I. A und B erstellten auf ihrem ausserhalb der Bauzone in X liegenden Grundstück im Jahre 1984/1985 das heute bestehende Wohnhaus Vers.Nr. 01 anstelle des am gleichen Ort abgebrochenen Bauernhauses, wozu ihnen am 12. September 1984 die kommunale Bewilligung und am 3. Oktober 1984 gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; im Folgenden ohne speziellen Vermerk stets in der ursprünglichen Fassung) die kantonale Bewilligung erteilt worden war (vgl. auch die am 18. Januar 1985 und am 5. November 1987 von der kommunalen Baukommission bewilligten Änderungen). Bei diesem Wiederaufbau wurden zur Belichtung des Dachbodens auf der Westseite des Daches zwei Schleppgauben erstellt.
Am 7. April 1997 reichten A und B ein Baugesuch für den Ausbau des Dachgeschosses ein, umfassend zwei zusätzliche Dachaufbauten. Die Baudirektion "bewilligte" am 18. September 1997 zwar dieses "Vorhaben" gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG und Art. 24 Abs. 1 und 4 der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (RPV) grundsätzlich, hielt aber fest, dass die beiden Dachaufbauten nicht erstellt werden dürften, weil mit ihnen das äussere Erscheinungsbild und die Identität des Gebäudes nur noch teilweise gewahrt würden; die Dachräume seien vielmehr über die Giebelfassaden zu belichten. Diese Verfügung wurde offenbar nur der Gemeinde X, jedoch nicht der Bauherrschaft eröffnet. Am 15. Oktober 1997 reichte die Bauherrschaft dem Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) revidierte Pläne ein, die gegenüber jenen vom 2. April 1997 folgende Änderungen enthielten:
Ostseite: Das Weglassen von drei Dachflächenfenstern, die Verbreiterung der Dachaufbaute um 90 cm bzw. ein zusätzliches Fenster, im Gegenzug die Reduktion der Höhe um 40 cm bzw. um eine "Scheibenhöhe".
Westseite: Das Weglassen des Dacheinschnitts als Balkon, die Anpassung der vorgesehenen Dachaufbaute an die beiden bereits bestehenden Schleppgauben.
Mit Verfügung vom 10. Dezember 1997 erteilte die Baudirektion für dieses Vorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG und Art. 24 Abs. 1 und 4 RPV eine Ausnahmebewilligung. Sie erwog eine Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG falle ausser Betracht, weil das Vorhaben nicht im Zusammenhang mit einem in der Landwirtschaftszone zonenkonformen Betrieb stehe. Ebenso wenig komme eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 RPG in Betracht, denn mit dem geplanten Ausbau des Dachgeschosses zu Wohnzwecken werde das bereits mehrfach überschrittene Mass einer bewilligungsfähigen teilweisen Änderung nochmals überschritten. Weil jedoch das Gebäude Vers.Nr. 01 in einem Bereich liege, der gemäss kantonalem Richtplan als Gebiet mit traditioneller Streubauweise bezeichnet sei, könne das Vorhaben als standortgebunden im Sinn von Art. 24 Abs. 1 RPG gelten; zudem erfülle es die Anforderungen von Art. 24 Abs. 4 RPV; insbesondere bleibe die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert und sei keine zusätzliche Verkehrserschliessung erforderlich; das Vorhaben könne daher nach Art. 24 Abs. 1 RPG bewilligt werden. Mit Beschluss vom 17. Dezember 1997 erteilte der Gemeinderat X die baurechtliche Bewilligung.
Im September 1999 stellte die Baukommission X fest, dass die östliche Dachaufbaute wesentlich höher (Vergrösserung der Fensterfläche gegenüber den bewilligten Plänen um ca. einen Drittel) und die westliche höher und breiter (nahezu Verdoppelung der Fensterflächen gegenüber den bewilligten Plänen) erstellt worden waren. Die Bauherrschaft reichte hierauf revidierte Pläne, datiert vom 16. November 1999, ein. Mit Verfügung vom 27. April 2000 verweigerte die Baudirektion hierfür die nachträgliche Ausnahmebewilligung. Sie erwog, durch die zusätzliche Vergrösserung der Dachaufbauten sei der in Art. 24 Abs. 4 lit. d RPV festgelegte Rahmen, wonach die äussere Erscheinung des Gebäudes im Wesentlichen unverändert bleiben müsse, gesprengt worden. Aufgrund dieser Verfügung sowie gestützt auf § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ordnete der Gemeinderat X am 17. Mai 2000 an, der rechtmässige Zustand sei wiederherzustellen, d.h. die beiden Schleppgauben seien auf das gemäss den Plänen vom 17. Dezember 1997 bewilligte Mass zu reduzieren; demnach sei die östliche Dachaufbaute in der Höhe, die westliche sowohl in der Breite wie in der Höhe zur reduzieren (Ziff. 1).
II. Dagegen erhoben A und B am 22. Juni 2000 Rekurs an den Regierungsrat mit den Anträgen, es seien die Verfügung der Baudirektion vom 27. April 2000 sowie der Beschluss des Gemeinderats X vom 17. Mai 2000 aufzuheben und es sei die Baudirektion einzuladen, die gemäss den nachträglichen Plänen vom 16. November 1999 erstellten beiden Schleppgauben zu bewilligen; eventualiter sei die Wiederherstellung des ursprünglich bewilligten Zustandes nur hinsichtlich der Dachgaube auf der Westseite zu verlangen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staats. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 22. Januar 2003 ab. Die Rekurskosten, worunter eine Staatsgebühr von Fr. 1'500.-, auferlegte er den Rekurrierenden. Eine Parteientschädigung sprach er nicht zu.
III. Mit Beschwerde vom 19. Februar 2003 an das Verwaltungsgericht erneuerten A und B ihre Rekursanträge; zudem ersuchten sie um Durchführung eines Augenscheins und Zusprechung einer Parteientschädigung.
Für den Regierungsrat beantragte die Staatskanzlei am 12. März 2003 Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat X ersuchte am 28. März 2003 ebenfalls um Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
b) Die Durchführung eines gerichtlichen Augenscheins ist nicht erforderlich, weil die für die Beurteilung massgebenden Verhältnisse aufgrund der vorliegenden Akten, namentlich der Umbaupläne und der Fotografien, hinreichend dokumentiert sind RB 1995 Nr. 12).
Die Beschwerdeführenden halten daran fest, dass die "etwas grösser als bewilligt erstellten" Schleppgauben baurechtskonform und daher bewilligungsfähig seien; eventuell machen sie geltend, das sie sich nach Treu und Glauben auf eine nachträgliche Bewilligungserteilung hätten verlassen dürfen; subeventuell bringen sie vor, der Wiederherstellungsbefehl sei unverhältnismässig.
b) Die Vorinstanzen sind davon ausgegangen, dass für die beiden Dachaufbauten eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV in Betracht falle, sofern die Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 4 RPV erfüllt seien. Letzteres haben sie verneint. Die Baudirektion hat mit der Begründung, die äussere Erscheinung des Gebäudes werde wesentlich verändert, ausdrücklich Bezug auf Art. 24 Abs. 4 lit. d RPV genommen; der Regierungsrat sinngemäss ebenfalls (vgl. E. 2 vorstehend unter Bezugnahme auf die vorinstanzliche E. 6b)
Es fragt sich indessen vorab, ob Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV eine hinreichende Grundlage für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im vorliegenden Fall bilde; die von der Baudirektion verneinten Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 4 RPV sind nur relevant, sofern Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV hier überhaupt zum Zug kommt.
Gestützt auf die baurechtliche Bewilligung vom 12. September 1984 und die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung vom 3. Oktober 1984 wurde das ehemalige Bauernhaus abgebrochen und am gleichen Standort das heutige Wohnhaus erstellt, wobei damals die Erweiterung des Wohnraumes entgegen den ursprünglichen Plänen nicht 49 %, sondern weitaus mehr, nämlich 70 % bzw. sogar 160 % betrug. Dieser Neu- bzw. Ersatzbau erfolgte unter Inanspruchnahme der erweiterten Besitzstandsgarantie im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG und § 357 Abs. 3 PBG (eingefügt am 20. Mai 1984, in Kraft seit
Bei der Bewilligung des Dachausbaus gemäss Verfügung vom 10. Dezember 1997 stützte sich die Baudirektion deswegen auf Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV, weil der in der Zwischenzeit erlassene kantonale Richtplan vom 31. Januar 1995 die Gemeinde X als Gebiet mit traditioneller Streubauweise bezeichnet und damit die Grundlage für die Anwendbarkeit von Art. 24 Abs. 1 RPV geschaffen hatte. Im Text des kantonalen Richtplans (Ziff. 3.2.4) heisst es dazu, mit dieser Bezeichnung könne in solchen Gebieten die Änderung von bestehenden Gebäuden zielgerichtet für die Nutzung nicht mehr von der Landwirtschaft benötigter Volumen zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken (und zu kleingewerblichen Zwecken) bewilligt werden, was deswegen geboten sei, weil Umnutzungen im notwendigen Mass nach der Gerichtspraxis nicht als teilweise Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG bewilligungsfähig seien (vgl. auch zu Art. 39 nRPV Peter Karlen, Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, ZBl 102/2001, S. 305; Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen zum Vollzug,
Bern 2000, S. 38 ff.). – Weder von seinem Wortlaut noch von dieser Zielsetzung her ist Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV auf den streitbetroffenen Ausbau des Dachgeschosses im Wohnhaus Vers.Nr. 01 anwendbar, welches 1985 gestützt auf eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 RPG als Ersatz des dort abgebrochenen Bauernhauses erstellt wurde. Bei den streitbetroffenen beiden Dachaufbauten handelt es sich nicht um eine Änderung der Nutzung bestehender Gebäude mit Wohnungen zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken. Denn das bestehende Gebäude diente bereits zuvor, seit dem Neubau im Jahre 1985 landwirtschaftsfremden Wohnzwecken. Mit Bezug auf bauliche und nutzungsmässige Änderungen an diesem Haus bleibt für die Anwendung von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV (wie auch für die entsprechende, hier intertemporal noch nicht anwendbare Bestimmung von Art. 39 Abs. 1 lit. a nRPV) kein Raum, ungeachtet dessen, dass es in einem Bereich liegt, der nunmehr gemäss kantonalem Richtplan als Gebiet mit traditioneller Streubauweise bezeichnet ist.
c) Wie erwähnt hat die Baudirektion bereits in der Verfügung vom 17. Juli 1992 (betreffend Anbau mit Garage, Holz- und Geräteschuppen) und hernach in der Verfügung vom 10. Dezember 1997 (betreffend den heute streitigen Ausbau des Dachgeschosses) festgehalten, der nach Art. 24 Abs. 2 RPG einzuhaltende Rahmen einer teilweisen Änderung sei bereits früher ausgeschöpft worden. Dieser Beurteilung ist beizupflichten. Man kann sich höchstens fragen, ob es sich bei den beiden Dachaufbauten überhaupt um eine relevante, d.h. bewilligungspflichtige "Änderung" im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG handle (die bejahendenfalls, um bewilligungsfähig zu sein, nur "teilweise" im Sinn der genannten Bestimmung sein darf). Unter den Begriff der "Änderung" fallen Erweiterungen der einer bestimmten Nutzung dienenden Fläche innerhalb des vorhandenen Bauvolumens oder über dieses hinaus, Umgestaltungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens sowie Zweck- und Nutzungsänderungen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 732 ff.; Thomas Müller, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Zürich 1990, S. 115 ff.). Mit den streitbetroffenen Dachaufbauten soll die Nutzung einer grösseren Fläche zu Wohnzwecken im Dachgeschoss ermöglicht werden; sie stehen in direktem Zusammenhang mit einer inneren Umgestaltung des Dachgeschosses. Das ergibt sich auch aus der eigenen Darstellung der Beschwerdeführenden, wonach selbst mit den am 10. Dezember 1997 bewilligten Dachaufbauten die heute als Wohnraum genutzten Flächen im Dachgeschoss ungenügend belichtet würden. Es handelt sich demnach um eine Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG, welche nach dem Gesagten den nach dieser Bestimmung einzuhaltenden Rahmen einer "teilweisen" Änderung überschreitet.
d) Aus dieser Beurteilung ergibt sich allerdings nicht, dass die Rechtmässigkeit der am 10. Dezember 1997 erteilten Bewilligung (die im Rahmen der angeordneten Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands heute noch realisiert werden könnte) abzusprechen wäre. Einem solchen Schluss steht schon das prozessuale Verbot einer Schlechterstellung der Beschwerdeführenden gemäss § 63 Abs. 2 VRG entgegen. Hingegen bedeutet dies, dass die Bewilligungsfähigkeit der erstellten Schleppgauben weder nach Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV noch nach Art. 24 Abs. 2 RPG bejaht werden kann, weil wie erwähnt Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV von vornherein auf die streitige Änderung nicht anwendbar ist und weil der nach Art. 24 Abs. 2 RPG einzuhaltende Rahmen einer teilweisen Änderung bereits früher ausgeschöpft worden ist.
e) Die streitbetroffene Änderung muss neben den bundesrechtlichen auch die kantonalrechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllen. Das trifft bezüglich der Schleppgaube auf der Westseite nicht zu. Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, überschreitet die widerrechtlich erstellte Dachaufbaute zusammen mit den beiden vorbestehenden Schleppgauben das in § 292 PBG vorgesehene Maximalmass von einem Drittel der Fassadenlänge erheblich (vgl. auch Art. 5 Abs. 4 der kommunalen Bau- und Zonenordnung vom 8. Dezember 1993, welche Bestimmung sich allerdings auf die Kernzone bezieht). Dass dieses Mass bereits gemäss dem am 10. Dezember 1997 bewilligten Projekt leicht überschritten wird bzw. würde, bildet entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden keinen hinreichenden Grund, die Bewilligungsfähigkeit der nunmehr erstellten, erheblich breiteren Schleppgaube zu bejahen.
f) Es ergibt sich demnach, dass die beiden abweichend vom am 10. Dezember 1997 bewilligten Projekt erstellten Schleppgauben nach Bundesrecht nicht bewilligungsfähig sind, allerdings aus einem anderen als dem von den Vorinstanzen unter Berufung auf Art. 24 Abs. 4 lit. d RPV angeführten Grund, und dass die Schleppgaube auf der Westseite zudem auch nach § 292 PBG nicht bewilligungsfähig ist.
a) Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, durften die Beschwerdeführenden nicht darauf vertrauen, dass die in Abweichung der am 10. Dezember 1997 bewilligten Pläne erstellten Schleppgauben zulässig seien bzw. die Abweichung von den Behörden toleriert werde. Was in der Beschwerdeschrift (Ziff. 10) diesbezüglich vorgebracht wird, rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Aus den 1985 und 1987 förmlich genehmigten Projektänderungen (auf die sie sich schon in Ziffer 19 der Rekursschrift beriefen) können sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Namentlich lassen diese früheren Genehmigungen die Verfügungen vom 27. April 2000 der Baudirektion und vom 17. Mai 2000 des Gemeinderats X, mit denen die abweichend von der Bewilligung vom 10. Dezember 1997 erstellten Dachaufbauten nicht nachträglich bewilligt werden und deren Reduktion auf das bewilligte Mass verlangt wird, nicht als widersprüchliches Verhalten der Behörden erscheinen, welches einen Verzicht auf die Wiederherstellung rechtfertigen würde. Das frühere Verhalten der Behörden ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht ein eigenständiger Anknüpfungspunkt für einen allfälligen Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, sondern ein Kriterium, das einzig unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen ist (vgl. Haller/Karlen, Rz. 879 ff.; Alfred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N. 54). Wie das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2001.00290 vom 24. Januar 2002 (BEZ 2002 Nr. 4) klargestellt hat, setzt der Vertrauensschutz im Zusammenhang mit einem allfälligen Verzicht auf die nach § 341 PBG gebotene Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands voraus, dass der Bauherr im guten Glauben gehandelt hat (E. 4c). Diese Voraussetzung ist hier offenkundig nicht erfüllt. Die in der Baubranche tätigen Beschwerdeführenden durften nicht im guten Glauben annehmen, für die Abänderung des am 10. Dezember 1997 bewilligten Projektes bedürfe es keiner Bewilligung oder eine solche werde nachträglich noch ohne weiteres erteilt. Das gilt selbst dann, wenn mit ihnen davon ausgegangen wird, die Verfügung der Baudirektion vom 18. September 1997, mit welcher eine Ausführung der Dachaufbauten gemäss den früheren Plänen vom 7. April 1997 als nicht bewilligungsfähig erachtete wurde, sei ihnen nicht zugestellt worden.
b) Die Beschwerdeführenden halten daran fest, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unverhältnismässig sei.
Das ist von vornherein bezüglich der Schleppgaube auf der Westseite des Daches zu verneinen, da damit angesichts der Verdoppelung der Fensterfläche deutlich vom bewilligten Projekt abgewichen worden ist und da der realisierte Aufbau das Maximalmass von § 292 PBG (ein Drittel der Fassadenlänge) erheblich überschreitet. Weicht eine eigenmächtig erstellte Baute wie hier erheblich von den materiellen Bauvorschriften ab, so kann in der Regel, von welcher hier abzuweichen kein Anlass besteht, auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nicht aus Gründen der Verhältnismässigkeit verzichtet werden (vgl. RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23; Haller/Karlen, Rz. 874; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, S. 154 Anm. 88 mit Beispielen aus der bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Ob die in Abweichung von dem am 10. Dezember 1997 bewilligten Projekt erstellte Schleppgaube auf der Ostseite des Daches noch als geringfügiger Verstoss gegen materielle Bauvorschriften (Art. 24 Abs. 2 RPG) betrachtet werden kann, ist fraglich. Wird dies bejaht, wäre eine Interessenabwägung erforderlich, in welche auch der Kostenaufwand für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands einzubeziehen wäre. Selbst wenn diesbezüglich von der Sachdarstellung der Beschwerdeführenden ausgegangen wird, wonach die Demontage und der Wiederaufbau der beiden Schleppgauben rund Fr. 52'000.- kosten würden, bleibt offen, welcher Anteil auf die ostseitige Dachaufbaute entfällt. Es wäre jedoch Sache der Beschwerdeführenden gewesen, diesen Kostenaufwand im Rahmen des förmlich gestellten Eventualantrags zu substanziieren, was sie nicht getan haben. Schon aus diesem Grund kann ihrem Eventualbegehren, auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands hinsichtlich der ostseitigen Dachaufbaute zu verzichten, nicht entsprochen werden.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
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