (Dispositiv-Ziffer I). Gleichzeitig verpflichtete sie A, innert drei Monaten seit der Eröffnung dieser Verfügung zuhanden der Fachstelle Bodenschutz ein bodenkundliches Fachgutachten erstellen zu lassen, worin aufzuzeigen sei, mit welchen Mitteln die nicht bewilligte Aufschüttung wieder rückgängig gemacht und der ursprüng­liche Zustand wieder hergestellt werden könne (Dispositiv-Ziffer II). In derselben Disposi­tiv-Ziffer ordnete die Baudirektion an, dass der Rückbau gemäss den Anweisungen der Fachstelle für Bodenschutz bis auf den betrieblich notwendigen Bedarf für den Auslauf und die erforderlichen Verkehrsflächen, in einer maximalen Breite von 3 m entlang der südlichen und westlichen Gebäudefluchten zu erfolgen habe.

In der Folge verweigerte auch die Baukommission W mit Verfügung vom 7. März 2003 die Bewilligung für die genannte Terrainaufschüttung (Dispositiv-Ziffer 3.1). Sie wiederholte ausserdem die von der Baudirektion getroffene Anordnung hinsichtlich der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (Dispositiv-Ziffer 3.2).

II.

Mit Beschluss vom 20. August 2003 wies der Regierungsrat den gegen die Verfügung der Baudirektion und die Verfügung der Baukommission W erhobenen Rekurs ab.

III.

A gelangte am 20. September 2003 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheides und die Erteilung der nachgesuchten Bewilligung.

Die Baudirektion teilte am 8. Oktober 2003 mit, dass sie auf eine Vernehmlassung ver­zichte. Die Staatskanzlei beantragte am 14. Oktober 2003 die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde W liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktional zuständig. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist aufgrund von § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ohne weiteres zu bejahen. Da auch die übrigen Ein­tretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Das streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 ist mit dem Ökonomiegebäude Assek.-Nr. 02, welches ursprünglich als Lagerhalle/Remise genutzt wurde, überstellt. Später nutzte der Beschwerdeführer den südlichen, kleineren dieser zwei Lagerhallen in einen Laufstall für landwirtschaftliche Nutztiere um, was ihm mit Verfügung der Baudirektion vom 21. Februar 2003 nachträglich bewilligt wurde. Sodann hat der Beschwerdeführer längs dieses Betriebsgebäudes in dem an die L-Strasse angrenzenden Teil der Parzelle auf einer Fläche von 2'475 m2 eigenmächtig die im jetzigen Verfahren streitigen Geländeauffüllung mit einem Volumen von 4500 m3 und einer Höhe von 0 bis 4,5 m erstellt, wodurch eine Nutzfläche von rund 1'500 m2 entstanden ist. Mit Baugesuch vom 25. Juni 2002 ersuchte er nachträglich um Bewilligung dieser Terrainaufschüttung als "Winterauslauf für Rindvieh".

Die Baudirektion verweigerte die nachgesuchte Bewilligung mit Verfügung vom 27. Februar 2003 im Wesentlichen unter Berufung auf die fehlende Zonenkonformität. Die streitbetroffene Terrainaufschüttung sei betrieblich nicht ausgewiesen und über­dimen­sioniert. Für die Annahme der Standortgebundenheit fehle es ebenfalls an der objektiven betrieblichen Notwendigkeit, sodass auch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ausser Betracht falle. Der Rückbau habe gemäss den Anweisungen der Fachstelle für Boden­schutz bis auf den betrieblich notwendigen Bedarf für den Auslauf und die erforderlichen Verkehrsflächen, nämlich in einer maximalen Breite von 3 m entlang der südlichen und westlichen Gebäudefluchten zu erfolgen.

Auch der Regierungsrat beurteilt im angefochtenen Entscheid die strittige Geländeauf­füllung als betrieblich nicht ausgewiesen. Er verneint sowohl deren Zonenkonformität als auch das Vorliegen von Ausnahmebewilligungstatbeständen im Sinne von Art. 24-24d bzw. 37a RPG. Schliesslich bestätigt die Rekursinstanz den vorinstanzlichen Entscheid auch hinsichtlich der Vollzugsanordnung, welche er als rechtmässig und angemessen be­zeichnet.

2.2 Der Beschwerdeführer macht zur Begründung seiner Beschwerde im Wesentlichen geltend, mit der erwähnten Verfügung der Baudirektion vom 21. Februar 2003 sei ihm die Bewilligung für einen Stall mit 84 Mutterkühen erteilt worden. Es sei unverständlich, dass ihm nun der entsprechende Auslauf für die Tiere sowie die notwendige Betriebsfläche verweigert werde. Er habe den entsprechenden Stall gebaut, damit sich sein Betrieb vergrössern könne. Es sei davon auszugehen, dass sein Viehbestand mit den geeigneten weiblichen Nachkommen wachsen werde. Die Baudirektion verlange den Rückbau der Geländeaufschüttung auf den betrieblich notwendigen Bedarf. Der Bedarf eines Stalls von dieser Grössenordnung sei jedoch nicht mit einem drei Meter breiten Streifen zu bewältigen. So sei etwa das Wenden eines Viehtransportlastwagens, welchen er alle 2 bis 3 Wochen benötige, nicht möglich. Ausserdem könne auch kein Viehverladegatter aufgestellt werden, welches ein ungefährliches Verladen der Tiere ermöglichen solle. Er benötige ausserdem eine ausreichend grosse ebene Betriebsfläche für das Manövrieren mit dem Miststreuer. Von den insgesamt 1'500 m2 Aufschüttung seien 500 m2 für den Winterauslauf und 1'000 m2 für den Betrieb des Stalles erforderlich.

3.

Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren ist auch vorliegend darauf hinzuweisen, dass Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens grundsätzlich nur sein kann, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstand des Baugesuchs des Beschwerdeführers waren die strittige Terrainaufschüttung als Winterauslauf für Vieh, nicht jedoch Terrainveränderungen als Manövrierflächen für Viehtransporter, Miststreuer und andere Fahrzeuge. Letztere waren auch nicht Gegenstand der Prüfung durch die Bau­direktion, wenn gleich diese in der Vollzugsanordnung von "erforderlichen Verkehrs­flächen" spricht. Dass die Bewilligungsbehörde bei einem 3 m breiten Streifen allenfalls an ein Umfahren des Stalles mit einem Traktor, aber niemals an Wendemanöver mit Viehtransportlastwagen gedacht haben kann, liegt auf der Hand, waren doch auch weitere, mit solchen Manövrierflächen untrennbar verbundene Fragen, wie etwa die Zufahrts­verhältnisse, nicht Gegenstand der Beurteilung. Damit sind Betriebsflächen dieser Art nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und damit auch einer Beurteilung durch die Rechtsmittelinstanzen nicht zugänglich. Auf die diesbezüglichen Vorbringen des Be­schwerdeführers ist daher bei der Prüfung der Bewilligungsfähigkeit des strittigen Gesuchs nicht einzugehen. Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens ist lediglich die streitbetroffene Terrainveränderung als Winterauslauf für Vieh.

4.

4.1 Bauten und Anlagen müssen grundsätzlich zonenkonform sein, d.h., sie müssen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 RPG). Für Bauten aus­serhalb der Bauzonen sieht das Raumplanungsgesetz darüber hinaus verschiedene Ausnahmetatbestände vor (Art. 24-24d bzw. 37a RPG). Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt in der Landwirtschaftszone. Gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG sind Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind.

Zutreffend ist die vorinstanzliche Beurteilung, wonach sich eine Fläche von 1'500 m2 als betrieblich nicht ausgewiesen erweist, und zwar selbst dann, wenn von maximal 84 Kühen mit eben sovielen Kälbern ausgegangen wird. Gemäss der vorliegend unbestrittenermassen zur Beurteilung heranzuziehenden Richtlinie "Abmessungen an Aufstallungssystemen" der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrarwirtschaft und Landtechnik, Tänikon (FAT) ist ein nicht überdachter Auslauf von 2,5 m2 pro Kuh sowie von 1,5 m2 pro Kalb bis zu einem Lebendgewicht von 400 kg, was einem Alter von etwa 1 Jahr entspricht, bereitzustellen. Dies ergäbe bei 84 Kühen und Kälbern einen erforderlichen Auslauf von insgesamt 336 m2, d.h. von rund 340 m2. Wird der unbestrittenermassen bereits zur Verfügung stehende Auslauf von mindestens 100 m2 berücksichtigt, so ergibt sich ein zu­sätzlicher Bedarf von maximal 240 m2. Dass er einer Fläche von 1'500 m2 für den Vieh­auslauf allein nicht bedarf, stellt denn auch der Beschwerdeführer grundsätzlich nicht in Abrede, macht er doch geltend, dass er lediglich zusätzliche 500 m2 für den Winterauslauf benötige, während die restlichen 1'000 m2 für den allgemeinen Stallbetrieb erforderlich seien.

4.2 Die eigenmächtig vorgenommene Terrainaufschüttung ist somit einer ordentlichen Bewilligung nicht zugänglich. Ausnahmetatbestände im Sinne von Art. 24-24d bzw. 37a RPG sind nicht ersichtlich und werden auch nicht geltend gemacht. Damit haben die Vorinstanzen die strittige Terrainaufschüttung zu Recht als nicht zonenkonform beurteilt. Die vorgenommene Terrainaufschüttung erweist sich daher bereits aus diesem Grunde als nicht bewilligungsfähig. Es erübrigt sich eine Prüfung der Frage, ob der Terrainveränderung ausserdem Gründe der Einordnung oder des Umweltschutzes entgegenstehen. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.

5.

5.1 Erweist sich ein eigenmächtig ausgeführtes Bauvorhaben als nachträglich nicht bewilligungsfähig, so stellt sich die Frage nach der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes. Nach § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) hat die zuständige Behörde nämlich ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Dabei hat sie allerdings den Grundsatz der Ver­hältnismässigkeit zu beachten, und zwar auch dann, wenn der Bauherr die widerrechtliche Baute bösgläubig erstellt hat. Dieser muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der bau­rechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustan­des erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 111 Ib 213 E. 6b).

Die Baudirektion hat in Dispositiv-Ziffer II der von der Vorinstanz bestätigten Verfügung den Rückbau der streitbetroffenen Terrainaufschüttung gemäss den Anweisungen der Fachstelle Bodenschutz bis auf den betrieblich notwendigen Bedarf in einer maximalen Breite von 3 m entlang der südlichen und westlichen Gebäudefluchten des Stallgebäudes angeordnet. Indem der Beschwerdeführer vorbringt, die Baudirektion habe übersehen, dass ihm die Haltung von 84 Mutterkühen samt Kälbern bewilligt worden sei, welche Auslauf benötigten, macht er zumindest sinngemäss geltend, die getroffene Anordnung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes gehe zu weit, d.h., sie sei unverhältnismässig. Die Vorinstanz hat die getroffenen Vollzugsanordnungen als rechtmässig und angemessen bestätigt, ohne sich allerdings zur Frage zu äussern, ob dabei von der Haltung von 40 oder von 84 Kühen zuzüglich Kälbern auszugehen sei, obwohl der Beschwerdeführer den diesbezüglichen Einwand bereits im Rekursverfahren vorgebracht hatte.

5.2 Besteht die Möglichkeit, dass der rechtmässige Zustand auf andere Weise als durch vollständigen Abbruch bzw. Rückbau der widerrechtlichen Baute herbeigeführt werden kann, so gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dem Bauherrn vor dem Abbruch die Gelegenheit einzuräumen, durch Einreichen eines reduzierten bzw. neuen Projektes ein neues Bewilligungsverfahren einzuleiten (BGE 108 Ia 216).

Die vorliegend strittige Vollzugsanordnung der Baudirektion bedeutet mehr oder weniger den vollständigen Abbruch der Geländeaufschüttung. Fraglich ist, ob und inwieweit der von der Baudirektion zugelassene Streifen von 3 m entlang der südlichen und westlichen Gebäudeflucht aufgeschüttetes Terrain bildet. Aus den vorliegenden Baugesuchsakten er­gibt sich jedenfalls, dass auf der Westseite der Baute keine Aufschüttung vorhanden ist, sondern das Gelände nur im Süden verändert wurde, was auch mit dem vorhandenen Querschnitt übereinstimmt. Die Beantwortung dieser Frage kann allerdings aus nachstehenden Gründen vorliegend offen gelassen werden.

5.3 Dem Beschwerdeführer ist darin beizupflichten, dass für die Beurteilung der Ver­hält­nismässigkeit der Vollzugsanordnung von einer Anzahl Kühe von 84 zuzüglich der ent­sprechenden Anzahl Kälber auszugehen ist, obwohl der Bauherr im Zeitpunkt der Einrei­chung des Baugesuchs am 25. Juni 2002 unbestrittenermassen lediglich 40 Kühe zuzüglich Kälber im Ökonomiegebäude Assek.-Nr. 02 hielt. Mit Verfügung vom 21. Februar 2003 hat die Baudirektion dem Bauherrn nämlich die nachträgliche Bewilligung für die Umnutzung des ursprünglich als Remise dienenden südlicheren Teils dieses Gebäudes in einen Laufstall für landwirtschaftliche Nutztiere erteilt, wobei sie einen Offenstall mit 84 Liegeboxen sowie einer Futterachse für Muttertiere und Tiefstreuliegeflächen für die Jung­tiere bewilligte. Für die Prüfung der Frage der Verhältnismässigkeit des Rückbaus ist vom – zwischenzeitlich rechtskräftig – bewilligten Zustand, d.h. der bewilligten Haltung von 84 Kühen zuzüglich Kälbern auszugehen. Es kann dabei keine Rolle spielen, ob der Beschwerdeführer die Erhöhung der Anzahl seiner Tiere sofort nach Erteilung der Bewilligung vorgenommen hat oder seinen Bestand erst allmählich aufzustocken gedenkt.

Wird von einer bewilligten Haltung von 84 Kühen zuzüglich Kälbern ausgegangen, so errechnet sich anhand der zitierten FAT-Richtlinie ein erforderlicher Auslauf mit einer Fläche von insgesamt mindestens 340 m2 (vgl. die vorstehenden Erwägungen unter Ziffer 4). Zu berücksichtigen bzw. in Abzug zu bringen ist davon die Fläche des unbestrittenermassen bereits vorhandenen Auslaufs. Dessen genaue Fläche ist allerdings nicht bestimmt und wird von der Baudirektion mit 100 bis 200 m2 " (nicht ausgemessen)" beziffert. Dass die Vorinstanzen den Sachverhalt diesbezüglich nicht hinreichend geklärt haben, darf dem Beschwerdeführer nicht zum Nachteil gereichen. Es ist daher für die vorliegenden Verhältnismässigkeitsüberlegungen zu seinen Gunsten von einem bestehenden Auslauf von lediglich 100 m2 auszugehen.

5.4 Dies bedeutet, dass ein zusätzlicher Auslauf von rund 240 m2 betrieblich ausgewiesen ist. Dabei ist aber sinnvollerweise der bestehende Auslauf auf der Nordseite des Stalles mit einzubeziehen, d.h. sowohl flächenmässig als auch von seiner örtlichen Lage her mitzuberücksichtigen. In diesem Sinne ist zu bezweifeln, dass die Südseite des Ökonomiegebäudes ein geeigneter Standort für einen zweiten Viehauslauf darstellen würde, statt den bereits bestehenden Auslauf auf der Nordseite des Stalles zu vergrössern. Zumal für eine Erweiterung des Winterauslaufs auf der Westseite offensichtlich keine Terrainveränderung notwendig sein würde, denn der Hangverlauf scheint, zumindest auf der Höhe des vorhandenen Schnittes ausschliesslich Richtung Süden abzufallen, nicht aber in der ungefähren West- und Ostrichtung des Schnittes B-B. Es fragt sich weiter grundsätzlich, ob für einen zweckmässigen Betrieb eines Viehauslaufs überhaupt eine Aufschüttung des Geländes bzw. eine ebene Fläche erforderlich wäre. Über den Winterauslauf muss und kann im vorliegenden Verfahren aber nicht abschliessend entschieden werden. Zumal sich der Vollzug des angeordneten Rückbaus der umstrittenen Aufschüttung zum jetzigen Zeitpunkt bereits aus einem anderen Grund als unver­hält­nismässig zeigt.

5.5 Wie sich aus einem Schreiben des Hochbauvorstandes der Gemeinde W an die Baudirektion vom 16. Oktober 2002 ergibt, hat der Beschwerdeführer offenbar in der Zwischenzeit ein weiteres Baugesuch eingereicht. Diesmal zur Erstellung einer Remise auf der vorliegend umstrittenen Aufschüttung. Ist aber ein Bewilligungsgesuch für ein Bauprojekt auf dem fraglichen Terrain gestellt worden, erweist sich ein Vollzug des Rückbaus der eigenmächtig vorgenommenen Geländeaufschüttung zum jetzigen Zeitpunkt als unverhältnismässig. Solange nicht über dieses neue Baugesuch und über ein allfälliges Gesuch für die Erstellung von den ebenfalls zur Debatte stehenden Verkehrsflächen entschieden worden ist, erscheint ein Vollzug der Rückbauanordnung als unverhältnismässig.

Die Vorinstanz hat die angefochtene Vollzugsanordnung daher zu Unrecht als rechtmässig und angemessen beurteilt. Insofern erweisen sich die Einwände des Beschwerdeführers als berechtigt.

6.

6.1 Zusammenfassend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Demgemäss ist der Ent­scheid des Regierungsrates insoweit aufzuheben, als er die Vollzugsanordnung in Dispo­sitiv-Ziffer II der Verfügung der Baudirektion vom 27. Februar 2003 bzw. Dispositiv-Zif­fer 3.2 der Verfügung der Baukommission W vom 7. März 2003 bestätigt. Die Sache ist an die Vorinstanz zur Weiterbearbeitung zurückzuweisen. Dem Bauherrn ist durch den Regierungsrat oder unter allfälliger Sistierung des Rekursverfahrens durch die für den Bewilligungsentscheid zuständige Baudirektion eine Frist anzusetzen, innert welcher er ein umfassendes Projekt für das fragliche Gebiet einzureichen hat, unter der Androhung, dass ansonsten der Rückbau vollzogen werde. Die vom Beschwerdeführer projektierten Bauten sind von der Bewilligungsbehörde beförderlich zu behandeln, damit sie raschest möglich über den allfälligen Vollzug des Rückbaus der Aufschüttung verfügen kann.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss Nr. 1160 des Regierungsrates vom 20. August 2003 wird aufgehoben, soweit Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 27. Februar 2003 sowie Dispositiv-Ziffer 3.2 der Verfügung der Baukommission W vom 7. März 2003 bestätigt werden.

Die Sache wird zur Weiterbearbeitung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2. Über die Rekurskosten hat der Regierungsrat im zweiten Rechtsgang zu befinden.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'590.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin 1 und dem Beschwerdeführer je zur Hälfte auferlegt.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Ver­waltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. …