I. Nach vorangehender Rechnungstellung an und Korrespondenz mit der Schweizerischen Post (nachfolgend auch: die Post) stellte die Direktion für Soziales und Sicherheit mit Verfügung vom 7. November 2000 fest, dass die Post für ihre Motorfahrzeuge und Anhänger, die mit zürcherischen Kontrollschildern verkehrsberechtigt sind oder mit Standort im Kanton Zürich auf öffentlichen Strassen im Verkehr stehen, nach Massgabe des zürcherischen Verkehrsabgabegesetzes und der zürcherischen Verkehrsabgabeverordnung verkehrsabgabepflichtig ist, soweit diese Fahrzeuge in Wettbewerbsdiensten eingesetzt werden (Disp. Ziff. 1). Die Post werde verpflichtet, den Anteil des Einsatzes ihrer Fahrzeuge für die Wettbewerbsdienste dem Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich auf erstes Begehren hin in für die Verkehrsabgabeerhebung genügend detaillierter und überprüfbarer Weise bekannt zu geben (Disp. Ziff. 2). Begründet wurde dieser Feststellungsentscheid wie in der vorangehenden Korrespondenz im Wesentlichen damit, dass die Post seit ihrer Neuorganisation ab 1. Januar 1998 bezüglich des Einsatzes ihrer Motorfahrzeuge im Bereich der sogenannten Wettbewerbsdienste nicht mehr unter die bundesrechtliche Steuerbefreiungsnorm von Art. 10 des Garantiegesetzes vom 26. März 1934 (GarG, in der Fassung vom 5. Mai 1977, SR 170.21) falle.
II. Mit Rekurs vom 8. Dezember 2000 beantragte die Post dem Regierungsrat, es sei festzustellen, dass die Post für ihre Motorfahrzeuge und Anhänger, die mit zürcherischen Kontrollschildern verkehrsberechtigt sind oder mit Standort im Kanton Zürich auf öffentlichen Strassen im Verkehr stehen, nicht verkehrsabgabepflichtig sei, selbst wenn diese in den Wettbewerbsdiensten eingesetzt werden (1); sodann sei der Totalbetrag von Fr. 562.50 in der zwei Fahrzeuge betreffenden Rechnung vom 17. Juni 2000 um den auf die Verkehrsabgaben entfallenden Teilbetrag von Fr. 371.50 zu kürzen (2). Der Regierungsrat wies den Rekurs am 31. Oktober 2001 bezüglich des Feststellungsbegehrens ab; bezüglich des Leistungsbegehrens trat er darauf nicht ein.
III. Mit Beschwerde vom 7. Dezember 2001 beantragte die Post dem Verwaltungsgericht, ihrem vor Regierungsrat gestellten Feststellungsbegehren sei zu entsprechen; zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, soweit eine solche nicht bereits von Gesetzes wegen bestehe.
Für den Regierungsrat beantragte die Staatskanzlei am 29. Januar 2001 Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
b) Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels, die gemäss § 25 und § 55 VRG für Rekurs und Beschwerde die Regel bildet, soll verhindern, dass durch den vorzeitigen Vollzug einer Anordnung rechtliche und tatsächliche Präjudizien geschaffen werden, welche den Entscheid in der Hauptsache vorwegnehmen oder das Rechtsmittel illusorisch werden lassen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 25 N. 2). Weil Feststellungsentscheide ohnehin nicht vollstreckungsfähig sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 64), stellt sich die Frage der aufschiebenden Wirkung eines dagegen erhobenen Rechtsmittels nicht. Eine solche Wirkung kommt dem Rechtsmittel höchstens in dem Sinn zu, dass die mit dem Feststellungsentscheid bewirkte Klärung der Rechtslage vorerst nicht verbindlich ist; das ergibt sich aber bereits daraus, dass die Erhebung des Rechtsmittels den Eintritt der Rechtskraft verhindert. Dem Begehren der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ist daher nicht zu entsprechen.
Im Kanton Zürich werden Motorfahrzeuge in Form der sogenannten Verkehrsabgabe besteuert, für welche die Bestimmungen des Verkehrsabgabegesetzes vom 11. September 1966 (VerkabG, LS 741.1) und der Vekehrsabgabeverordnung vom 23. November 1983 (VerkabV, LS 741.11) massgebend sind. Die zürcherische Verkehrsabgabe ist eine Steuer, auch wenn sie gewisse Elemente einer Gebühr in sich schliesst (vgl. BGE 99 Ia 535 betreffend die basellandschaftliche Verkehrssteuer).
b) Bei der Besteuerung der Motorfahrzeuge haben die Kantone die im Bundesrecht zugunsten des Bundes vorgesehenen Steuerbefreiungstatbestände zu beachten (Art. 49 BV). Diese verletzen die verfassungsrechtliche Ordnung der Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen nicht; abgesehen davon sind sie nach Art. 191 BV ohnehin anwendbar. Gemäss Art. 10 Abs. 1 GarG (in der Fassung vom 5. Mai 1977) sind die Eidgenossenschaft sowie ihre Anstalten und Betriebe und unselbständigen Stiftungen von jeder Besteuerung durch die Kantone und Gemeinden befreit; ausgenommen sind Liegenschaften, die nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienen. Daneben bestehen bundesrechtliche Spezialnormen, deren spezielle Natur im Verhältnis zu Art. 10 Abs. 1 GarG in der Bezugnahme auf bestimmte Objekte der Besteuerung und/oder auf bestimmte Institutionen des Bundes liegt. So hält Art. 105 Abs. 4 SVG fest, dass die Kantone die Motorfahrzeuge des Bundes für ihre "ausserdienstliche Verwendung" besteuern könne. Sodann legt Art. 13 des Postorganisationsgesetzes vom 30. April 1997 (POG, SR 783.1) mit dem Randtitel "Steuerpflicht" fest, "für die Gewinne aus Wettbewerbsdiensten" nach Art. 9 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (PG, SR 783.0) werde die Post besteuert (Satz 1), während "im übrigen" Art. 10 GarG gelte (Satz 2).
c) Ziel der auf 1. Januar 1998 in Kraft getretenen Reorganisation der früheren PTT-Betriebe war es, sowohl der Post wie auch der Telecom PTT im veränderten Markt einen neu definierten, grösseren unternehmerischen Spielraum zu verschaffen (BBl 1996 III 1314). Entsprechend der für beide Unternehmen unterschiedlichen Rahmenbedingungen des Marktes und der unterschiedlichen Zielsetzungen hinsichtlich des angestrebten Liberalisierungsgrades wurden unterschiedliche Rechtsformen gewählt: Während für die Telekommunikation mit der Swisscom AG eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft errichtet wurde (vgl. Art. 2 des Telekommunikationsunternehmungsgesetzes vom 30. April 1997, TUG) , ist die Post eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 POG). Das Postorganisationsgesetz regelt Errichtung und Organisation der Postunternehmung des Bundes (Art. 1 POG). Das Postgesetz bezweckt, die landesweite Versorgung mit Dienstleistungen im Post- und Zahlungsverkehr sicherzustellen und regelt die im Post- und Zahlungsverkehr angebotenen Dienstleistungen (Art. 1 PG), wobei es der Post bei der Festsetzung dieser Rahmenbedingungen einen unternehmerischen Freiraum einräumt. Entsprechend dieser Zwecksetzung unterscheidet es zwischen "Universaldienst" (mit weiterer Unterteilung in "reservierte Dienste" mit Monopolcharakter und "nicht reservierte Dienste" in Konkurrenz zu privaten Anbieterinnen und Anbietern, wobei der Bundesrat bezüglich der Letzteren eine Konzessionspflicht vorsehen kann) einerseits (Art. 2-8 PG) und den "Wettbewerbsdiensten" anderseits (Art. 9 PG).
a) Der Regierungsrat hat erwogen, die Erhebung der Verkehrsabgabe im Bereich der Wettbewerbsdienste lasse sich auf Art. 105 Abs. 4 SVG stützen, würden doch die in diesem Bereich eingesetzten Fahrzeuge "ausserdienstlich" im Sinn dieser Bestimmung verwendet. Art. 10 Abs. 1 GarG stehe einer solchen Auslegung bzw. der sich hieraus ergebenden Besteuerung nicht entgegen. Das Garantiegesetz stamme aus einer Zeit, in welcher der Staat noch nicht durch ausgelagerte und selbständige Betriebe als Mitkonkurrent in privatrechtlichen Bereichen aufgetreten sei; Art. 10 Abs. 1 GarG schliesse daher eine Besteuerung im Bereich solcher Tätigkeiten nicht aus. Art. 9 Abs. 3 PG halte ausdrücklich fest, dass die Rekurrentin im Bereich der Wettbewerbsdienste, vorbehältlich gesetzliche Ausnahmen, denselben Regeln wie die privaten Anbieter unterstellt sei. Wie sich aus den Materialien ergebe, bringe diese Bestimmung den Willen des Gesetzgebers zum Ausdruck, die Rekurrentin in dieser Hinsicht den gleichen rechtlichen Rahmenbedingungen wie die privaten Konkurrenten zu unterstellen, was auch im Einklang damit stehe, dass das Gemeinwesen beim Erbringen erwerbswirtschaftlicher Dienste den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten zu beachten habe. Wo der Gesetzgeber die Post auch im Bereich der Wettbewerbsdienste vom Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten habe entbinden wollen, habe er entsprechende Ausnahmen – wie in Art. 14 POG bezüglich der Versicherungspflicht und in Art. 22 Abs. 2 POG bezüglich der Belastung von Grundbucheinträgen mit Steuern und Gebühren – ausdrücklich vorgesehen. Bezüglich der hier streitigen Motorfahrzeugsteuern sei eine solche Ausnahme nicht vorgesehen, was den Schluss nahe lege, der Gesetzgeber habe die Post diesbezüglich gerade nicht befreien wollen. Aus Art. 13 POG könne die Rekurrentin gleichfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten. Art. 13 Satz 1 POG dürfe nicht – im Sinn eines Argumentes "e contrario" - dahin ausgelegt werden, dass die Post im Bereich der Wettbewerbsdienste einzig für Gewinne besteuert werden dürfe. Art. 13 Satz 2 POG beziehe sich bei richtiger Auslegung einzig auf Art. 10 Abs. 1 Halbsatz 2 GarG, wonach die nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienenden Liegenschaften der Eidgenossenschaft von der Steuerbefreiung ausgenommen seien.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 105 Abs. 4 SVG bilde schon deswegen keine hinreichende Grundlage für die Erhebung der Verkehrsabgaben auf Motorfahrzeugen der Post im Bereich der Wettbewerbsdienste, weil dieser Bestimmung Art. 13 POG in Verbindung mit Art. 10 GarG vorgehe. Entgegen der unzutreffenden Auffassung der Vorinstanz enthalte Art. 9 PG keine steuerrechtlich relevante Vorschrift und sei Art. 13 POG entsprechend dessen Wortlaut dahin auszulegen, dass die Post im Bereich ihrer Wettbewerbsdienste für ihre "Gewinne" besteuert werden dürfe. Objekt der zürcherischen Verkehrsabgabe seien nicht Gewinne im Sinn von Art. 13 POG. Hinsichtlich der streitbetroffenen Verkehrsabgabe fehle es daher an einer bundesrechtlichen Bestimmung, welche die in Art. 10 Abs. 1 GarG vorgesehene Steuerbefreiung des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe wegbedingen würde.
c) Art. 10 Abs. 1 Halbsatz 1 GarG befreit die Eidgenossenschaft sowie ihre Anstalten, Betriebe und unselbständigen Stiftungen von "jeder Besteuerung" durch die Kantone und Gemeinden. Vorbehalten bleibt gemäss Halbsatz 2 lediglich die Besteuerung von Liegenschaften, die nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienen. Dabei bezieht sich dieser Vorbehalt nach der bundesgerichtlichen Praxis nicht auf die Grundstückgewinnsteuer (als einer eigentlichen Gewinnsteuer) und auch nicht auf die Handänderungssteuer (als einer Rechtsverkehrssteuer), sondern beschränkt er sich auf besondere Objektsteuern, womit ein Grundstück als solches oder ein Recht daran besteuert wird (BGE 111 Ib 6 E. 4a). Das Bundesgericht hat allerdings in einem jüngeren Entscheid (BGE 127 II 1 E. 3c) die Frage offen gelassen, ob aufgrund der Neuorganisation der Post inskünftig für Erwerb und Veräusserung von Liegenschaften, welche die Post im Bereich der Wettbewerbsdienste benötigt bzw. benötige, in neuer, erweiterter Auslegung von Art. 10 Abs. 1 Halbsatz 2 GarG die kantonale Handänderungssteuer erhoben werden dürfe. Hinsichtlich der hier streitbetroffenen Verkehrsabgabe (kantonale Motorfahrzeugsteuer) geht es jedoch nicht um die Frage, welchen Einfluss die neue Gesetzgebung über die Post auf die Auslegung von Art. 10 Abs. 1 Halbsatz 2 GarG habe. Vielmehr fragt es sich, ob infolge der Neuorganisation der Post Art. 10 Abs. 1 Halbsatz 1 GarG neu dahin auszulegen sei, dass die Post im neu geschaffenen Tätigkeitsbereich "Wettbewerbsdienste" nicht mehr unter diese Bestimmung falle. Angesichts des klaren Wortlauts von Art. 10 Abs. 1 GarG ist die Frage zu verneinen. Entgegen der Argumentation des Regierungsrats kommt Art. 9 Abs. 3 PG nicht die Bedeutung zu, dass nunmehr im Bereich der Wettbewerbsdienste der Post die Erhebung irgendwelcher kantonaler Steuern abweichend von Art. 10 Abs. 1 Halbsatz 1 GarG stets dann zulässig wäre, wenn nicht eine (andere) bundesrechtliche Bestimmung einer solchen Besteuerung ausdrücklich entgegenstehe. Es entsprach keinesfalls der Absicht des Gesetzgebers, Art. 9 Abs. 3 PG eine derartige Tragweite beizumessen. Käme dieser Bestimmung die ihr vom Regierungsrat zugeschriebene Bedeutung zu, so hätte es sich bei der Schaffung des Post- und des Postorganisationsgesetzes erübrigt, in Art. 13 POG eine spezifische Regelung betreffend die Steuerpflicht im Bereich der Wettbewerbsdienste zu treffen.
d) Wie sich hieraus ergibt, ist eine Besteuerung der Motorfahrzeuge der Post im Bereich der Wettbewerbsdienste nur dann zulässig, wenn hierfür eine ausdrückliche bundesrechtliche Bestimmung besteht, welche diesfalls als lex spezialis gegenüber Art. 10 Abs. 1 GarG betrachtet werden kann. Unmittelbare gesetzliche Grundlage für die Erhebung der kantonalen Verkehrsabgabe bildet § 1 VerkabG; der Anwendungsbereich dieser kantonalen Regelung wird jedoch durch Art. 10 Abs. 1 GarG eingeschränkt; soll diese bundesrechtliche Steuerbefreiungsnorm für Motorfahrzeuge des Bundes bzw. der Post gleichwohl nicht gelten, bedarf es hierzu im Sinn einer Gegenausnahme einer (ebenfalls bundesrechtlichen) Norm, welche gegebenenfalls als lex spezialis gegenüber Art. 10 Abs. 1 GarG eine mittelbare gesetzliche Grundlage für die Besteuerung der Motorfahrzeuge der Post im Bereich der Wettbewerbsdienste bilden würde. Näher in Betracht fallen diesbezüglich Art. 105 Abs. 4 SVG und Art. 13 POG. Es kommt daher entscheidend auf die Auslegung dieser Bestimmungen an.
Gemäss seinem klaren Wortlaut ist Art. 13 Satz 1 POG dahin auszulegen, dass diese Bestimmung eine Abweichung von Art. 10 Abs. 1 GarG und damit eine Rechtsgrundlage für die Besteuerung lediglich "für die Gewinne aus den Wettbewerbsdiensten" bildet. Die Bestimmung schränkt daher die Möglichkeiten der Besteuerung der Post in zweifacher Hinsicht ein. Zum einen dürfen Steuern von der Post nur im Bereich der Wettbewerbsdienste erhoben werden, worüber sich die Parteien vorliegend einig sind. Zum andern muss sich die Besteuerung auch innerhalb dieses Tätigkeitsbereiches ihrem Objekt nach auf "Gewinne" beschränken. Im angefochtenen Rekursentscheid setzt sich der Regierungsrat über diese zweite Einschränkung hinweg, ohne dafür im Rahmen der gebotenen Auslegung Argumente zu liefern. Die Verkehrsabgabe im Sinn von § 1 VerkabG ist keine Gewinnsteuer, sondern eine Besitzsteuer, indem sie an den Besitz von bestimmten Objekten anknüpft (Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, Band I, 9. A., Bern 2001, § 3 Rz. 54 und 101; zum Begriff der Gewinnsteuern und ihren gesetzlichen Ausprägungen vgl. Höhn/ Waldburger, § 3 Rz. 17 ff.). Die Verkehrsabgabe fällt damit nicht unter Art. 13 Satz 1 POG. Nicht gefolgt werden kann dem Regierungsrat sodann auch bezüglich der Auslegung von Art. 13 Satz 2 POG. Wenn diese Bestimmung "im übrigen" auf Art. 10 GarG verweist, so umfasst diese Verweisung offenkundig sämtliche Steuern von Kantonen und Gemeinden, die nicht Steuern im Sinn von Art. 13 Satz 1 POG sind, also nach der dargelegten Auslegung auch die kantonalen Motorfahrzeugsteuern. Aus dem in der bundesrätlichen Botschaft zu POG enthaltenen Hinweis, der in Satz 2 vorgesehene Verweis auf das Garantiegesetz führe die bisherige Steuerpflicht für nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienende Liegenschaften weiter (BBl 1996 III 1325), kann nicht abgeleitet werden, die Verweisung beschränke sich auf diesen Zweck.
Gemäss Art. 105 Abs. 4 Satz 1 SVG können die Kantone die Motorfahrzeuge des Bundes für ihre "ausserdienstliche Verwendung" besteuern. Diese Bestimmung wurde seit jeher auf Motorfahrzeuge des Bundespersonals bezogen, die überwiegend dienstlich mit Fahrzeugausweis und Kontrollschildern des Bundes, daneben aber auch zu privaten Zwecken mit Fahrzeugausweis und Kontrollschildern des Kantons verwendet werden (vgl. Schaffhauser, Rz. 182 ff.). Diese Auslegung hat auch ihren Niederschlag in § 29 VerkabV – mithin in einer vom Regierungsrat erlassenen Regelung – gefunden. Die bundesrechtliche Neuregelung der Post und ihrer Organisation bietet keine hinreichenden Gründe dafür, Art. 105 Abs. 4 SVG nunmehr auch als Grundlage für die Erhebung der Verkehrsabgabe auf Motorfahrzeugen der Post zu betrachten, die ausschliesslich für betriebliche Zwecke, jedoch für Wettbewerbsdienste eingesetzt werden.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass bei richtiger Auslegung von § 1 VerkabG, Art. 10 Abs. 1 GarG, Art. 13 POG und Art. 105 Abs. 4 SVG keine gesetzliche Grundlage besteht, um die Verkehrsabgaben auf Motorfahrzeugen und Anhängern der Post zu erheben, welche im Bereich der Wettbewerbsdienste eingesetzt werden. Das diesbezügliche Feststellungsbegehren der Post ist in Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide gutzuheissen.
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Demgemäss entscheidet die Kammer:
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