I. A. Nach Rückweisung der Sache durch das Zürcher Obergericht stellte das Bezirksgericht Zürich die gegen A geführte Strafuntersuchung betreffend Raub und weitere Delikte am 29. März 2000 infolge fehlender Zurechnungsfähigkeit ein und ordnete erneut eine stationäre Massnahme im Sinn von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 1 des Strafgesetzbuches (StGB) an. Bereits am 21. Dezember 1998 war A in die Kantonale Psychiatrische Klinik X eingetreten. Mit Verfügung vom 18. Februar 2000 entliess der Sonderdienst des kantonalen Justizvollzugs A gestützt auf Art. 43 Ziff. 4 StGB probeweise aus dem stationären Massnahmenvollzug auf den Zeitpunkt, in welchem der Übertrittstermin in das Wohnheim M in Y bekannt werde; damit verbunden wurde unter anderem eine Schutzaufsicht sowie eine Probezeit von unbestimmter Dauer.
B. Mit Verfügung vom 18. Februar 2002 widerrief der Sonderdienst des Justizvollzugs die probeweise Entlassung von A und ordnete dessen Rückversetzung in den stationären Massnahmenvollzug an. Zudem wurde A in ein noch zu bestimmendes Bezirksgefängnis eingewiesen. Gestützt auf § 25 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) wurde einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Zur Begründung der Verfügung schilderte der Sonderdienst die seit der Entlassung eingetretene Entwicklung; nachdem A sukzessive alle Unterstützung verloren habe, müsse angenommen werden, dass er dringend Hilfe brauche. Da der Kontakt der Behörden zu A abgebrochen war, wurde er zudem zur Verhaftung ausgeschrieben.
II. Durch seinen Rechtsvertreter gelangte A am 27. Februar 2002 mit Rekurs an die Direktion der Justiz und des Inneren mit dem Antrag um Aufhebung der Verfügung vom 18. Februar 2002. Insbesondere sei die Einweisung in ein Bezirksgefängnis unverzüglich aufzuheben. In prozessualer Hinsicht verlangte er, dem Rekurs unverzüglich die aufschiebende Wirkung zu gewähren. Die Direktion erliess am 5. März 2002 eine Zwischenverfügung, mit welcher sie die Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und auf Aufhebung der vorsorglichen Einweisung in ein Bezirksgefängnis abwies.
III. In Übereinstimmung mit der vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung gelangte der Rechtsvertreter mit Beschwerde vom 8. März 2002 an das Verwaltungsgericht. Darin stellte er folgende Anträge:
"1. Die angefochtene Verfügung vom 5. März 2002 sei aufzuheben.
Dem Rekurs an die Vorinstanz sei die aufschiebende Wirkung (wieder) zu erteilen.
Insbesondere sei die Einweisung 'in ein vorderhand noch zu bestimmendes Bezirksgefängnis' gemäss Dispositiv-Ziff. II der Verfügung des Rekursgegners vom 18. Februar 2002 unverzüglich aufzuheben, bzw. es sei dem Rekurs des Beschwerdeführers an die Vorinstanz zumindest insoweit unverzüglich die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen.
Unter Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse."
Nach Meinung des Beschwerdeführers besteht keine rechtliche Grundlage für seine Einweisung in ein Bezirksgefängnis. Dazu macht er im Wesentlichen geltend, er sei nicht ein Verurteilter und es sei ihm keine Freiheitsstrafe auferlegt worden. Die vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz angerufenen Bestimmungen des kantonalen Vollzugsrechts seien deshalb insbesondere keine Grundlage für seine Einweisung in ein Bezirksgefängnis. Die Begründung der angeordneten Einweisung sei überdies in sich widersprüchlich und beweise mangelnde Aktenkenntnis verbunden mit mangelnder Abklärung. Mit Bezug auf die aufschiebende Wirkung führt der Beschwerdeführer an, diese bedeute den faktischen Vollzug der angefochtenen Verfügung. Da er zudem in eine psychiatrische Anstalt zur Abklärung eingewiesen werden könnte, sei der Entzug der aufschiebenden Wirkung unzulässig, unnötig und unverhältnismässig.
Die Vorinstanz und der Justizvollzug beantragten am 14. März respektive am 15./18. März 2002 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
Gemäss § 38 Abs. 2 lit. b VRG behandelt der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts Beschwerden betreffend Anordnungen aufgrund des kantonalen Straf- und Vollzugsgesetzes. Da die nachfolgend zu entscheidende Zuständigkeitsfrage von grundsätzlicher Bedeutung ist, erfolgt die Beurteilung in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG jedoch durch die Kammer.
a) Gemäss § 43 Abs. 1 lit. g VRG ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen in Straf‑ und Polizeistrafsachen, einschliesslich Vollzug von Strafen und Massnahmen, grundsätzlich unzulässig.
Soweit jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht, ist die Beschwerde gleichwohl gegeben (§ 43 Abs. 2 VRG; Art. 98a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]). Für die Frage der Zuständigkeit ist daher zu prüfen, ob in der vorliegenden Sache die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist oder nicht.
b) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinn von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG). Laut Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als solche Verfügungen nur Anordnungen, die sich auf das öffentliche Recht des Bundes stützen. Gemäss Abs. 2 zählen dazu unter anderem auch Zwischenverfügungen.
Bei der Rückversetzung in eine Massnahme nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB handelt es sich um bundesrechtliche Bestimmungen. Dabei gilt folgende Regelung: Handelt der Entlassene trotz förmlicher Ermahnung der zuständigen Behörde einer ihm erteilten Weisung zuwider, entzieht er sich beharrlich der Schutzaufsicht oder täuscht er in anderer Weise das auf ihn gesetzte Vertrauen, so beantragt die zuständige Behörde dem Richter den Vollzug aufgeschobener Strafen oder ordnet die Rückversetzung an. In leichten Fällen kann davon abgesehen werden (Art. 45 Ziff. 3 Abs. 3 StGB). Die zuständige Behörde kann die Rückversetzung auch anordnen, wenn es sich herausstellt, dass der Zustand des Täters dies erfordert (Art. 45 Ziff. 3 Abs. 5 StGB).
Die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit für die Frage der Rückversetzung in den Massnahmenvollzug grundsätzlich zulässig (vgl. auch Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Bern 1989, § 3 Rz. 90).
c) Beim angefochtenen Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung handelt es sich um eine Zwischenverfügung. Grundsätzlich gilt die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Zwischenverfügungen, wenn diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können und das Rechtsmittel auch gegen die Endverfügung zulässig ist (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 45 VwVG, Art. 101 lit. a OG; vgl. auch Peter Karlen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in: Prozessieren vor Bundesgericht, 2. A., Basel/Frankfurt am Main 1998, Rz. 3.12 f.; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 246 in Verbindung mit S. 140 ff.).
Allerdings sind Verfügungen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur anfechtbar, wenn sie sich auf öffentliches Rechts des Bundes stützen (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 VwVG; vgl. Karlen, Rz. 3.19). Die Anfechtbarkeit ist immerhin auch dann zu bejahen, wenn geltend gemacht wird, die angefochtene Verfügung hätte sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen sollen (vgl. Karlen, Rz. 3.22) oder wenn damit die Anwendung von Bundesrecht vereitelt und somit Bundesrecht verletzt wird (vgl. etwa BGE 120 Ib 379 E. 1b; Alfred Kölz/Peter Kottusch, Bundesrecht und kantonales Verwaltungsverfahrensrecht, ZBl 79/1978, S. 421 ff., S. 441).
a) Im Zusammenhang mit kantonalen Anordnungen, die einer gestützt auf Bundesrecht ergangenen Verfügung die aufschiebende Wirkung entziehen, stellte sich deshalb für das Bundesgericht wiederholt die Frage nach der Zulässigkeit der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
In einem grundsätzlichen Entscheid aus dem Jahr 1976 gelangte das Bundesgericht zusammengefasst zu folgendem Ergebnis (BGE 102 Ib 224): Die Zwischenverfügung, mit der eine letzte kantonale Instanz die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels verweigert hat, gründet sich auf das kantonale Recht und unterliegt daher der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nicht. Grundlage dieser Beurteilung bildet die Regelung im eidgenössischen Verwaltungsverfahrensgesetz: Gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG finden auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen mit Bezug auf den Entzug der aufschiebenden Wirkung nur die Art. 55 Abs. 2 und 4 VwVG Anwendung, nicht aber die Abs. 1 und 3. Nur nach letzteren Bestimmungen erhält die Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung und ist die Beschwerdeinstanz zur Wiederherstellung der von der unteren Instanz entzogenen aufschiebenden Wirkung ermächtigt. Für die kantonalen Rechtsmittel besteht somit kein bundesrechtlich geregelter Suspensiveffekt und auch keine bundesrechtliche Grundlage dafür, die von der anordnenden Behörde entzogene aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels wieder zu gewähren.
In einem Entscheid aus dem Jahr 1981 betreffend Entzug des Führerausweises liess
das Bundesgericht die selbe Frage offen, hielt allerdings fest, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Zwischenverfügungen über die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung in BGE 102 Ib 225 E. 3 zu weitgehend ausgeschlossen worden sei (BGE 107 Ia 395
E. 1a). Im zu beurteilenden Fall konnte das Bundesgericht die Frage offen lassen, weil sich aus der bundesrechtlichen Regelung ergab, dass dem zu beurteilenden Warnungsentzug des Führerausweises "in der Regel aufschiebende Wirkung zukommen muss, soll der Sachentscheid nicht in unzulässiger Weise präjudiziert und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt werden" (BGE 107 Ib 395 E. 1a, mit Hinweisen). Diese Überlegungen führen "e contrario" zur Folgerung, dass beim Entzug der aufschiebenden Wirkung für den Sicherungsentzug des Führerausweises Bundesrecht nicht als tangiert erschienen wäre. Daran ändert etwa BGE 122 II 359 nichts, ging es darin doch um den vorsorglichen Entzug des Führerausweises gemäss Art. 35 Abs. 3 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, also bereits bei der angefochtenen Zwischenverfügung um die Anwendung bundesrechtlicher Bestimmungen.
Neuere Entscheide des Bundesgerichts ergeben wiederum keine einheitliche Lösung. In einem Verfahren betreffend die Bewilligung eines Filmvorführungsbetriebs verwies das Bundesgericht ohne Vorbehalte auf den umfassenden BGE 102 Ib 224 und stellte fest, dass eine Zwischenverfügung nicht schon darum mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sei, weil dieses Rechtsmittel gegen den Endentscheid ergriffen werden könne: Vielmehr müsse die Entscheidgrundlage der Verfügung selber auch bundesrechtlicher Natur sein. Zur Zulässigkeit der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde gelangte das Bundesgericht in der Folge dennoch; dies weil erst die kantonale Beschwerdeinstanz die aufschiebende Wirkung entzogen hatte. Die Zwischenverfügung erfolgte deshalb in Anwendung von Art. 1 Abs. 3 VwVG in Verbindung mit Art. 55 Abs. 2 VwVG, also gestützt auf Bundesrecht (BGr, 18. Januar 2000, 2A.589/1999, E. 1b, http://www.bger.ch).
In einem Entscheid betreffend umweltrechtliche Sanierung liess das Bundesgericht die Frage nach der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei kantonalen Entscheiden über den Entzug der aufschiebenden Wirkung – ohne eine Auseinandersetzung mit BGE 102 Ib 224 – offen, erwähnte dabei unter anderem aber eine Änderung der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (BGr, 24. Juli 2000, 1P.408/2000, E. 1b+c, http://www.bger.ch). In diesem Urteil hatte das Versicherungsgericht auf das Bedürfnis hingewiesen, als oberste Instanz zur Verwirklichung des materiellen Bundessozialversicherungsrechts für die einheitliche Anwendung des Verfahrensrechts zu sorgen. Die weit reichenden bundesverwaltungsrechtlichen Normen über die prozessuale Ausgestaltung des kantonalen Sozialversicherungsprozesses würden mithin zusammen mit den Grundsätzen des Sachzusammenhangs und der Einheit des Prozesses für eine Änderung der bisherigen Rechtsprechung und für die sachliche Zuständigkeit des eidgenössischen Versicherungsgerichts zur Überprüfung des kantonalen Verfahrensrechts sprechen, und zwar auch dann, wenn es – im Unterschied zur Rechtsprechung des Bundesgerichts – allein um die Anfechtung eines reinen kantonalrechtlichen Prozess(zwischen)entscheides gehe, unabhängig davon, ob das Rechtsmittel in der Sache selbst ergriffen werde (BGE 126 V 143 E. 2).
b) Ausgangspunkt für die Beurteilung der vorliegenden Zuständigkeitsfrage bilden somit nach wie vor BGE 102 Ib 224, die mit BGE 107 Ib 395 aufgezeigten Differenzierungen sowie die allgemeine Rechtsprechung des Bundesgerichts betreffend die Anfechtbarkeit von kantonalen Zwischenentscheiden.
aa) Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist bereits durch den erstinstanzlich entscheidenden Beschwerdegegner verfügt worden. Der angefochtene Rekursentscheid, mit welchem der Antrag um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen wurde, kann sich daher einzig auf kantonales Verfahrensrecht (§ 25 VRG) stützen; der bundesrechtliche Art. 55 Abs. 3 VwVG gelangt nicht zur Anwendung. Es ist denn mit der Beschwerde auch nicht geltend gemacht worden, dass der angefochtene Entscheid betreffend die aufschiebende Wirkung in Anwendung von Bundesrecht hätte erfolgen müssen.
bb) Hinsichtlich einer möglichen Vereitelung bzw. Verletzung von Bundesrecht ist Folgendes zu berücksichtigen: Bei der Rückversetzung in den stationären Massnahmenvollzug gemäss Art. 45 Ziff. 3 StGB handelt es sich um eine Sicherungsmassnahme. Bereits die Einweisung in eine Heil- oder Pflegeanstalt gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB gilt als sogenannte sichernde Massnahme (vgl. etwa Hans Schulz, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts II, 4. A., Bern 1982, S. 144, 148 ff.; Jörg Rehberg, Strafrecht II, 7. A., Zürich 2001, S. 117 ff.). Wie sich aus zitiertem BGE 107 Ib 395 ergibt, kann für die Zuständigkeitsfrage massgeblich ins Gewicht fallen, ob es sich bei der materiellrechtlichen Anordnung, deren sofortige Vollstreckung durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung gesichert werden soll, um eine sichernde oder bloss um eine warnende Massnahme handelt. Allein für letztere nahm das Bundesgericht an, dass dem kantonalen Rechtsmittel in der Regel aufschiebende Wirkung zukommen müsse, weil der Entzug der aufschiebenden Wirkung den Sachentscheid in unzulässiger Weise präjudizieren und damit Bundesrecht vereiteln könne (BGE 107 Ib 395 E. 1a).
cc) Es kann nicht gesagt werden, dass dem Entscheid über die Rückversetzung in die – durch das Strafgericht rechtskräftig angeordnete – Massnahme von Bundesrechts wegen in der Regel aufschiebende Wirkung zuzuerkennen sei. Eine Verunmöglichung des vom Bundesgesetzgeber angestrebten Zwecks und damit eine mögliche Vereitelung oder Verletzung des Bundesrechts ist nicht gegeben. Demzufolge ist davon auszugehen, dass die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Bezug auf die Abweisung des Gesuchs um Gewährung der aufschiebenden Wirkung vorliegend nicht zulässig ist.
a) Angefochten wird mit der Beschwerde sodann die von der Vorinstanz geschützte vorsorgliche Einweisung in ein Bezirksgefängnis. Diese Massnahme erfolgte ebenfalls in Anwendung kantonalen Rechts: Gemäss § 23 Abs. 1 des kantonalen Straf‑ und Vollzugsgesetzes vom 30. Juni 1974 (StVG) ist eine vollstreckbare Freiheitsstrafe oder freiheitsentziehende Massnahme sofort zu vollziehen, wenn Fluchtgefahr oder eine erhebliche Gefährdung des Massnahmezweckes oder der Öffentlichkeit besteht. In diesen Fällen kann die Vollzugsbehörde den Verurteilten vor der Einweisung in eine Vollzugsanstalt in Sicherheitshaft setzen (§ 24 StVG). Ausserdem verweisen die Vollzugsbehörden auf § 11 Abs. 2 lit. c der Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001, wonach Verurteilte bis zu ihrer Überführung in die entsprechende Anstalt oder zum Vollzug einer Strafe oder einer Reststrafe von höchstens einem Jahr Dauer in die Gefängnisbetriebe aufgenommen werden können.
b) Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist dieses für Beschwerden gegen Anordnungen, welche in Anwendung der §§ 23 und 24 StVG ergehen, mangels Zulässigkeit der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zuständig (VGr, 28. April 2000, VB.2000.00080; RB 1997 Nr. 111). Es bestehen denn auch keine bundesrechtlichen Bestimmungen, die sich in dieser Beziehung zum Straf- und Massnahmenvollzug äussern. Die einstweilige Einweisung des Beschwerdeführers in ein Bezirksgefängnis ist als Sicherungsmassnahme auch nicht geeignet, Bundesrecht zu verletzen oder zu vereiteln. Es kann diesbezüglich auf obige Ausführungen betreffend den Entzug der aufschiebenden Wirkung verwiesen werden (E. 3b). Mithin ist auch für die Frage der vorsorglichen Einweisung des Beschwerdeführers in ein Bezirksgefängnis von der Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht auszugehen.
Eine Überweisung der Sache an den Regierungsrat nach § 70 in Verbindung mit §§ 5 Abs. 2 Satz 1 und 19b Abs. 1 VRG fällt ausser Betracht, weil der vorinstanzliche Rekursentscheid laut § 27 Abs. 2 StVG endgültig ist (vgl. Bea Rotach-Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 457; Reto Surber, Das Recht der Strafvollstreckung, Zürich 1998, S. 353 f.).
Anspruch auf eine Parteientschädigung hat der Beschwerdeführer nicht. Im Übrigen wird er seinen Aufwand vor Verwaltungsgericht weiter zu nutzen vermögen, falls er sich zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde entschliessen sollte. Alsdann müsste er beim Bundesgericht gegebenenfalls um Fristwiederherstellung ersuchen (vgl. Art. 89 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 34 Abs. 1 lit. a und Art. 35 Abs. 1 OG; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. I, Bern 1990, Art. 34 N. 3 und Art. 35 N. 2.7 S. 247 Ziff. 4).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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