I. A, geboren 1971 in X (Brasilien), ist brasilianische Staatsangehörige im Besitz einer Niederlassungsbewilligung des Kantons Zürich. Am 30. Dezember 1990 hatte sie in X in Brasilien erfolgreich die Fachausbildung zur Primarschullehrerin für die ersten vier Klassen abgeschlossen. Ab Anfang Februar 2002 war sie als Miterzieherin bei der Kinderkrippe E in Zürich angestellt. Auf eine Anfrage der Kinderkrippe E hin antwortete der Schweizerische Krippenverband (SKV) mit Schreiben vom 7. Mai 2002, das Diplom von A könne "mit Berufung auf das SKV-Berufsbildungsreglement den Kindergarten- und Primarlehrerdiplomen nicht gleichgesetzt werden", weshalb deren Ausbildung nicht anerkannt werde. Hierauf kündigte die Arbeitgeberin A auf den 31. August 2002, wobei sie sich in den Arbeitszeugnissen auf den Bescheid des SKV berief.
A gelangte zunächst telefonisch und sodann schriftlich an den SKV und stellte ein Gesuch um erneute Beurteilung. Der SKV nahm ihren am 8. November 2002 eingegangenen Brief als Rekurs entgegen und wies die Eingabe mit Vorstandsentscheid vom 20./22. Januar 2003 ab. Dies begründete er einzig damit, dass ausländische Lehrausbildungen auf Sekundarstufe II (der an die obligatorische Schulpflicht anschliessenden Stufe, die zu einem Fähigkeitszeugnis, einer Berufsmatur oder der allgemeinen Maturität führt) nicht anerkannt würden. Der Entscheid äusserte sich nicht dazu, dass A die Anerkennung nicht als Primarlehrerin, sondern als Kleinkindererzieherin beantragt hatte und dass die vom SKV selber angebotene Ausbildung zu Kleinkindererziehenden ebenfalls der Sekundarstufe II zuzuordnen ist.
II. Gegen diesen Entscheid liess A am 26. Februar 2003 sowohl Beschwerde an das Verwaltungsgericht als auch staatsrechtliche Beschwerde an das Schweizerische Bundesgericht erheben. In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht liess sie folgende Anträge stellen:
"1. Der angefochtene Rekursentscheid des Schweizerischen Krippenverbands vom 22.1.2003 sei aufzuheben und es sei die Beschwerdeführerin als befähigt zu erklären, in Kinderkrippen als Kleinkindererzieherin tätig zu sein.
Eventualiter seien die Richtlinien zur Anerkennung der Berufsausbildung zur Kleinkindererzieherin des SKV aufzuheben.
Die Gegenpartei sei zu verpflichten, die Originalakten zu edieren.
Der Beschwerdeführerin sei unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, insbesondere sei kein Kostenvorschuss zu erheben.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."
In der – innert zweimal erstreckter Frist erstatteten – Beschwerdeantwort vom 9. Mai 2003 beantragte der SKV, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom 20. Juni 2003 bzw. der Duplik vom 4. September 2003 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Auf ihre Begründungen ist, soweit erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.
Den Gesuchen beider Parteien entsprechend, hat das Bundesgericht mit Präsidialverfügung vom 9. April 2003 das bei ihm anhängig gemachte Verfahren bis zum Vorliegen des Verwaltungsgerichtsentscheids sistiert.
Die Kammer zieht in Erwägung:
a) Nach § 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht über öffentlichrechtliche Angelegenheiten, nicht aber über privatrechtliche Ansprüche. Laut § 41 VRG beurteilt es "Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit dieses oder ein anderes Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet". Vorliegend wurde der streitige Entscheid von einem Verein im Sinn des Zivilgesetzbuchs gefällt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der öffentlichrechtliche Rechtsweg sei deshalb gegeben, weil der Beschwerdegegner in Stellvertretung der Kantone unmittelbar eine öffentliche Aufgabe wahrnehme; selbst wenn jedoch keine förmliche Verfügung vorläge, so müsse jedenfalls aufgrund des Rechtsschutzbedürfnisses der Beschwerdeführerin ein gültiges Anfechtungsobjekt angenommen werden.
b) Zunächst ist die geltende Rechtslage im Bereich der Kleinkindererziehung festzuhalten.
aa) Nach Art. 63 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) erlässt der Bund Vorschriften über die Berufsbildung. Damit wird eine umfassende Rechtsetzungskompetenz mit nachträglich derogatorischer Kraft begründet (Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich etc. 2003, Art. 63 Nr. 7; Gerhard Schmid/Markus Schott in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 63 N. 6). Das Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (BBl 2002, 8320), mit dem der Bund diese Kompetenz wahrnimmt, wird voraussichtlich Anfang 2004 in Kraft treten (vgl. www.bbt.admin.ch/dossiers/nbb/d/reform.htm). Das derzeit noch geltende Bundesgesetz vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (SR 412.10) regelt gemäss seinem Art. 1 Abs. 1 lit. b den Beruf der Kleinkindererziehung nicht. Auch die bundesrechtlichen Regelungen über die Pflegekinderaufnahme enthalten diesbezüglich keine Vorschriften; vielmehr behält Art. 3 Abs. 2 lit. a der Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (SR 211.222.338) ausdrücklich vor, dass die Kantone das Pflegekinderwesen fördern könnten, insbesondere durch Massnahmen zur Ausbildung, Weiterbildung und Beratung von Pflegeeltern, Kleinkinder- und Heimerziehern. Demnach ist (noch) von einer kantonalen Kompetenz zur Regelung des Berufs der Kleinkindererziehung auszugehen.
bb) Die Kleinkindererziehung ist ein Beruf im Sozialbereich (Botschaft vom 6. September 2000 zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung, BBl 2000, 5686 ff., 5710). Ihre Regelung fällt in die Zuständigkeit der Kantone. Demnach fällt sie in den Geltungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 18. Februar 1993 (Diplomvereinbarung, SR 413.21), die für den Kanton Zürich am 1. April 1997 in Kraft getreten ist (Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 lit. e sowie Anhang zur Diplomvereinbarung). Anerkennungsbehörde ist die Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK), unter Vorbehalt der Zuständigkeit der Sanitätsdirektorenkonferenz für die Ausbildungsabschlüsse im Gesundheitswesen (Art. 4 Abs. 1 und 2 Diplomvereinbarung). Der EDK obliegt der Vollzug der Vereinbarung, wiederum mit Ausnahme des Gesundheitswesens; nur mit Bezug auf Letzteres wird der Vollzug durch Dritte ausdrücklich vorgesehen (Art. 5 Abs. 1 und 3 Diplomvereinbarung). In ihrem Zuständigkeitsbereich obliegt der EDK der Erlass der Anerkennungsreglemente. Die Anerkennungsreglemente (bzw., im Bereich des Gesundheitswesens, deren Genehmigung) bedürfen der Zustimmung von zwei Dritteln der stimmberechtigten Mitglieder der Anerkennungsbehörde (Art. 6 Abs. 2 und 3 Diplomvereinbarung). Die EDK hat kein Anerkennungsreglement für den Beruf der Kleinkindererziehung erlassen. Dieser wird auch nicht durch das Reglement vom 10. Juni 1999 über die Anerkennung von Hochschuldiplomen für Lehrkräfte der Vorschulstufe und der Primarschulstufe erfasst (www.edk.ch/d/EDK/rechtsgrundlagen/framesets/mainRecht_ d.html, Ziff. 4.3.4.3). In der Praxis pflegt die EDK Gesuche um Anerkennung ausländischer Diplome im Bereich der Kleinkindererziehung an den SKV weiterzuleiten. Ebenso wenig ist der Kanton Zürich gesetzgeberisch tätig geworden.
c) Sodann ist auf die faktische Bedeutung der vom SKV aufgestellten Ausbildungsanfordungen einzugehen.
aa) Der SKV als Verein im Sinn des Zivilgesetzbuchs erliess von seiner Generalversammlung am 21. März 1997 genehmigte Ausbildungsrichtlinien für den Beruf der Kleinkindererziehung; in dem von seinem Vorstand am 7. September 2000 genehmigten Berufsbildungsreglement findet sich zudem mit Art. 12 eine Bestimmung über die "Anerkennung individueller, verwandter Berufsabschlüsse".
bb) Der SKV nimmt Betriebe grundsätzlich nur als Mitglieder auf, wenn mindestens die Hälfte des Personals über eine vom SKV anerkannte Ausbildung verfügt (Art. 6 der Statuten des Schweizerischen Krippenverbands in Verbindung mit Ziff. 3.3 al. 2 und 3.4.1 lit. a der Betriebsrichtlinien des SKV [genehmigt von der Generalversammlung vom 31. März 1995]; am 2. April 2003 in Kraft stehende Fassung). Derzeit gehören schätzungsweise rund drei Viertel der in der professionellen Tagesbetreuung von Kindern im Vorschulalter tätigen Einrichtungen und Organisationen in der Deutschschweiz dem SKV an (EDK/Bundesamt für Bildung und Wissenschaft [BBW], Schweizer Beitrag für die Datenbank "Eurybase – the Information Database on Education in Europe", 2001, www.edk.ch/PDF_Downloads/Bildungswesen_CH/Eurydice_00d.pdf, S. 38 f.). Weiter werden im Kanton Zürich – wie in andern Kantonen (EDK/BBW, S. 38 f.) – die Richtlinien des SKV bei der Bewilligung von Kinderkrippen berücksichtigt: Nach Ziff. 2.5.1 der von der Bildungsdirektion erlassenen Richtlinien über die Bewilligung von Kinderkrippen vom 1. Dezember 2002 setzt eine Betriebsbewilligung voraus, dass die sozialpädagogisch tätigen Angestellten über eine von der Bildungsdirektion für diese Tätigkeit anerkannte Ausbildung verfügen (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 und 3 der Verordnung über die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen und Kinderhorten vom 6. Mai 1998 [LS 852.23]). Diese Bestimmung wird in einem Merkblatt konkretisiert: In lit. A Ziff. 3 der "Ausbildungsanforderungen an Personal und Leitung von Kinderkrippen, Anhang zum Merkblatt für Aufsichtsinstanzen" (Stand Dezember 2002) verweist das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich auf die Zuständigkeit des SKV "für die Überprüfung und Anerkennung ausländischer Ausbildungen". Von der Erfüllung der kantonalen Qualitätsanforderungen hängt auch die Subventionsberechtigung ab (so für den Bund Art. 3 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung [SR 861]; für die Stadt Zürich – als Beispiel einer kommunalen Regelung – Ziff. 1 lit. c Ingress und al. 1 des Gemeinderatsbeschlusses 4327 vom 3. Oktober 2001, www.stzh.ch/kap01/gemeinderat_stzh/protokolle/prot_159.htm). Die Nichtanerkennung des ausländischen Diploms durch den SKV erschwert es daher der Beschwerdeführerin faktisch erheblich, den Beruf der Kleinkindererzieherin auszuüben.
a) Eine gültige Delegation der Kompetenz zur Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen im Gebiet der Sozialberufe und zur Rechtsetzung in diesem Bereich liegt nicht vor. Die Lehre geht davon aus, dass die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf Private nur zulässig ist, wenn dafür eine Grundlage in einem formellen Gesetz besteht und nur Fragen untergeordneter, vor allem technischer Natur betroffen sind. Nach einigen Lehrmeinungen ist es sodann angezeigt, für allgemeinverbindliche Vorschriften Privater generell eine staatliche Genehmigung vorzusehen (vgl. Ursula Brunner, Rechtsetzung durch Private, Zürich 1982, S. 140 ff. mit weitern Hinweisen; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 1890; Arnold Marti, Selbstregulierung anstelle staatlicher Gesetzgebung?, ZBl 101/2000, S. 561 ff., 570; René Rhinow in: Kommentar aBV, 1991, Art. 32 Rz. 81 mit weitern Hinweisen). Vorliegend wäre demnach eine Delegationsnorm in der Diplomvereinbarung vorauszusetzen (vgl. Albert Dormann, Interkantonale Institutionen mit Hoheitsbefugnissen, Zürich 1970, S. 48). Eine solche besteht für den Bereich der Sozialberufe nicht; wenn Art. 5 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 2 Satz 2 Diplomvereinbarung im Gesundheitsbereich ausdrücklich eine Kompetenzübertragung an Dritte vorsehen, die hier interessierenden Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Satz 1 Diplomvereinbarung jedoch nicht, ist sogar nach Wortlaut und Systematik des Konkordats von einem Ausschluss durch bewusstes Schweigen auszugehen.
b) Liegt die Anerkennung ausländischer Abschlüsse im Bereich der Sozialberufe demnach nach wie vor in der Zuständigkeit der EDK, könnte der Rechtsweg dadurch geöffnet werden, dass dieser ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Gegen den Entscheid über dieses oder gegen die Weigerung, dieses selber zu behandeln, könnte hierauf – wie in Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung erwähnt – staatsrechtliche Beschwerde erhoben werden. Vorab stellt sich jedoch die Frage, ob direkt gegen den Entscheid des SKV ein öffentlichrechtliches Rechtsmittel erhoben werden kann.
Grundsätzlich können auch Anordnungen Privater, soweit diese in Erfüllung einer ihnen übertragenen öffentlichen Aufgabe handeln, Verfügungen darstellen, gegen die der öffentlichrechtliche Rechtsweg offen steht (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 861; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13). Allerdings greift die Beschwerdeführerin zu kurz, wenn sie das Vorliegen einer "(quasi-)hoheitliche[n]" Aufgabe direkt aus der kantonalen Regelungskompetenz ableitet. Auch der zwischen dem Bund und dem SKV abgeschlossene Leistungsvertrag ist kein schlüssiger Hinweis auf eine hoheitliche Tätigkeit des Letzteren, und selbst aus dem unbestrittenen öffentlichen Interesse an der Berufsbildung ergibt sich noch nicht zwingend, dass der SKV hoheitlich handelt: Noch im neuen Berufsbildungsgesetz ist die Berufsbildung als Verbundaufgabe von Staat und Privaten ausgestaltet und wird der zivilrechtliche Rechtsweg gegen die Entscheide der beteiligten Privaten nicht ausgeschaltet (Botschaft vom 6. September 2000, BBl 2000, 5697+5763). Im vorliegenden Fall nimmt der SKV allerdings nicht einen grundsätzlich Privaten überlassenen Teil der Berufsbildung wahr, sondern Kompetenzen, die in Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Diplomvereinbarung ausdrücklich der EDK, also einer interkantonalen Behörde, übertragen werden. Insofern sprechen gewichtige Gründe dafür, von einer hoheitlichen Funktion des SKV auszugehen.
b) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, der Rechtsweg müsse ihr aufgrund ihres Rechtsschutzinteresses, namentlich wegen der erlittenen Grundrechtsverletzung, offen stehen.
aa) Das Bundesgericht geht in seiner neueren Praxis davon aus, dass das Rechtsschutzinteresse eine Anfechtungsmöglichkeit allenfalls auch dann schaffen kann, wenn keine förmliche Verfügung vorliegt. Diese Frage kann sich etwa bei gewissen Realakten stellen, durch die der Staat ohne Erlass einer Verfügung in Grundrechte eingreift. Es muss sich jedoch um Akte oder Anordnungen handeln, die dem Staat als Träger öffentlicher Aufgaben zuzurechnen sind und von ihrem Inhalt oder von den berührten Grundrechten her ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis begründen (126 I 250 E. 2d S. 254 f.; René Rhinow, Neuere Entwicklungen im Öffentlichen Prozessrecht, SJZ 99/2003 S. 517 ff., 524; vgl. auch BGE 127 I 84 E. 4a). In Befolgung dieser Grundsätze ist das Bundesgericht auf eine staatsrechtliche Beschwerde von Standbetreibenden an einem Volksfest eingetreten, die sich gegen Rechnungen jenes privaten Vereins richtete, der das Fest auf öffentlichem Grund organisiert hatte. Es begründete dies damit, dass der Verein infolge der formlosen Überlassung des öffentlichen Grundes durch die betreffende Gemeinde in die Lage gekommen war, die Grundrechte der Standbetreibenden zu verletzen (BGr, 8. Juni 2001, 2P.96/2000 [in Sachen Association "Braderie et Fête de la Montre"], E. 3-5, besonders 5c, www.bger.ch). Analog könnte im vorliegenden Fall die formlose, faktische Übernahme der Aufgabe eines interkantonalen Organs durch den SKV behandelt werden. Hierfür spräche auch die enge Verflechtung mit staatlichem Handeln; namentlich binden sich die Gemeinwesen aller Stufen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zumindest teilweise selber an die Entscheide des SKV (vgl. vorn 1c/bb).
Zu ähnlichen Ergebnissen wie das Bundesgericht gelangte im Übrigen auch das Verwaltungsgericht, wenn es in seiner Praxis davon ausging, dass sich das Anfechtungsobjekt nach dem Rechtsschutzinteresse bestimme, dass die Verfügungen nicht ohne Berücksichtigung eines allfälligen Rechtsschutzbedürfnisses von den Realakten abgegrenzt werden könnten und dass in Grenz- und Zweifelsfällen direkt auf das objektive Anfechtungsinteresse zurückzugreifen sei (RB 1984 Nr. 2 E. 4a; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, § 21 N. 8).
bb) Die Beschwerdeführerin macht namentlich einen Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) geltend. Von vornherein nicht geeignet, einen Bezug zu staatlichem grundrechtsrelevantem Handeln zu schaffen und damit den öffentlichrechtlichen Rechtsweg zu öffnen, erscheint die Anrufung der Ansprüche auf willkürfreies Handeln (Art. 9 BV), auf Fairness im Verfahren sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV).
Die Wirtschaftsfreiheit umfasst gemäss Art. 27 Abs. 2 BV die Freiheit der Berufswahl und ‑ausübung (Berufswahlfreiheit) und untersagt demgemäss grundsätzlich staatliche Massnahmen zur Lenkung der Berufswahl, während die von Teilen der Lehre geforderte Garantie des Zugangs zu Bildungseinrichtungen vom Bundesgericht nicht anerkannt wird (BGE 128 I 92 E. 2a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 650 ff.). Die Beschwerdeführerin rügt, ihre ausländische Primarlehrerausbildung werde im angefochtenen Entscheid (implizit) fälschlicherweise mit einer schweizerischen Primarlehrerausbildung verglichen, statt daran gemessen zu werden, ob sie die Erfüllung der Anforderungen für die Kleinkindererziehung dokumentiere. Sinngemäss macht sie damit eine Ungleichbehandlung direkt Konkurrierender geltend (vgl. BGE 121 I 129 E. 3b-d; Häfelin/Haller, N. 676 ff.). Da nicht die Zulassung zu einer Bildungsanstalt, sondern die Anerkennung einer beruflichen Fachprüfung verweigert wurde, ist die Wirtschaftsfreiheit als tangiert anzusehen (vgl. etwa BGE 128 I 92 betreffend die Ausbildungsanforderungen zur Ausübung der Psychotherapie). Materiell ginge es nicht an, für im Ausland ausgebildete Kleinkindererzieherinnen höhere Qualifikationen vorauszusetzen als für in der Schweiz Ausgebildete. Ob dadurch – wie behauptet – auch das Diskriminierungsverbot im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV betroffen wäre, ist nicht von Belang. Jedenfalls handelte es sich um eine indirekte Diskriminierung, knüpft doch die fragliche Unterscheidung nicht an die "Herkunft" der Beschwerdeführerin an, sondern an die Herkunft ihres Diploms: Zwar würden schweizerische Staatsangehörige mit einem brasilianischen Primarlehrerdiplom ebenso behandelt wie die Beschwerdeführerin, doch trifft das gewählte Kriterium faktisch vor allem ausländische Staatsangehörige (vgl. auch Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 584+596 ff.). Insgesamt ist eine Rechtsmittelbefugnis gestützt auf den Grundrechtsschutz nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen.
cc) Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht seit der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997, in Kraft seit 1. Januar 1998 (OS 54, 290), keine Verletzung in den Rechten, sondern nur ein schutzwürdiges Interesse voraussetzt (§ 21 lit. a VRG). Die Anforderungen an die Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes wären demzufolge allenfalls tiefer anzusetzen als bei der staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht.
c) Sodann wäre ein Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz gegeben, wenn eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vorläge.
Nach der Praxis der EMRK‑Organe gilt das Recht auf private Erwerbstätigkeit – die Ausübung eines Berufs oder eines Gewerbes – als zivilrechtlich im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK (vgl. BGE 125 I 7 E. 4; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 47 ff., 195 f.; Jens Meyer-Ladewig, EMRK-Handkommentar, Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 8 S. 93; Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, N. 387). Nicht unter den Schutz von Art. 6 Abs. 1 EMRK fallen dagegen Prüfungen und Promotionen, die lediglich einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Zulassung zu berufsspezifischen Diplomen und Berufsausübungsbewilligungen darstellen (RB 2000 Nr. 21 E. 2c; Herzog, S. 51, 264 ff.). Dies wird damit begründet, dass in solchen Fällen keine Streitigkeit über ein Recht vorliegt (Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A., Bern 1999, S. 143 f.). So verneinte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf eine Prüfung der beruflichen Fähigkeiten im Hinblick auf die Zulassung als Wirtschaftsprüfer (EGMR, 26. Juni 1986, van Marle et autres, 8543/79, 8674/79, 8675/79, 8685/79, § 36, hudoc.echr.coe.int). Im Grundsatz an dieser Praxis festhaltend, nahm er hingegen eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK an, als die Pflicht zur Anerkennung eines ausländischen Studienabschlusses aus einer staatsvertraglichen Gleichbehandlungsklausel abgeleitet wurde (EGMR, 13. Februar 2003, Chevrol, 49636/99, §§ 12, 25 und 44-56, hudoc.echr.coe.int). Diese Präjudizien weisen darauf hin, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte den Entscheid über die Anerkennung des ausländischen Diploms der Beschwerdeführerin – trotz dem grundrechtlichen Schutz der Berufswahlfreiheit in Art. 27 Abs. 2 BV – nicht als Entscheid über eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK betrachten würde.
a) Dass die Zuständigkeit zur Anerkennung von Berufsabschlüssen im Sozialbereich wegen Bundesrechtswidrigkeit ihrer Übertragung an ein interkantonales Organ bei den Kantonen verblieben sein könnte, wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Betracht gezogen: Zwar untersagt das Demokratieprinzip, dass die Kantone wesentliche Rechtsetzungsbefugnisse an interkantonale Organe übertragen. Dies bedeutet, dass die Legiferierung zu Materien, die in einem formellen Gesetz zu regeln sind, nicht interkantonalen Organen überlassen werden kann. Dagegen ist es zulässig, wenn die Rechtsetzung zu Fragen des Vollzugs sowie zu sekundären und technischen Materien interkantonalen Organen übertragen wird (Ulrich Häfelin in: Kommentar aBV, 1989, Art. 7 Rz. 55+86; Peter Hänni, Vor einer Renaissance des Konkordates? Möglichkeiten und Grenzen interkantonaler Vereinbarungen, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen/Lachen 1998, S. 659 ff., 663; Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, Zürich 1980, S. 79 f.). Die Anforderungen für die Anerkennung von Berufsabschlüssen müssen (jedenfalls im Einzelnen) nicht in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt werden (vgl. auch BGE 122 I 130 E. 3b/bb; Rekurskommission EVD, 30. August 1995, VPB 60/1996 Nr. 43 E. 6.1). Die Übertragung der entsprechenden Befugnis an die EDK in Art. 6 Abs. 2 Diplomvereinbarung ist demnach zumindest unter diesem Gesichtspunkt zulässig. (Zur Frage eines allfälligen Verstosses gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK vgl. hinten 5c.)
b) Die Beschwerdeführerin geht von der (analogen) Anwendung von Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung aus, wonach die Reglemente und Entscheide der Anerkennungsbehörden beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden können, was im Übrigen einem anerkannten Grundsatz entspricht (vgl. BGE 122 I 85 E. 3 S. 86; Häfelin/Haller, N. 1939; René Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, Rz. 850). Sie schliesst allerdings nicht aus, dass die Diplomverordnung eine Kompetenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung festsetze und die Zuständigkeit der Kantone in jenen Fällen, in denen die EDK nicht rechtsetzend tätig geworden ist, erhalten geblieben wäre. Deshalb hat sie nicht nur das Bundesgericht, sondern auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Beschwerde angerufen. Der SKV als Beschwerdegegner nimmt dagegen an, dass gegen vereinsintern endgültige Entscheidungen seines Vorstands einzig das Zivilgericht angerufen werden könne.
c) aa) Die Lehre geht vom Vorrang unmittelbar rechtsetzender interkantonaler Normen gegenüber dem kantonalen Recht aus (vgl. Ursula Abderhalden, Möglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenarbeit, Freiburg [CH] 1999, S. 99 ff., besonders S. 101; Aubert/Mahon, Art. 48 Nr. 12 a.E.; Häfelin, Art. 7 Rz. 61; Peter Hänni in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 28 Rz. 37; vgl. auch die Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen, BBl 2002, 2291 ff., 2463). Nachträglich derogatorische Wirkung des interkantonalen Rechts wird dabei nicht angenommen. Vereinbarungen mit organisationsrechtlichem Inhalt, die interkantonale Organe und Organisationen für die Regelung und den Vollzug bestimmter Materien einsetzen (vgl. Häfelin, Art. 7 Rz. 40+43), sind den unmittelbar rechtsetzenden Konkordaten gleichzustellen, denn sie begründen nicht nur Rechte und Pflichten der beteiligten Kantone, sondern wirken sich direkt auf die Rechtsunterworfenen aus. Damit ist davon auszugehen, dass der Diplomvereinbarung gegenüber dem kantonalen Recht derogatorische Kraft zukommt.
bb) Der Begriff der nachträglich derogatorischen Kraft einer Kompetenz entstammt dem Bundesstaatsrecht und bezeichnet den Regelfall der Wirkung von Bundeskompetenzen auf das kantonale Recht. Der Grundsatz ergab sich (e contrario) ursprünglich aus Art. 2 der Übergangsbestimmungen der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV, BS I, 3; vgl. Aubert/Mahon, Art. 42 Nr. 7 Fn. 9; Fritz Fleiner/Zaccaria Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949, S. 101; Martin Usteri, Theorie des Bundesstaates, Zürich 1954, S. 274 Fn. 23; Hans Sträuli, Die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen auf dem Gebiete der Gesetzgebung, Aarau 1933, S. 70). Aus diesen historischen Wurzeln ergibt sich, dass es sich beim Grundsatz der nachträglich derogatorischen Wirkung des Bundesrechts um ein spezifisches Konstrukt des Bundesstaatsrechts handelt, das mit den subtilen Mechanismen der Machtbalance zwischen Bund und Kantonen, die diesem zugrunde liegen, im Zusammenhang steht (vgl. auch Sträuli, S. 70). Im vorliegenden Fall kann deshalb nicht von der Anwendbarkeit des Grundsatzes ausgegangen werden: Die Delegation der Rechtsetzung und Rechtsanwendung in einer bestimmten Materie an ein interkantonales Organ und die Übertragung einer Kompetenz an den Bund als übergeordnetes Gemeinwesen im Bundesstaat sind nicht miteinander vergleichbar.
cc) Daran ändert auch nichts, dass die Idee der nachträglich derogatorischen Kraft in der Lehre letztlich auf die Praktikabilität zurückgeführt wird und diese Begründung auch auf den vorliegenden Fall angewandt werden könnte: Die Regel von der nachträglich derogatorischen Kraft des Bundesrechts dient gemäss der Doktrin der Verhinderung empfindlicher Lücken in der Gesetzgebung, die entstehen könnten, wenn bereits die Verankerung einer neuen Bundeskompetenz in der Bundesverfassung die entsprechende kantonale Kompetenz vernichten würde, denn es daure oft Jahre, bis der Bund seine Kompetenz wahrnehme und eine gesetzliche Regelung schaffe (Häfelin/Haller, N. 1093; so auch Fleiner/Giacometti, S. 101; Usteri, S. 274). Auch im vorliegenden Fall nimmt die EDK ihre Kompetenz seit Jahren nicht wahr und wäre ein Weiterbestehen allfälliger früherer kantonaler Regelungen möglicherweise wünschbar. Allein deswegen kann jedoch der Grundsatz von der nachträglich derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht auf eine völlig andere Konstellation angewandt werden. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Lehre das Konstrukt der nachträglich derogatorischen Kraft im Verhältnis zwischen interkantonalem und innerkantonalem Recht nicht kennt. Art. 2 ÜbBest aBV ist hier weder als Ausdruck eines allgemeinen Verfassungsgrundsatzes noch analog anzuwenden. Anzufügen ist, dass kantonalzürcherisches Recht, das den vorliegenden Sachverhalt regeln würde, ohnehin nicht vorliegt. Die Annahme einer bloss nachträglich derogatorischen Wirkung des interkantonalen Rechts würde also gar nicht zu praktikablen Lösungen führen.
d) Sofern im vorliegenden Fall eine öffentlichrechtliche Anfechtungsmöglichkeit gegeben ist, handelte es sich demnach um die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Wenn keine gültige Delegation an den SKV vorliegt, wovon das Verwaltungsgericht ausgeht, hätte als deren Anfechtungsobjekt eine Rechtsverweigerung durch die untätig gebliebene EDK, allenfalls direkt der Entscheid des SKV zu gelten.
a) Über zivilrechtliche Ansprüche muss von einem Gericht entschieden werden, das die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllt. Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer solchen gerichtlichen Überprüfung übernehmen, wenn der Sachverhalt nicht bestritten ist und wenn die sich aus der Verfassungskontrolle ergebende Beschränkung bei der Überprüfung der gesetzlichen Grundlage nicht zum Zuge kommt (BGE 123 I 87 E. 3b mit Hinweisen). Das Bundesgericht verneinte dies, als ein befristeter disziplinarischer Entzug zur Ausübung des Notariats zur Überprüfung anstand (BGE 123 I 87 E. 3b) sowie bei einer Beschwerde betreffend Lohnansprüche kantonaler Mittelschullehrkräfte (BGE 129 I 207 E. 5.2).
b) Angesichts dessen kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die staatsrechtliche Beschwerde im vorliegenden Fall die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllen könnte. Diese Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden: Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beurteilt im Sinn von § 41 VRG Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von (kantonalzürcherischen) Behörden. Anfechtungsobjekt wäre hier ein Entscheid einer für ein bzw. als interkantonales Organ handelnden Stelle. Somit liegt von vornherein kein zulässiges Anfechtungsobjekt vor, weil der fragliche Entscheid nicht von einer zürcherischen Behörde getroffen wurde (oder hätte getroffen werden müssen). Nicht anwendbar ist daher § 43 Abs. 2 VRG, der die Beschwerde an das Verwaltungsgericht selbst in den vom Negativkatalog gemäss § 43 Abs. 1 VRG aufgezählten Sachbereichen vorsieht, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht oder eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK gegeben ist. Allfällige Mängel der staatsrechtlichen Beschwerde können deshalb nicht durch ein Verfahren vor dem Zürcher Verwaltungsgericht behoben werden.
c) Zu prüfen bleibt allerdings, ob der Diplomvereinbarung wegen Verstosses gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK – falls überhaupt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn dieser Bestimmung vorliegen sollte – die Anwendung zu versagen wäre und ob infolgedessen weiterhin von einer kantonalen Kompetenz auszugehen wäre.
Völkerrechtswidrige Normen des innerstaatlichen Rechts sind im Einzelfall nicht anzuwenden. Bei einem potenziellen Konflikt zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht ist allerdings in erster Linie das innerstaatliche Recht völkerrechtskonform auszulegen (BGE 125 II 417 E. 4c-d; vgl. statt vieler auch Daniel Thürer in: Thürer/Aubert/Müller, § 11 Rz. 31 S. 191). So hebt das Bundesgericht eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 122 I 18 E. 2a; vgl. auch Häfelin/Haller, N. 162 ff.). Aus diesem Gedanken der Harmonisierung von Völkerrecht und innerstaatlichem Recht folgt, dass innerstaatlichen Normen die Anwendung nur insoweit zu versagen ist, als es das derogierende Völkerrecht erfordert.
Ein allfälliger Widerspruch zwischen Art. 6 Abs. 1 EMRK und der Diplomvereinbarung könnte zwar behoben werden, indem die Kompetenzdelegationen gemäss Art. 4 ff. Diplomvereinbarung für nicht anwendbar erklärt würden und stattdessen weiterhin eine kantonale Kompetenz angenommen würde, weil dadurch der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht gemäss § 41 und § 43 Abs. 2 VRG geöffnet würde (vgl. auch RB 2000 Nr. 21 E. 1b+2c). Konformität der Diplomvereinbarung mit Art. 6 Abs. 1 EMRK würde jedoch – sofern überhaupt ein Konflikt zwischen diesen Normen vorliegt – bereits dadurch erreicht, dass der den Rechtsschutz regelnde Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung konventionskonform ausgelegt würde. So könnte etwa das Bundesgericht die bei ihm anhängig gemachte staatsrechtliche Beschwerde – direkt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK gestützt – mit der erforderlichen Kognition behandeln (vgl. BGE 125 II 417 E. 4d S. 425 f.). Diese Anpassung beim Rechtsschutz wäre ein weit schonenderer Eingriff in die Ordnung der interkantonalen Vereinbarung als die Nichtanwendung der darin vorgesehenen Kompetenzregelung und deshalb die – nötigenfalls – vorzuziehende Lösung.
Demnach ergäbe sich auch aus Art. 6 Abs. 1 EMRK keine Zuständigkeit der zürcherischen Behörden, insbesondere des Zürcher Verwaltungsgerichts.
Unter diesen Umständen braucht nicht näher geprüft zu werden, ob die Anforderungen an den Rechtsschutz gegebenenfalls auch durch die Zivilgerichtsbarkeit erfüllt werden könnten.
a) Ausgangsgemäss wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig und bleibt ihr eine Parteientschädigung versagt (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
b) Der SKV als Beschwerdegegner verlangt für seine Aufwendungen eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'500.-, wobei das Zustandekommen des Betrags nicht näher aufgeschlüsselt wird. Da die Streitsache verhältnismässig schwierige Rechtsfragen aufgeworfen hat, rechtfertigt sich die Ausrichtung einer Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG; vgl. auch § 12 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, laut dem die Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen bemessen wird). Es besteht keine Rechtsgrundlage, um gestützt auf das Verursacherprinzip hiervon abzuweichen – ungeachtet dessen, dass der angefochtene Entscheid, stammte er von einer staatlichen Behörde, den Anspruch auf rechtliches Gehör eklatant verletzen würde, da er auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihren Eingaben keinerlei Bezug nimmt (vgl. auch Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, N. 239 ff.). Hingegen ist den bescheidenen finanziellen Verhältnissen der Beschwerdeführerin (hinten 8b) bei der Bemessung der Parteientschädigung Rechnung zu tragen (vgl. Bernet, N. 249; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 34). Angemessen erscheint demnach eine Entschädigung von Fr. 1'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht.
b) Die finanzielle Bedürftigkeit wird durch das von der Beschwerdeführerin eingereichte Budget der Fürsorge Kloten belegt. Zudem war ihr Begehren nicht aussichtslos, musste doch der Ausgang des Verfahrens aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen vor dem Entscheid als offen erscheinen. Ihr ist demnach die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen. Um eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung ersucht sie nicht, verzichtet doch ihre Vertretung auf ein Honorar. Die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung rührt nicht am Anspruch der Gegenpartei auf eine Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 36).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Der Beschwerdeführerin wird die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
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