Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2002.00345
Entscheid
der 4. Kammer
vom 5. Februar 2003
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Thomas Gächter.
In Sachen
A , vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gebäudeversicherung Kanton
Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Leistungen der Gebäudeversicherung,
hat sich ergeben:
I. Am 4. Mai 2001 wurde infolge eines Hagelsturms das Flachdach (Flachdachfolie) der Liegenschaft von A am C-Weg 01 in D beschädigt. Nach der Schadenabschätzung durch den zuständigen Kreisschätzer lehnte die Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons Zürich am 30. Mai 2001 die Leistung einer Entschädigung ab.
Eine gegen diesen Entscheid erhobene Einsprache lehnte die Gebäudeversicherungsanstalt am 2. Juli 2001 ab.
II. Am 30. Juli 2001 erhob A bei der Rekurskommission der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich Rekurs gegen den Einspracheentscheid und beantragte eine angemessene Beteiligung der Gebäudeversicherung an den Wiederinstandstellungskosten des Flachdachs im Gesamtbetrag von Fr. 30'000.-.
Nach zwei Schriftenwechseln und einem Augenschein an Ort und Stelle am 5. Juni 2002 wurde der Rekurs am 26. August 2002 abgewiesen. Die Verfahrenskosten wurden A auferlegt.
III. Gegen diesen laut Empfangsschein am 10. September 2002 eingegangenen Beschluss liess A am 10. Oktober 2002 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgenden Antrag stellen:
"Es sei die Beschwerde gutzuheissen, und es seien dem Beschwerdeführer die gesetzlichen Versicherungsleistungen, mindestens aber CHF 15'000 an die Wiederinstandstellung des Flachdaches sowie die Kosten der Schadenverhütungsmassnahmen vom 5. Mai 2001 zu bezahlen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin."
Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 30. Oktober 2002 die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz verzichtete gleichentags auf Vernehmlassung.
Mit Schreiben vom 25. November 2002 liess der Beschwerdeführer "zur Wahrung des rechtlichen Gehörs" die folgenden Anträge stellen:
"1. Es sei dem Beschwerdeführer die 'anonymisierte Schadenzusammenstellung vom 4. Mai 2001 in D (Beilage zur Beschwerdeantwort vom 30.10.2002, S. 7) zur Einsichtnahme zuzustellen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
b) Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat auf dem Empfangsschein als Zustelldatum den 10. September 2002 angegeben, womit die Beschwerde vom 10. Oktober 2002 als rechtzeitig zu gelten hätte. Aufgrund des bei den Akten liegenden "Empfangsscheins" lässt sich jedoch nicht mit letzter Sicherheit beurteilen, wann der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers den vorinstanzlichen Entscheid tatsächlich in Empfang genommen hat. Diesen Umstand hat jedoch nicht der Beschwerdeführer zu vertreten: Es liegt vielmehr in der von der Vorinstanz gewählten Zustellungsart begründet (einfache Briefzustellung mit zu unterschreibendem und zurückzusendendem Empfangsschein), dass der Nachweis des Zustelldatums nicht mit höherer Zuverlässigkeit geführt werden kann (Einschreiben, Rückschein). Der Eintretensvoraussetzung der fristgerechten Beschwerdeerhebung wird hier aber vor allem deshalb nicht weiter nachgegangen, weil die Beschwerde – wie sogleich zu zeigen sein wird – ohnehin abzuweisen ist.
Wie sich im Folgenden zeigen wird, käme dem von der Beschwerdegegnerin angebotenen Dokument im vorliegenden Fall keine entscheidende Bedeutung zu, weshalb auf die Erhebung dieses Beweises verzichtet werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 10).
In § 20 GebäudeversG sind die Ausschlüsse geregelt, also die Schäden, die nicht zu den versicherten Elementarschäden zählen. Laut § 20 Ziff. 3 GebäudeversG gelten namentlich Schäden, die voraussehbar waren und deren Entstehung durch zumutbare Massnahmen hätte verhindert werden können, nicht als Elementarschäden. Das Gesetz nennt als Beispiel Schäden zufolge schlechten Baugrundes, unfachgemässer oder unsolider Bauausführung oder Abdichtung oder mangelhaften Gebäudeunterhalts.
Die Vorinstanz hat – im Einklang mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (RB 1993 Nr. 66) – darauf hingewiesen, dass die Voraussetzungen für einen Ausschluss gemäss § 20 Ziff. 3 GebäudeversG (Voraussehbarkeit und Vermeidbarkeit des Schadens durch zumutbare Massnahmen) aufgrund einer systematischen Gesetzesauslegung nicht kumulativ, sondern alternativ erfüllt sein müssen. Im zitierten Leitentscheid hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass sich "§ 19 und § 20 Ziffer 3 GebäudeversG ... nur in ihrem wechselseitigen Zusammenhang auslegen [lassen]. Letztere Bestimmung will einerseits mit dem darin verwendeten Begriff 'voraussehbar' klarstellen, dass als Elementarereignisse im Sinn von § 19 GebäudeversG nur solche Ereignisse gelten können, die wegen ihrer Heftigkeit ... unvorhersehbar sind. Im weiteren will § 20 Ziffer 3 GebäudeversG die Ersatzpflicht für jene Schäden ausschliessen, die zwar auf ein Elementarereignis im Sinn von § 19 GebäudeversG zurückzuführen, jedoch nach der Lehre vom adäquaten Kausalzusammenhang ... nicht durch dieses Ereignis, sondern durch menschliches Verhalten, nämlich durch das Unterlassen zumutbarer schadensverhindernder Massnahmen, 'verursacht' worden sind ... Mit dieser zweiten Funktion steht die Bestimmung in unmittelbarem Zusammenhang mit § 39 GebäudeversG, wonach der Versicherte zur Verhütung von Schäden alles Zumutbare vorzukehren hat. Aus dieser doppelten Zweckbestimmung von § 20 Ziffer 3 GebäudeversG folgt, dass die darin umschriebenen Ausschlussgründe der Vorhersehbarkeit und der Vermeidbarkeit entgegen dem Wortlaut ('und') nicht kumulativ, sondern nur alternativ gegeben sein müssen, und dass sich das erstgenannte Kriterium nicht auf den Schaden, sondern auf das Ereignis bezieht."
Beschwerdegegnerin und Vorinstanz vertreten die Auffassung, dass es sich vorliegend um einen Schaden zufolge mangelhaften Gebäudeunterhalts handle, der durch zumutbare Massnahmen, namentlich die rechtzeitige Sanierung der Dachfolie, hätte vermieden werden können. Der entstandene Schaden sei damit nicht versichert.
Der Beschwerdeführer wendet sich im Wesentlichen gegen die genannte Auslegung von § 20 Ziff. 3 GebäudeversG. Die Voraussetzungen seien gemäss dem Wortlaut der Bestimmung kumulativ zu erfüllen. Da im Hinblick auf den – trotz Überschreitung der Lebensdauer der Flachdachfolie – guten Zustand des Flachdachs die Schäden nicht voraussehbar gewesen seien, bestehe hier kein Ausschlussgrund. Weiter habe er das Flachdach regelmässig kontrolliert und durch das Nachschieben von Kies genügend geschützt, weshalb ihm nicht vorgeworfen werden könne, er habe keine zumutbaren Massnahmen zur Schadensverhinderung getroffen.
a) Die vom Beschwerdeführer gegen die verwaltungsgerichtliche Praxis zu § 20 Ziff. 3 GebäudeversG vorgebrachten Einwände überzeugen insgesamt nicht und vermögen deshalb keine Praxisänderung zu bewirken:
aa) Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist die in RB 1993 Nr. 66 wiedergegebene Rechtsprechung mit der Versicherungstechnik und dem versicherungstechnisch richtig formulierten § 20 Ziff. 3 GebäudesversG nicht vereinbar, da technisch nur an sich voraussehbare Ereignisse versicherbar seien, bei denen aber unsicher sei, ob und wann sie einträten und in welchem Umfang sie Schäden bewirkten.
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die verwaltungsgerichtliche Praxis mit diesen Grundsätzen nicht vereinbaren lässt. Elementarereignisse (Sturmwind, Hagel, Überschwemmung infolge von Niederschlägen, Lawinen, Schneedruck und -rutsch, Steinschlag, Erdrutsch) sind an sich statistisch voraussehbar. Wenn nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis die Voraussehbarkeit im Hinblick auf die Heftigkeit der versicherten Elementarereignisse ausgelegt werden muss, dann bringt dies gerade zum Ausdruck, dass nur Ereignisse, deren Ausmass das übliche Mass (Windböe, Regen, Schneefall) übersteigt, zu versicherten Elementarschäden führen.
bb) Würde das Kriterium der Voraussehbarkeit nicht im Zusammenhang mit § 19 GebäudeversG ausgelegt, dann hätte es keinen Sinn, weil es bei jedem Schaden erfüllt wäre, der durch ein (begriffsnotwendigerweise heftiges) Elementarereignis verursacht wird. Auch bei der vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Interpretation von § 20 Ziff. 3 GebäudeversG liesse sich daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten.
b) Zu beurteilen ist deshalb, ob hier der Schaden durch zumutbare Massnahmen des Beschwerdeführers hätte verhindert werden können. Dabei ist besonders zu beachten, dass § 20 Ziff. 3 GebäudeversG als Beispiel für einen Ausschluss den mangelhaften Gebäudeunterhalt nennt. Im Kontext der ganzen Bestimmung verdeutlicht dieses vom Gesetzgeber genannte Beispiel, dass ein mangelhafter Gebäudeunterhalt, der mit dem entstandenen Schaden im Zusammenhang steht, den adäquaten Kausalzusammenhang zwischen Elementarereignis und entstandenem Schaden grundsätzlich unterbricht. Selbstverständlich dürfen dabei – vor allem auch im Hinblick auf die Rechtsfolge des vollständigen Versicherungsausschlusses – die Anforderungen an einen genügenden Gebäudeunterhalt nicht allzu hoch angesetzt werden, was auch durch das Kriterium der Zumutbarkeit der schadensverhindernden Massnahmen verdeutlicht wird. Insgesamt soll vermieden werden, dass bei mangelhaftem Gebäudeunterhalt ein Elementarschaden zum "Glücksfall" für den Gebäudeeigentümer wird, indem längst fällige Unterhaltsmassnahmen der Gebäudeversicherung überwälzt werden können.
aa) Es ist unbestritten, dass die im Hagelsturm vom 4. Mai 2001 beschädigte Flachdachfolie ihre bautechnische Lebensdauer bereits um fünf Jahre überschritten hatte. Der Beschwerdeführer betont jedoch, dass die Folie zum Zeitpunkt des Schadenseintritts in gutem Zustand gewesen sei und bis dahin allen witterungsbedingten Einflüssen tadellos widerstanden habe. Die Beschwerdegegnerin lässt dagegen freilich anführen, dass es einzig auf Glück beruhe, dass die Folie fünf Jahre über ihre vorgesehene Lebensdauer hinaus unbeschädigt und dicht geblieben sei. Besondere Umstände, die für einen überdurchschnittlich guten Erhaltungsgrad der Folie sprächen, lägen hier keine vor.
Mit dem Überschreiten der bautechnischen Lebensdauer einer Flachdachfolie besteht für die Liegenschafteneigentümer das latente Risiko, dass bei ausserordentlichen Witterungseinflüssen Schäden an der Folie auftreten können. Es steht den Eigentümern – unter Vorbehalt von § 39 GebäudeversG – grundsätzlich frei, das Risiko auf sich zu nehmen, eine veraltete Dachfolie nicht zu ersetzen und die Sanierungskosten auf diese Weise um einige Jahre hinaus zu schieben. Dieses Risiko darf jedoch nicht im Schadensfall auf die Gebäudeversicherung überwälzt werden, die auf diese Weise die aufgeschobenen Sanierungskosten übernehmen müsste. Es steht also im Einklang mit dem Zweck von § 20 Ziff. 3 GebäudeversG, wenn die Beschwerdegegnerin die Schadensbeteiligung bei bautechnisch anerkanntermassen gebotenen, von den Eigentümern aber unterlassenen Massnahmen ablehnt.
bb) Der Beschwerdeführer leitet daraus, dass er das Flachdach häufig kontrolliert und die Folienränder regelmässig mit Kies bedeckt habe, ab, es seien alle zumutbaren Massnahmen getroffen worden, um den nunmehr eingetretenen Schaden zu vermeiden. Diesem Standpunkt kann im Hinblick auf das soeben Ausgeführte nicht beigepflichtet werden: die Nichtersetzung einer überalterten Flachdachfolie hat als mangelhafter Gebäudeunterhalt zu gelten. Die beschriebenen Massnahmen, die der Verlängerung der Lebensdauer der Folie dienen sollten, erfolgten im Interesse des Beschwerdeführers, die vorgesehene Lebensdauer der Folie zu verlängern. An der objektiven Beurteilung des mangelhaften Gebäudeunterhalts verändert sich dadurch nichts.
Es spielt deshalb auch keine Rolle, ob sich der Zustand der Dachfolie zwischen der Schätzung des Kreisschätzers vom Mai 2001 und dem Augenschein der Rekursinstanz vom 5. Juni 2002 markant verschlechtert hat oder nicht; selbst bei einem für ihr Alter an sich guten Zustand der Folie musste diese zum Schadenszeitpunkt als überaltert und damit als nur noch beschränkt witterungsresistent gelten.
cc) Gegen die Zumutbarkeit einer weiter gehenden Sanierung des Flachdachs lässt der Beschwerdeführer auch die Ungewissheit über die weitere Entwicklung des Flughafens Kloten und damit der Fluglärmbelastung anführen: "Die Frage, die zu beantworten ist, lautet konkret: konnte diesem Versicherten an diesem Haus, unter Berücksichtigung der Unwägbarkeiten der weiteren Entwicklung des Flughafens und der Lärmbelastung, statt einer Verlängerung der Nutzungsdauer der Dachfolie durch erhöhten Unterhaltsaufwand ... schon 2001 eine Totalsanierung des Flachdaches oder eine Aufstockung zugemutet werden?"
Das Verwaltungsgericht hat in seiner publizierten Praxis darauf hingewiesen, dass § 20 Ziff. 3 GebäudeversG im Zusammenhang mit § 39 GebäudeversG verstanden werden muss (RB 1993 Nr. 66). Sind Massnahmen zur Schadensverhütung, insbesondere auch der ordnungsmässe Gebäudeunterhalt, nicht zumutbar im Sinn von § 39 GebäudeversG, so erhöht sich durch die Nichtsanierung eines Gebäudeteils die Gefahr für das versicherte Objekt. Die Gebäudeversicherung könnte die ihr durch die nichtgemeldete Gefahrerhöhung entgangenen Prämien nachfordern. Bei grobfahrlässiger Unterlassung der Meldung einer solchen Gefahrerhöhung könnte die Gebäudeversicherung die Schadensvergütung kürzen oder ablehnen (§ 38 GebäudeversG). Eine Meldung der Gefahrerhöhung durch unterlassenen Gebäudeunterhalt hätte dagegen zur Folge, dass ein Objekt nicht mehr zum Neuwert, sondern zum Zeit- oder Abbruchwert zu versichern wäre (§ 34 ff. GebäudeversG). Im vorliegenden Fall erfolgte keine Meldung an die Gebäudeversicherung; vielmehr erhöhte der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben seinen Aufwand für den Unterhalt des Flachdachs, womit er zu erkennen gab, dass er um dessen sanierungsbedürftigen Zustand wusste. Die unterlassene Meldung könnte damit allenfalls als grobfahrlässig im Sinne von § 38 Abs. 2 GebäudeversG qualifiziert werden.
Die Liegenschaft des Beschwerdeführers befindet sich zwar im Einzugsgebiet des Flughafens Kloten. Damit der ordnungsgemässe Unterhalt der Liegenschaft nicht mehr zumutbar im Sinne von §§ 20 Ziff. 3 und § 39 GebäudeversG wäre, müsste ein solches Mass an Fluglärm drohen, dass die Liegenschaft – je nach Entwicklung – nicht mehr bewohnt werden könnte; nur dann wäre ihr weiterer genügender Unterhalt nicht mehr zumutbar. Die durch die Unwägbarkeiten der Fluglärmverteilung bedingten Zweifel des Beschwerdeführers, ob er die Liegenschaft aufstocken oder aber nur deren Dach sanieren soll, sind dem wirtschaftlichen Risiko des Beschwerdeführers zuzurechnen. Die Gebäudeversicherung hat jedoch nur zum Zweck, die Gebäude im Kanton gegen Feuer-, Elementar- und Erdbebenschäden zu versichern (vgl. § 2 Abs.1 GebäudeversG), nicht auch gegen die allfälligen wirtschaftlichen Risiken von Investitionen bzw. von nicht vorgenommenen Investitionen. Demnach kann im vorliegenden Fall keine Rede davon sein, dass dem Beschwerdeführer die rechtzeitige Sanierung des Flachdaches nicht zumutbar gewesen wäre.
a) Soweit sich der Beschwerdeführer auf §§ 69 und 70 GebäudeversG beruft und geltend macht, er habe den Schaden weder vorsätzlich herbeigeführt noch die zur Schadenverhütung erforderlichen Massnahmen grobfahrlässig unterlassen, ist darauf zu verweisen, dass nach dem Ausgeführten (vorne 3) gar kein versicherter Schaden vorliegt und die genannten Normen deshalb nicht zur Anwendung kommen.
b) Nach der Ansicht des Beschwerdeführers darf § 39 GebäudeversG nicht im Zusammenhang mit § 20 Ziff. 3 GebäudeversG gedeutet werden, weil dem in § 39 GebäudeversG enthaltenen Begriff der Schadenverhütung damit ein Sinn beigemessen werde, den dieser in der Versicherungstechnik nicht habe. Als Schadenverhütungskosten gälten in der Sachversicherung nämlich diejenigen Kosten, die der Versicherte aufwende, um die Ausbreitung des bereits entstandenen Schadens zu verhüten.
Dass diese Meinung nicht zutreffen kann, erhellt bereits aus § 39 Abs. 2 GebäudeversG, wo die Versicherten verpflichtet werden, das Gebäude ordnungsmäss zu unterhalten. Klarerweise kann es sich beim ordnungemässen Unterhalt nicht um die Verhinderung der Ausbreitung eines bereits entstandenen Schadens handeln, sondern nur um die vorgängige Verhinderung des Schadenseintritts. Wenn dagegen in § 70 Ziff. 1 GebäudeversG von der grobfahrlässigen Unterlassung der zur "Schadensverhütung erforderlichen Massnahmen" die Rede ist, so kann sich dies bei Elementarschäden nicht auf den ordentlichen Unterhalt einer Liegenschaft beziehen, da § 20 Ziff. 3 GebäudeversG für zumutbarerweise vermeidbare Schäden die Deckung ausschliesst. Vielmehr bezieht sich § 70 Ziff. 1 GebäudeversG auf versicherte Schäden, die durch Schadenverhütungsmassnahmen, wie sie vom Beschwerdeführer beschrieben werden, hätten verhindert werden können.
c) Schliesslich bemängelt der Beschwerdeführer erneut, dass die Beschwerdegegnerin als spezialisierte Anstalt über alle nötigen Angaben und Kenntnisse verfüge, um Eigentümer von Flachdachliegenschaften rechtzeitig auf den Sanierungsbedarf hinzuweisen, diese Informationen aber nicht gezielt weitergebe. Dennoch erhebe sie – trotz allenfalls verschlechterter Risiken – die vollen Versicherungsprämien. Es könne aber nicht angehen, dass die Berschwerdegegnerin zwar die vollen Prämien verlange, im Schadensfall dann aber den Ausschlussgrund des mangelhaften Unterhalts geltend mache.
Die Vorinstanz, auf deren Ausführungen sich hier weit gehend verweisen lässt (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG), führt zu Recht an, dass die Beschwerdegegnerin keine gesetzliche Pflicht treffe, die Versicherten präventiv und individuell zu informieren. Im konkreten Fall bestehen zudem keine Anhaltspunkte dafür, dass sich bei der letzten periodischen Schätzung im Jahr 1990 das Dach in einem sanierungsbedürftigen Zustand befunden hat. Nur in diesem Fall hätte sich die Beschwerdegegnerin nämlich widersprüchlich verhalten, wenn sie das damals erst 14-jährige Dach vorbehaltlos versichert hätte (vgl. RB 1994 Nr. 97). Es kann der Beschwerdegegnerin jedoch nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass anlässlich der Schätzung von 1990 nicht auch darauf hingewiesen wurde, dass das Dach in sechs Jahren sanierungsbedürftig wird.
Da es sich bei der Gebäudeversicherung um Massenverwaltung handelt, die möglichst (zeit- und personal-)ökonomisch abzuwickeln ist, muss sich eine Schätzung auf das Grundsätzliche beschränken (RB 1994 Nr. 97). Vor allem aber nimmt das Gesetz direkt die Versicherten in die Pflicht, für einen genügenden Gebäudeunterhalt zu sorgen (§ 39 GebäudeversG) oder aber allfällige Gefahrerhöhungen zu melden (§ 38 GebäudeversG). Die vom Beschwerdeführer postulierte flächendeckende Aufklärungspflicht widerspricht damit der Systematik des Gebäudeversicherungsgesetzes und ist abzulehnen.
Bei dieser Argumentation übersieht der Beschwerdeführer, dass gerade der von ihm angeführte § 77 GebäudeversG in seinem Absatz 2 bestimmt, dass der Regierungsrat für die Rekurskommission der Gebäudeversicherung zum Erlass eine Geschäftsordnung und einer Gebührenverordnung ermächtigt wird. In § 5 der Verordnung über die Rekurskommission der Gebäudeversicherung vom 1. März 2000 hat der Regierungsrat denn auch die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 für massgeblich erklärt, wobei die dort genannten Spruchgebühren um die Hälfte und ihre untere Grenze auf Fr. 200.- reduziert werden.
Die Erhebung von Verfahrenskosten im Rekursverfahren beruht damit auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Weiter bewegt sich auch die Höhe der auferlegten Verfahrenskosten in einem vertretbaren Rahmen.
b) Ausgangsgemäss werden die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dem Beschwerdeführer auferlegt (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da es sich bei der Beschwerdegegnerin um eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt handelt (§ 1 GebäudeversG), zu deren angestammten Aufgaben auch die Beantwortung von Rechtsmitteln in Gebäudeversicherungsfragen gehört (vgl. sinngemäss Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweisen), ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Rekurskommission der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich;
c) den Regierungsrat.