I. A ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.Nr. 01 im Gebiet Q, Gemeinde Y. Ein Teil dieses Grundstücks wird durch Schutzzonen erfasst, welche der Gemeinderat Y im Jahr 1989 für die von der Gemeinde X als Konzessionsinhaberin genutzte Quellfassung ausgeschieden hatte. Ein Entschädigungs- und Heimschlagsbegehren der Grundeigentümerin wegen materieller Enteignung wies die Schätzungskommission IV mit Entscheid vom 7. Juli 1994 ab, weil die aus den Schutzzonen resultierenden Nutzungsbeschränkungen auf dem Grundstück Kat.Nr. 01 keine materielle Enteignung bewirkt hätten; es handle sich vielmehr um polizeiliche Einschränkungen zum Schutz der Gesundheit, welche keine Entschädigungspflicht auslösten.
Gestützt auf ein Gutachten über den Minderertrag und Mehraufwand bei der landwirtschaftlichen Nutzung des Grundstücks schloss die Gemeinde X mit A am 6. Mai 1996 einen im Grundbuch angemerkten Dienstbarkeitsvertrag ab. Danach hat die Eigentümerin des Grundstücks für die Einhaltung des Schutzzonenreglements, soweit ihr Grundstück betreffend, zu sorgen (Ziff. 1). Der Vertrag gilt für die Dauer von 25 Jahren, mit der Verpflichtung der Parteien, rechtzeitig vor Ablauf Verhandlungen über eine Vertragserneuerung aufzunehmen (Ziff. 2). Die Grundeigentümerin erhält für Mindererträge und Mehrkosten ab 1. Januar 1993 eine jährliche Entschädigung von Fr. 4'900.-. Die Entschädigung soll jeweils nach Ablauf von 8 Jahren, erstmals im Jahr 2001, überprüft und bei Bedarf neu festgelegt werden. Von dieser jährlichen Entschädigung werden die der Grundeigentümerin zukommenden Beiträge für ökologische Leistungen in einem näher umschriebenen Rahmen in Abzug gebracht (Ziff. 3). Streitigkeiten aus diesem Vertrag sollen durch ein Schiedsgericht entschieden werden, dessen Bestellung wie folgt geregelt ist: Beide Parteien bezeichnen je einen Vertreter; falls sich diese nicht auf einen Obmann einigen können, soll dieser durch den Präsidenten des Bezirksgerichts Z bestimmt werden (Ziff. 5).
Am 10. Dezember 1998 verpachtete A ihr innerhalb der Schutzzonen liegendes Land an einen Polo-Club zu Benutzung als Polofeld und gab damit die landwirtschaftliche Bewirtschaftung auf.
Der Gemeinderat X beschloss am 21. Mai 2002, die gemäss Vertrag vom 6. Mai 1996 vereinbarte Entschädigung an A werde mit Wirkung ab 1. Januar 1999 nicht mehr ausgerichtet (Ziff. 1). Bei Wiederaufnahme der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung der Parzelle Kat.Nr. 01 werde der Gemeinderat dannzumal darüber befinden, ob und in welchem Umfang wieder eine Entschädigung geleistet werde (Ziff. 2).
II. Dagegen erhob A am 21. Juni 2002 Rekurs an den Bezirksrat Z. Sie beantragte, in Aufhebung von Ziff. 1 und 2 des Beschlusses vom 21. Mai 2002 sei die jährliche Entschädigung von Fr. 4'900.- weiter auszurichten; eventuell sei die Entschädigung den neuen Verhältnissen insoweit anzupassen, als sie während der Dauer der Polonutzung des Grundstücks reduziert werde; ferner ersuchte die Rekurrentin darum, das Verfahren zu sistieren, bis ein Entscheid des gemäss Ziff. 5 des Dienstbarkeitsvertrags zu bestellenden Schiedsgerichts vorliege.
Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 22. November 2002 gut und hob den Beschluss des Gemeinderats X vom 21. Mai 2002 auf (Ziff. 1). Er verwies die Rekursparteien zur Durchsetzung ihrer Ansprüche auf das im Dienstbarkeitsvertrag vorgesehene Schiedsgericht (Ziff. 2). Die Rekurskosten wurden auf die Staatskasse genommen (Ziff. 3) und Parteientschädigungen nicht zugesprochen (Ziff. 4).
III. Dagegen erhob die Gemeinde X am 30. Januar 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, Disp. Ziff. 1 und 2 des Rekursentscheids aufzuheben und den Bezirksrat Z anzuhalten, den Rekurs materiell zu behandeln; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat beantragte unter Verzicht auf weitere Ausführungen Abweisung der Beschwerde. A verzichtete ausdrücklich auf Beschwerdeantwort.
Die Kammer zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 19c Abs. 2 und 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Das vorliegende Verfahren betrifft eine Streitigkeit der Parteien aus dem Vertrag vom 6. Mai 1996. Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht bildet jedoch einzig die formelle Frage, ob der Bezirksrat Z die Verfügungskompetenz des Gemeinderats X im Zusammenhang mit diesem Vertrag zu Recht verneint habe; denn einzig aus diesem Grund hat der Bezirksrat den Rekurs der Beschwerdegegnerin gutgeheissen und den Beschluss des Gemeinderats X vom 21. Mai 2002 aufgehoben.
a) Bei der Beurteilung der Frage, ob der Gemeinderat X befugt gewesen sei, die gemäss Vertrag vorgesehenen Leistungen an die Beschwerdegegnerin mittels Verfügung einzustellen, hat der Bezirksrat zunächst geprüft, ob der Vertrag öffentlichrechtlicher Natur sei, was er bejahte. Gleichwohl verneinte er die Verfügungskompetenz des Gemeinderats im Zusammenhang mit dem Vertrag, weil Letzterer für sich daraus ergebende Streitigkeiten ein Schiedsgericht vorsehe und weil diese Schiedsklausel trotz der öffentlichrechtlichen Natur des Vertrags zulässig sei. Dementsprechend soll nach seiner Auffassung die materielle Beurteilung der zwischen den Parteien streitigen Frage, ob die Beschwerdegegnerin trotz Aufgabe der landwirtschaftlichen Nutzung auf dem Grundstück Kat.Nr. 01 weiterhin die volle Entschädigung von jährlich Fr. 4'900.- gemäss Vertrag vom 6. Mai 1996 von der Beschwerdeführerin fordern darf, von dem im Vertrag vorgesehenen Schiedsgericht beurteilt werden.
b) Die Beschwerdeführerin geht ebenfalls davon aus, dass es sich um einen öffentlichrechtlichen Vertrag handle, dessen Abschluss zudem zulässig war. Sie geht sodann
– wie schon der Bezirksrat – stillschweigend auch davon aus, dass die vertragliche Regelung der fraglichen Ansprüche zwischen den Parteien die Verfügungskompetenz des Gemeinderats nicht von vornherein ausschliesse. Sie bestreitet jedoch die Zulässigkeit der darin vorgesehenen Schiedsklausel (Ziff. 5-7 der Beschwerdeschrift; dazu nachfolgend E. 4).
b) Gemäss § 82 lit. k VRG (eingefügt am 8. Juni 1997) beurteilt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen als einzige Instanz; damit ist eine Teilgeneralklausel für die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zur Beurteilung vertraglicher Streitigkeiten öffentlichrechtlicher Natur im Klageverfahren eingeführt worden. Die Zuständigkeiten des Verwaltungsgerichts in Streitigkeiten aus öffentlichrechtlichen Verträgen im Klageverfahren einerseits und solchen aufgrund von Verfügungen im Anfechtungsverfahren anderseits schliessen sich grundsätzlich gegenseitig aus.
Dass das Gemeinwesen mit einem Privaten zur Regelung bestimmter Ansprüche einen Vertrag geschlossen hat, bedeutet jedoch nicht zwingend, dass dem Gemeinwesen in der betreffenden Angelegenheit von vornherein die Verfügungskompetenz abzusprechen und damit die Möglichkeit, eine derartige Streitigkeit statt Klage- im Anfechtungsverfahren auszutragen, zu verneinen sei. In Rechtsprechung und Lehre wird teilweise die Meinung vertreten, eine Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens könne unter Umständen selbst dort angenommen werden, wo die Beteiligten das streitige Rechtsverhältnis durch öffentlichrechtlichen Vertrag geregelt haben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 79 N. 4, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38). Mit Bezug auf personalrechtliche Streitigkeiten hat das Verwaltungsgericht diese Auffassung allerdings verworfen (RB 2000 Nrn. 29 und 31; vgl. auch VGr, 26. September 2002, PK.2002.00004, zur Publikation in RB 2002 vorgesehen). Mit Bezug auf finanzielle Forderungen aus Erschliessungsverträgen ist eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens und damit die Möglichkeit eines Anfechtungs- anstelle eines Klageverfahrens in Fällen bejaht worden, in denen eine entsprechende Verfügung des Gemeinwesens noch vor dem Inkrafttreten von § 82 lit. k VRG (am 1. Januar 1998) ergangen war (RB 1990 Nrn. 2 und 23; VGr, 2. März 2000, ZBl 101/ 2000, S. 596; VGr, 11. Mai 2000, VK.2000.00002/VB.2000.00057); in späteren Fällen, in denen eine entsprechende Verfügung nach Inkrafttreten von § 82 lit. k VRG getroffen worden war, hat das Gericht die Frage offen gelassen (VGr, 12. April 2001, VR.2000.00006/VK.2000.00009).
Die Frage braucht auch im vorliegenden Fall, der einen Vertrag der Beschwerdeführerin als Inhaberin einer Quellfassung mit der Beschwerdegegnerin als Grundeigentümerin betrifft, nicht in genereller Weise abschliessend beurteilt zu werden. Bereits die Regelung in Form eines Vertrags deutet hier darauf hin, dass ein einseitiger Verzicht auf die Erfüllung der vertraglichen Pflichten seitens der Beschwerdeführerin ausgeschlossen werden sollte (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 1075). Diese Vermutung wird hier durch den Abschluss der Schiedsklausel verstärkt; aus dieser Schiedsklausel ist zu schliessen, dass die Vertragsparteien eine Verfügungsbefugnis der Gemeinde gerade wegbedingen wollten. Die Schiedsklausel dürfte zudem wohl deshalb in den Vertrag aufgenommen worden sein, weil bei dessen Abschluss am 6. Mai 1996 die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit nach § 82 lit. k VRG noch nicht und damit überhaupt noch kein gerichtlicher Rechtsschutz für solche vertraglichen Streitigkeiten bestand. Zu beachten ist sodann in diesem Zusammenhang, dass die Gemeinde X als Inhaberin der Quellfassung wohl Adressat einer allfälligen Entschädigungspflicht war (vgl. § 20 Abs. 2 lit. c GSchG und dazu nachfolgend E. 4 b); zuständig für die Festsetzung der Schutzzonen war jedoch die Gemeinde Y als Standortgemeinde (§ 35 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (LS 711.1). Aus dieser Funktions- bzw. Kompetenzaufteilung ist zu schliessen, dass die Beschwerdeführerin nicht befugt war, die im Vertrag geregelten Leistungen mittels förmlicher Verfügung einzustellen.
Unter diesen Umständen ist die Verfügungskompetenz der Beschwerdeführerin mit Bezug auf die streitbetroffenen vertraglichen Verhältnisse selbst dann zu verneinen, wenn sich die vertraglich statuierte Schiedsklausel als ungültig erweisen sollte. Die von der Beschwerdeführerin verfochtene Ungültigkeit der Schiedsklausel führt nicht zwingend zum Schluss, der Gemeinderat habe die Einstellung der vertraglichen Leistungen durch Verfügung beschliessen dürfen. Vielmehr ist die Verfügungskompetenz des Gemeinderats unabhängig von der Frage der Gültigkeit der Schiedsklausel zu verneinen, was im Ergebnis zur Bestätigung von Disp. Ziff. 1 des Bezirksratsentscheids und damit zur Abweisung der Beschwerde führt.
a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, aus den vom Bezirksrat zitierten Lehrmeinungen betreffend die Zulässigkeit von Schiedsabreden in verwaltungsrechtlichen Verträgen (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 82; Max Imboden/ René Rhinow sowie René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I [6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986] bzw. Ergänzungsband [Basel/ Frankfurt a.M. 1990], je Nr. 46 B III; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 3 N. 11; Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 2) lasse sich nicht schlüssig ableiten, dass in der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege solche Streitigkeiten einem Schiedsgericht übertragen werden dürften. Gegen die Zulässigkeit der Schiedsklausel sprächen in erster Linie Gründe der "Rechtsstaatlichkeit". Während in der Bundesverwaltungsrechtspflege gegen Entscheide eidgenössischer Schiedsgerichte die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stehe und in der Zivilrechtspflege gegen Schiedssprüche Nichtigkeitsbeschwerde an eine richterliche Behörde erhoben werden könne (Art. 3 des Konkordates über die Schiedsgerichtsbarkeit vom 27. März 1969; KSG; SR 279), sehe das zürcherische Recht gegen Schiedssprüche in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten kein Rechtsmittel, auch kein ausserordentliches vor. Auch private Schiedsgerichte müssten hinreichende Gewähr für eine unparteiische und unabhängige Rechtsprechung bieten, was nur gewährleistet sei, wenn dagegen ein – zumindest ausserordentliches – Rechtsmittel an ein staatliches Gericht erhoben werden könne. Weil dies im kantonalen zürcherischen Recht für öffentlichrechtliche Angelegenheiten nicht vorgesehen sei, seien in diesem Bereich Schiedsgerichte nicht zulässig. Die Unzulässigkeit von Schiedsabreden ergebe sich sodann aus der in § 82 lit. k VRG eingeführten Teilgeneralklausel, welche für solche vertragliche Streitigkeiten generell ein Klageverfahren vor Verwaltungsgericht öffne. Schliesslich sei unklar nach welchen Grundsätzen das im Vertrag vom 6. Mai 1996 vorgesehene Schiedsgericht zu verfahren hätte; denn die Verfahrensbestimmungen des Konkordats seien völlig auf die Schiedsgerichtsbarkeit in Zivilsachen ausgerichtet. – In zweiter Linie bringt die Beschwerdeführerin gegen die Zulässigkeit der Schiedsabrede vor, der Dienstbarkeitsvertrag habe entgegen der Auffassung des Bezirksrats der Durchsetzung zwingenden Rechts, nämlich dem im Zusammenhang mit der Ausscheidung der Schutzzonen gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. b GSchG vorgesehenen Erwerb der erforderlichen dinglichen Rechte, gedient. Dass hier die Ausscheidung der Schutzzonen für das davon betroffene Grundstück der Beschwerdegegnerin laut rechtskräftigem Entscheid der Schätzungskommission vom 7. Juli 1994 keine materielle Enteignung bewirkt habe, bedeute entgegen der Auffassung des Bezirksrats nicht, die danach durch Vertrag vom 6. Mai 1996 geregelte Entschädigung der Ertragseinbusse sei der freien Disposition der Parteien anheimgestellt gewesen.
b) Soweit die Beschwerdeführerin die Unzulässigkeit der getroffenen Schiedsabrede damit begründet, der Dienstbarkeitsvertrag habe der Durchsetzung zwingenden Rechts, nämlich dem im Zusammenhang mit der Ausscheidung der Schutzzonen gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. b und c GSchG vorgesehenen Erwerb der erforderlichen dinglichen Rechte gedient, weshalb die durch Vertrag vom 6. Mai 1996 geregelte Entschädigung der Ertragseinbusse nicht der freien Disposition der Parteien anheimgestellt gewesen sei, vermag ihre Argumentation nicht zu überzeugen. Wäre die im Vertrag geregelte Entschädigung der freien Disposition der Parteien völlig entzogen, so müsste bereits der Abschluss des diesbezüglichen Vertrags als unzulässig gewürdigt werden, wovon die Beschwerdeführerin selber nicht ausgeht. Das will zwar nicht heissen, dass in öffentlichrechtlichen Verträgen vereinbarte Schiedsklauseln, welche die Anrufung einer staatlichen Behörde wegbedingen, generell zulässig wären (vgl. Rhinow/Krähenmann, Nr. 46 B III mit Hinweis auf PVG 1982 Nr. 43). Die in Art. 20 Abs. 2 lit. b und c GSchG vorgesehene Regelung steht jedoch in einem engen Zusammenhang mit dem Enteignungsrecht, das zwecks Erwerb der für die Schutzzonen erforderlichen dinglichen Rechte zum Zuge käme, falls eine gütliche Einigung zwischen Fassungsinhaber und Grundeigentümer scheitern würde (vgl. Art. 68 Abs. 1 GSchG; dazu Arnold Brunner, Gewässerschutzzonen nach eidgenössischem und zugerischem Recht unter Einschluss der Entschädigungsfrage, Zürich 1996, S. 130; zur Enteignung beschränkter dinglicher Rechte im Allgemeinen vgl. Häfelin/Müller, Rz. 2085; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2607). Gerade mit
Bezug auf die Festlegung von Enteignungsentschädigungen in Enteignungsverträgen (zur Zulässigkeit und Rechtsnatur solcher Verträge vgl. Imboden/Rhinow [Band II] und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 126 B IV; vgl. RB 1969 Nr. 83 betreffend das zürcherische Ent-eignungsrecht; BGE 114 Ib 142 E. 3b S. 147 ff. betreffend das eidgenössische Enteignungsrecht) werden jedoch Schiedsklauseln als zulässig erachtet (Imboden/Rhinow, Nr. 46 B III). Darauf weisen die Beschwerdeführerin in anderem Zusammenhang selber hin.
c) Soweit die Beschwerdeführerin die Unzulässigkeit der getroffenen Schiedsabrede mit Überlegungen der Rechtsstaatlichkeit (dem Fehlen eines staatlichen Rechtsschutzes) begründet, ist hingegen ihrer Argumentation insoweit zu folgen, als der gemäss § 82 lit. k VRG vorgesehene verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz durch die Schiedsklausel nicht gänzlich ausgeschlossen werden darf. Eine derartige Tragweite muss jedoch Ziffer 5 des Vertrags vom 6. Mai 1996 nicht zwingend beigemessen werden. Vielmehr lässt sich die Klausel auch dahin verstehen, dass ein allfälliger Schiedsspruch unter Vorbehalt eines späteren Klageverfahren vor Verwaltungsgericht steht, sofern das Schiedserkenntnis von einer oder beiden Parteien nicht akzeptiert wird; in einem darauf folgenden Klageverfahren käme ihm dann allerdings lediglich die Bedeutung eines Gutachtens zu. Eine derartige Regelung bestand vor der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 hinsichtlich enteignungsrechtlicher Streitigkeiten finanzieller Natur, indem dem Entscheid der Schätzungskommission, sofern er angefochten wurde, im anschliessenden Klageverfahren vor Verwaltungsgericht lediglich die Bedeutung eines Gutachtens zukam (vgl. § 45 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 in Verbindung mit § 82 lit. g VRG, je in der ursprünglichen Fassung; dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 4; § 82 N. 19). Fraglich ist allerdings, ob das Vorliegen eines Schiedsentscheids nach Ziffer 5 des Vertrags als zwingende Prozessvoraussetzung für ein anschliessendes Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG betrachtet werden könne. Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage kann dies jedoch nicht angenommen werden.
d) Es ergibt sich demnach, dass die Schiedsklausel in Ziffer 5 des Vertrags entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht von vornherein als unzulässig betrachtet werden kann. Anderseits steht der Beschwerdegegnerin die Klage nach § 82 lit. k VRG ungeachtet dieser Schiedsklausel offen. Es steht der Beschwerdegegnerin anheim, ob sie bei einer Weigerung der Beschwerdeführerin, die streitige Entschädigung weiterhin zu leisten, zunächst das Schiedsgericht anrufen bzw. deren Bestellung veranlassen oder direkt Klage beim Verwaltungsgericht erheben will. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
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