I.
Am 23. April 2002 beschloss der Gemeinderat X, A die Baubewilligung für den Umbau des Erdgeschosses des Gebäudes an der L-Strasse zu erteilen (Kat.-Nr. 01). Der Beschluss wurde am 26. Juli 2002 eröffnet.
Am 27. Mai 2002 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich A die strassenpolizeiliche Bewilligung für den Umbau unter Auflagen und Bedingungen. Die Baudirektion stellte die Verfügung der Gemeinde X zuhanden von A zu. Die Gemeinde erachtete die verfügten Auflagen als derart einschneidend, dass sie einstweilen darauf verzichtete, die Verfügung an den Bauherrn weiterzuleiten. Stattdessen ersuchte sie die Baudirektion, die Verfügung in Wiederwägung zu ziehen. Am 15. Oktober 2002 fasste die Baudirektion ihren Entscheid teilweise neu. Danach ist das Baugrundstück durch bauliche Massnahmen unüberfahrbar und dauerhaft auf der ganzen Anstosslänge gegen die Staatsstrasse abzugrenzen; eine Ausnahme gilt jedoch für die Ein- und Ausfahrt mit einer Breite von 4 Metern. Im Übrigen hielt die Baudirektion an ihrer Verfügung vom 27. Mai 2002 fest.
II.
Dagegen gelangte die Gemeinde X an die Baurekurskommission IV. Der Entscheid vom 15. Oktober 2002 sei insoweit aufzuheben, als er die Verfügung vom 27. Mai 2002 in Wiedererwägung ziehe. Es sei A die Bewilligung zur Nutzung des Vorplatzes in der bestehenden Form zu erteilen. Die Baurekurskommission IV beschloss am 20. März 2003, auf den Rekurs nicht einzutreten.
III.
Am 22. April 2003 erhob die Gemeinde X gegen den Nichteintretensentscheid Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baurekurskommission IV anzuweisen, über den Rekurs in der Sache zu entscheiden. Die Baurekurskommission beantragte am 8. Mai 2003 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die Baudirektion am 23. Mai 2003. A liess sich vernehmen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Der Bauherr wurde im Rubrum ursprünglich als Beschwerdegegner aufgeführt. Mit ihrer Beschwerde setzt sich die Gemeinde jedoch gegen eine den Bauherrn belastende Verfügung der Baudirektion (der Beschwerdegegnerin) zur Wehr. Der Bauherr ist damit im Rubrum als Mitbeteiligter aufzuführen. Von diesem Rubrumwechsel ist Vormerk zu nehmen.
2.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten.
2.1 Gemäss § 21 Bst. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sind die Gemeinden zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen zum Rekurs legitimiert. Das Interesse der Gemeinde muss aktuell sein. Das Interesse des Gemeinwesens an der Beantwortung einer theoretischen Rechtsfrage stellt kein zureichendes Rechtsschutzinteresse dar. Kein aktuelles Interesse liegt vor, wenn die Gemeinde sich gegen die Verweigerung einer Baubewilligung wehrt, obwohl sich der Bauherr mit der Ablehnung abgefunden hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 Rz. 64 mit Hinweisen). – Ob sich der Bauherr im vorliegend zu beurteilenden Fall mit dem Wiedererwägungsentscheid der Beschwerdegegnerin vom 15. Oktober 2002 abgefunden hat, kann aufgrund der Akten nicht beantwortet werden, weil nicht feststeht, ob die Beschwerdeführerin die Verfügung dem Bauherrn überhaupt zugestellt hat. Ob die Vorinstanz die Legitimation der Beschwerdeführerin mangels aktuellem Interesse verneinen durfte, kann angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falles aber offen bleiben, da sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, dass es bereits an einem schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin fehlt.
2.2 Wenn eine Gemeinde, wie hier, nicht wie eine Privatperson betroffen ist (also beispielsweise als Bauherrin), ist zu prüfen, ob sie ein schutzwürdiges Interesse besitzt, weil sie in ihrer qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensfreiheit berührt ist (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 Rz. 62; auch zum Folgenden). Ein solcher qualifizierter Beurteilungsspielraum steht der Gemeinde zunächst dann zu, wenn sie sich gegen die unrichtige Anwendung ihres eigenen Rechts zur Wehr setzt. Die Legitimation ist weiter dann gegeben, wenn Interessen betroffen sind, die von der Gemeinde wahrgenommen werden müssen oder wenn sich eine Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohner auswirkt (RB 1998 Nr. 13). Das Interesse an der richtigen Auslegung und Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts reicht dagegen für die Legitimation nicht aus (RB 1998 Nr. 14; BGE 124 II 409, 418, E. 1e/bb).
Die Gemeinde wandte sich in ihrem Rekurs gegen folgende Auflage der strassenpolizeilichen Bewilligung der Baudirektion:
"Das Grundstück Kat.Nr. 01 ist durch bauliche Massnahmen unüberfahrbar und dauerhaft auf der ganzen Anstosslänge gegen das Staatsstrassengebiet abzugrenzen, ausgenommen die Ein- / Ausfahrt mit einer Breite von 4 m. Mobile Abschrankungen sind nicht gestattet."
Gemüss der Rekursvernehmlassung der Baudirektion stützt sich diese Auflage auf § 240 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Danach dürfen Bauten weder den Verkehr gefährden noch den Bestand und die Sicherheit des Strassenkörpers beeinträchtigen. Solche Anordnungen zum Schutz der Verkehrssicherheit können gemäss Praxis des Verwaltungsgerichts von den Gemeinden nicht angefochten werden (RB 1985 Nr. 12; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 Rz. 67).
2.3 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass es ihr nicht allein um die richtige Auslegung des kantonalen Rechts gehe. Sie betont in ihrer Beschwerde, dass die Staatsstrasse durch die Kernzone der Gemeinde verläuft; müssten in Zukunft ähnliche Zufahrten aufgehoben werden, stehe dies in Widerspruch zur Zielsetzung der Gemeinde, in der Kernzone möglichst viele Kleinbetriebe anzusiedeln. Nur mit einer gemischten Wohn- und Gewerbenutzung könne die Qualität des Ortsbildes überhaupt erhalten und der Zerfall vieler Gebäude verhindert werden. Mit dem Rekurs habe sich die Beschwerdeführerin nicht gegen die unrichtige Auslegung des kantonalen Rechts gewandt, sondern gegen die Auswirkungen dieser Rechtsanwendung auf Interessen, die von der Gemeinde wahrzunehmen seien.
Dass die Behörde ähnliche Anordnungen auch in zukünftigen Fällen treffen könnte, reicht für die Legitimation der Gemeinde nicht aus. Anderenfalls könnte die Legitimation stets mit dem Argument begründet werden, von der Anordnung sei zwar nicht aktuell, jedoch in naher Zukunft ein grosser Teil der Bevölkerung betroffen. Ebenso wenig kann die Legitimation allein damit begründet werden, die angefochtene Anordnung wirke sich auf andere Bereiche aus, in denen der Gemeinde ein qualifizierter Beurteilungsspielraum zusteht. In einem derart eng vernetzten Rechtsgebiet wie dem Raumplanungs- und Baurecht könnte anderenfalls die Legitimation fast immer begründet werden; die mögliche Auswirkung einer Anordnung (und sei diese auch nur eine entfernte) auf andere, durch die Autonomie geschützte Bereiche könnte wohl nur selten ausgeschlossen werden (vgl. Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 897).
Der hier zu beurteilende Sachverhalt lässt sich auch nicht mit jenen Fällen vergleichen, in denen sich die Gemeinden bei der Anwendung des Planungs- und Baugesetzes gegen Eingriffe in den ihr zustehenden qualifizierten Beurteilungsspielraum zur Wehr setzen. So geht es beispielsweise bei der Beurteilung von Einordnungsstreitigkeiten (§ 238 PBG) um Fragen, für die allein die Gemeinden zuständig sind und dazu über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und mithin über Autonomie verfügen (Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 in Verbindung mit Art. 48 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869). Dasselbe gilt für planungsrechtliche Festlegungen der Gemeinden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 21 Rz. 66 f.). Im hier zu beurteilenden Fall geht es jedoch um die Zufahrt zu einer Strasse, für deren Bau und Unterhalt allein der Kanton zuständig ist (§ 6 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981, LS 722.1; StrassG). Wenn die Baudirektion bereits bei der Projektierung der kantonalen Strassen die Verkehrssicherheit zu berücksichtigen hat (§ 12 Abs. 1 in Verbindung mit § 14 StrassG), ist es nur folgerichtig, wenn sie in späteren Stadien auch die Verkehrssicherheit von angrenzenden Bauten beurteilt (§ 7 in Verbindung mit Ziffer 1.1.1 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung vom 3. Dezember 1997, LS 700.6; vgl. § 319 Abs. 2 PBG). Die Verkehrssicherheit von Staatsstrassen wird somit vom Kanton nicht nur abschliessend geregelt, sondern auch abschliessend beurteilt. Für eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit der Gemeinde bleibt kein Raum. Die Vorinstanz ist daher zu Recht auf den Rekurs der Gemeinde nicht eingetreten.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Die Kosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'590.-- Total der Kosten.
Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
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