I. Im Zusammenhang mit der Anfrage einer dritten Partei ergaben sich für den Handelsregisterführer des Kantons Zürich Anzeichen dafür, dass die A AG das im Handelsregister eingetragene Domizil verloren haben könnte. Unter Hinweis auf die eingegangene Mitteilung und die entsprechenden Normen wurde die Gesellschaft mit Einschreiben vom 5. Juni 2000 aufgefordert, hinsichtlich ihres Domizils den gesetzmässigen Zustand wiederherzustellen. Am 15. Juni 2000 ging das Schreiben mit dem Vermerk "nicht abgeholt" wieder beim Handelsregisteramt des Kantons Zürich (HRA) ein. Auf die mit normaler Post an die im Handelsregister eingetragene Adresse erfolgte Zweitzustellung vom 19. Juni 2000 meldete sich das Verwaltungsratsmitglied B telefonisch beim HRA und erkundigte sich unter anderem nach dem Urheber der Mitteilung, die zur Annahme des fehlenden Domizils geführt hatte. Unter Hinweis auf das Amtsgeheimnis verweigerte das HRA die gewünschte Auskunft.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2000 bestätigte der von Herrn B als Revisionsstelle der A AG eingesetzte C die Korrektheit der eingetragenen Angaben und ersuchte um sofortige Offenlegung des Namens des ursprünglich Anfragenden. Eine gleichlautende Anfrage übermittelte B sodann am 13. Juli 2000.
Gestützt auf zwischenzeitlich erfolgte Abklärungen teilte das HRA der Gesellschaft mit Schreiben vom 26. Juli 2000 mit, dass die Angelegenheit betreffend Domizil erledigt sei, die gewünschte Information jedoch mit Rücksicht auf das Amtsgeheimnis nicht erteilt werde. Nachdem sich B mit diesem Bescheid nicht zufrieden geben wollte, bekräftigte das HRA seine Rechtsauffassung mit Verfügung vom 16. Oktober 2000.
II. Gegen diesen Entscheid erhob B namens der Gesellschaft Beschwerde bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (JI). Da an einem schutzwürdigen Interesse des Mitteilung machenden "Anzeigeerstatters" gezweifelt werden müsse, böswilliges Verhalten mit Schädigungsabsicht des Dritten wahrscheinlich sei und das HRA auch nicht zuständig sei, Auskünfte über das Zahlungsverhalten von Firmen zu erteilen, sei der Gesellschaft Einsichtnahme in das fragliche Dossier zu gewähren.
Mit Hinweis auf Art. 9 Abs. 4 der Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937 (HRegV, SR 221.411) und die Bindung des HRA an das Amtsgeheimnis – sowie unter Abwägung des Rechtsschutzinteresses an der Akteneinsicht und dem Geheimhaltungsinteresse der anzeigenden Person – entschied die JI, dass der Gesellschaft die Akteneinsicht zu Recht verweigert worden sei und wies die Beschwerde am 15. Oktober 2001 ab.
III. Gegen diesen am 26. Oktober zugestellten Entscheid erhob B im Namen der A AG am Montag, 26. November 2001 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Der Text der Beschwerde, der handschriftlich auf der Rückseite des abweisenden Entscheids der JI angebracht und in dieser Form eingereicht worden ist, lautet wie folgt:
"Sehr geehrte Damen und Herren
Wegen meines Gesundheitszustandes kann ich die Beschwerde gegen diese Verfügung nur in der vorliegenden Form einreichen. Nebst anderen Unwahrheiten + Verdrehungen dient die Verfügung offenbar nur der Verschleppung und Verhinderung eines von uns beabsichtigten Straf- und/oder Zivilverfahrens gegen den Schädling.
Zur Einleitung rechtlicher Schritte benötigen wir aber sofort die Identität der fraglichen Person.
Wir bitten höflich, unseren Antrag endlich gutzuheissen.
Mit freundlichen Grüssen [Stempel und Unterschrift]"
Die JI zieht in ihrer Vernehmlassung vom 3. Dezember 2001 in Zweifel, dass der beschwerdeführerische Antrag eine rechtsgenügende Begründung enthalte. Soweit überhaupt auf die Beschwerde einzutreten sei, beantragt sie deren Abweisung. Das HRA beantragt mit seiner Beschwerdeantwort vom 14. Dezember 2001 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.
Die Kammer zieht in Erwägung:
Die Vorinstanz fungierte als Aufsichtsbehörde des Beschwerdegegners (§ 42 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 [LS 230] in Verbindung mit § 23 Ziff. 1 lit. b des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 [LS 172.1], Art. 927 Abs. 3 des Obligationenrechts [OR, SR 220] sowie Art. 3 Abs. 3 und 4 der HRegV). Ihr Rechtsmittelentscheid unterliegt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (§ 19b Abs. 1 in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] sowie Art. 3 Abs. 4bis HRegV). Mit Ausnahme der sogleich zu überprüfenden rechtsgenügenden Beschwerdebegründung sind alle Prozessvoraussetzungen ohne weiteres erfüllt.
Laut § 54 Satz 1 VRG muss eine Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten.
a) Das Erfordernis des Antrags besagt zunächst, dass der Beschwerdewille einer beschwerdeführenden Person zum Ausdruck kommen muss. Aus diesem muss ersichtlich sein, in welcher Weise das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 2 f.). Die Beschwerdeführerin bezieht ihre Beschwerde zwar auf die "Verfügung" und nicht direkt auf das Dispositiv des angefochtenen Entscheids und verwendet zudem auch den Begriff des "Antrags" im Hinblick auf ihr ursprüngliches Begehren um Akteneinsicht. Aus dem Kontext geht aber dennoch mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass sich die Beschwerde gegen die Abweisung des Begehrens um Akteneinsicht sowie den die Abweisung bestätigenden Entscheid der JI richtet. Letzteres ergibt sich allein schon daraus, dass die Beschwerde als handschriftliche Anmerkung auf der Rückseite des Entscheides der JI eingereicht wurde.
b) Bemängelt wird in der vorinstanzlichen Vernehmlassung denn auch vor allem die mangelhafte Begründung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin lege "weder dar, inwiefern die Vorinstanz im Rahmen ihrer Entscheidfällung eine Rechtsverletzung begangen haben oder der angefochtene Entscheid mit einem anderweitigen Mangel behaftet sein könnte, noch aus welchen Gründen im vorliegenden Fall das Interesse der Beschwerdeführerin an der Kenntnisnahme der Identität der Anzeigenden höher gewertet werde sollte, als deren Interesse an der Geheimniswahrung."
Die Begründung ist formell genügend, wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Partei zur Stellung ihres Antrags bewogen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 6, mit Hinweis auf RB 1986 Nr. 55). Vor allem muss in der Begründung dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden Partei an einem der in §§ 50 und 51 VRG genannten Mängel leidet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 7, mit Hinweis auf RB 1961 Nr. 25). An die einer beschwerdeführenden Partei obliegende Begründungspflicht dürfen indes keine überspannten Anforderungen gestellt werden (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 7 N. 82, mit Hinweis). Es kann auch berücksichtigt werden, ob eine beschwerdeführende Partei anwaltlich vertreten ist oder nicht. Nach dem auch im Beschwerdeverfahren geltenden Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG) genügt es – zumindest bei nicht anwaltlich vertretenen Parteien –, wenn die vorgebrachten Beschwerdegründe vom Gericht mit hinreichender Sicherheit einem zulässigen Beschwerdegrund im Sinne der §§ 50 und 51 VRG zugeordnet werden können.
Vorliegend lässt die Beschwerdeführerin vorbringen, der angefochtene Entscheid beruhe auf "Unwahrheiten + Verdrehungen" und diene "offenbar nur der Verschleppung und Verhinderung eines von uns beabsichtigten Straf- und/oder Zivilverfahrens gegen den Schädling." Die gerügten "Unwahrheiten + Verdrehungen" scheinen sich in erster Linie auf die unrichtige Rechtsanwendung und Ermessensausübung und nicht auf die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes im Sinne von § 51 VRG zu beziehen. Sinngemäss lässt die Beschwerdeführerin damit die unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes im Sinne von § 50 Abs. 2 lit. a VRG rügen. Der Begründung lässt sich weiter entnehmen, dass die Beschwerdeführerin das Begehren mit dem Ziel stellt, weitere Verfahren einzuleiten.
Insgesamt lässt sich der äusserst summarischen Beschwerdeschrift damit mit hinreichender Sicherheit entnehmen, was die Beschwerdeführerin zur Stellung ihres Antrages bewogen hat. Implizit wird die unrichtige Rechtsanwendung im Sinne von § 50 Abs. 2 lit. a VRG gerügt.
a) Einschlägig ist zunächst der vom Beschwerdegegner angeführte Art. 9 Abs. 4 HRegV, nach welchem die einer Eintragung vorausgegangene oder mit ihr zusammenhängende Korrespondenz nicht öffentlich ist (vgl. Manfred Küng/Clemens Meisterhans/Urs Zenger/Christof Bläsi/Martin F. Nussbaum, Kommentar zur Handelsregisterverordnung, Zürich 2000, Art. 9 N. 16; Karl Rebsamen, Das Handelsregister, Ein Handbuch für die Praxis, 2. A., Zürich 1999, Rz. 13). Dies steht im Gegensatz zum Tagebuch, zum Hauptregister, dem Firmenverzeichnis (sowie weiteren Verzeichnissen) als eigentlichen Bestandteilen des Handelsregisters und den Anmeldungen und Belegen, die gemäss Art. 9 Abs. 1 HRegV vom Öffentlichkeitsprinzip erfasst werden.
b) Bezüglich der Frage, ob oder in welchem Umfang das Akteneinsichtsrecht einer am Verfahren beteiligten Person beschränkt werden kann, enthält die Handelsregisterverordnung keine Regelung. Die Vorinstanz hat deshalb die einschlägigen Verwaltungsverfahrensvorschriften des Kantons Zürich (§§ 8 f. VRG) sowie des Bundes (Art. 26 f. des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]) herangezogen. Auch die Kommentatoren der Handelsregisterverordnung verweisen für diese Fragen vorab auf die Verwaltungsverfahrensvorschriften des Bundes (Küng/ Meisterhans/ Zenger/Bläsi/Nussbaum, Art. 9 N. 22).
Es trifft zwar zu, dass die im (eidgenössischen) Verwaltungsverfahrensgesetz enthaltenen Bestimmungen weitgehend ähnliche Rechtsgedanken zum Ausdruck bringen wie die kantonalen Vorschriften. Da der Handelsregisterführer jedoch als kantonaler Beamter Bundesverwaltungsrecht vollzieht (Martin Eckert, Basler Kommentar, 1994, Art. 927 N. 12 OR) und insofern nicht in den Geltungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes fällt (Art. 1 VwVG; vgl. auch zu den Bedingungen der Unterstellung unter das Verwaltungsverfahrensgesetz Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 216 ff.), sind in erster Linie die §§ 8 f. VRG massgeblich.
c) Die kantonalen Verfahrensbestimmungen betreffend das Akteneinsichtsrecht sind indes auch in einem weiteren Zusammenhang als Ausdruck des in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Grundsatzes des rechtlichen Gehörs zu verstehen (siehe umfassend Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 225 ff.). Dieser Grundsatz wiederum wurde nicht direkt im (kantonalen) Verwaltungsrechtspflegegesetz verankert (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 1), weshalb die kantonalen Normen betreffend die Akteneinsicht im Lichte der Garantie der Bundesverfassung möglichst verfassungskonform zu interpretieren sind. Vermag das kantonale Recht den verfassungsrechtlichen Vorgaben überhaupt nicht zu genügen, so geht das verfassungsmässig abstützbare Akteneinsichtsrecht den kantonalen Bestimmungen allenfalls vor (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 2).
d) Zutreffend sind auch die Ausführungen der Vorinstanz, die für diejenigen Akten des Handelsregisters, die nicht vom Öffentlichkeitsprinzip erfasst werden und bezüglich welcher auch kein Anspruch auf Akteneinsicht besteht, auf die Bindung des Handelsregisters an das Amtsgeheimnis verweisen (Küng/Meisterhans/Zenger/Bläsi/Nussbaum, Art. 9 N. 21).
b) Die Beschwerdeführerin lässt im vorliegenden Fall geltend machen, dass sie ein Interesse daran habe, den Informanten ("Schädling") zu kennen, um gegen diesen mit "Straf- und/oder Zivilverfahren" vorzugehen. Dieser Wunsch steht nach den früher gemachten Angaben der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit Erfahrungen aus der Vergangenheit. Schon mehrfach habe Grund zur Annahme bestanden, dass eine Drittperson die Gesellschaft oder ihren Ruf habe schädigen wollen.
Da im vorliegenden Fall offensichtlich keine unlautere Absicht des Informanten vorgelegen habe und damit auch kein Interesse an der Kenntnis von dessen Identität ersichtlich worden sei, gingen das HRA sowie die Vorinstanz von einem lediglich geringen Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin aus. So führt die Vorinstanz etwa aus: "Mangels Nachweis eines schützenswerten Interesses hat das HRA eine Akteneinsicht deshalb grundsätzlich zu Recht beschränkt."
Der letztgenannten Äusserung kann in dieser Weise nicht gefolgt werden. An der Urheberschaft von Angaben, die von dritter Seite gemacht werden und schliesslich dazu führen, dass ein Verfahren (hier: Abklärung des weiterhin bestehenden Domizils) ausgelöst wird, besteht für die betroffene Partei ohne den Nachweis besonderer Gründe ein Rechtsschutzinteresse, vermag sie doch grundsätzlich nur in voller Kenntnis der das Verfahren auslösenden Umstände und Tatsachen die nötigen Schritte einzuleiten. Insofern hat eine Partei, die aus Anlass einer Anzeige in ein Verfahren einbezogen wird, bereits aufgrund der Verfahrensbeteiligung ein "besonderes Rechtsschutzinteresse" (so die Formulierung bei Küng/Meisterhans/Zenger/Bläsi/Nussbaum, Art. 9 N. 22, am Anfang). Sie braucht dieses – entgegen der Annahme der Vorinstanz – nicht eigens zu belegen.
Dass das Interesse der Beschwerdeführerin an der Akteneinsicht verhältnismässig gering ist – wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat –, gilt es erst im Rahmen der Abwägung der entgegenstehenden Interessen zu berücksichtigen. Es obliegt mit anderen Worten den Behörden, in einem solchen Fall die Nichtgewährung der Akteneinsicht zu begründen. Die in ein Verfahren einbezogene Partei muss ihr schützenswertes Interesse nicht weiter darlegen.
c) HRA und Vorinstanz verweisen zunächst auf das öffentliche Interesse, das an der Verweigerung der Akteneinsicht und damit der Bekanntgabe der Identität des Informanten bestehe. Das HRA sei für die Durchsetzung seines gesetzlichen Auftrages darauf angewiesen, auch Anzeigen von Dritten zu erhalten, ohne dass diese irgendwelche Retorsionsmassnahmen befürchten müssten. Könnte dieser Schutz der Informanten nicht gewährleistet werden, wäre zu befürchten, dass das Publikum auf Hinweise auf (möglicherweise) falsche Handelsregistereinträge gänzlich verzichten würde. Die Geheimhaltung ihrer Identität liege damit im Interesse an der Wahrheit der Handelsregistereinträge. Dass durch diese starke Gewichtung des öffentlichen Interesses an der Wahrheit des Handelsregisters aber nicht der missbräuchlichen Anzeigeerstattung Tür und Tor geöffnet sei, werde dadurch gewährleistet, dass bei leichtfertiger oder mutwilliger Anzeigeerhebung die Kosten des Verfahrens dem Anzeigeerstatter auferlegt würden.
d) Mit dem öffentlichen Interesse an der Wahrheit des Handelsregisters ist das private Interesse der Informanten an ihrer Anonymität eng verbunden. Sie sollen durch die Geheimhaltung ihrer Identität vor zeit- und kostenaufwändigen Retorsionsmassnahmen der betroffenen Gesellschaft geschützt werden (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 9 N. 7, mit Hinweisen). Dieser Schutz scheint indes nur dann angebracht, wenn ein Informant – wie hier – berechtigte Gründe für die Annahme hatte, dass gewisse Handelsregistereinträge nicht der Wahrheit entsprechen.
e) Die Praxis hatte sich schon verschiedentlich mit der Frage zu befassen, ob die Identität von Anzeigeerstattern oder Informanten im Rahmen der Akteneinsicht bekannt gegeben werden müsse, wenn die das Einsichtsgesuch stellende Partei die Identität zur Einleitung rechtlicher Schritte gegen jene benötige (vgl. die Hinweise bei Albertini, S. 234; Kölz/Häner, Rz. 299). Nach der zu dieser Frage ergangenen Praxis ist zwar das Interesse an der Ergreifung rechtlicher Schritte ebenfalls zu gewichten, doch überwiegt es dasjenige der Informanten nicht in jedem Fall. Namentlich dann, wenn die ohne unlautere Absichten handelnden Informanten vor ungerechtfertigten Massnahmen geschützt werden sollen – also bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit jeglicher rechtlicher Schritte seitens des Einsichtsgesuchstellers –, überwiegt das Interesse am Schutz der Informanten (BGr, 11. Juni 1996, ZBl 98/1997, S. 567 ff., E. 6c; vgl. auch BGr, 18. September 1991, ZBl 93/1992, S. 362 ff., E. 5).
f) Die angeführten Interessen wurden vom HRA und der Vorinstanz berücksichtigt. Dabei wurde das öffentliche Interesse an der Wahrheit des Handelsregisters und das damit verbundene private Interesse des Informanten am Schutz seiner Anonymität gegen das Interesse der Beschwerdeführerin an der Akteneinsicht abgewogen. Zu Recht fiel bei dieser Abwägung besonders ins Gewicht , dass es sich – entgegen der vom Vertreter der Beschwerdeführerin geäusserten Ansicht – offensichtlich um keine in Schädigungsabsicht erstattete Anzeige handelte. Rechtliche Schritte gegen den Informanten müssten nach der Aktenlage erfolglos bleiben und würden diesem ausschliesslich unnötige Umstände bereiten.
g) HRA und Vorinstanz haben nach dem Ausgeführten demnach alle relevanten involvierten Interessen berücksichtigt und sorgfältig abgewogen. Die Verweigerung der Akteneinsicht hält damit sowohl vor § 9 Abs. 1 VRG als auch dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) stand. Die Beschwerde ist damit abzuweisen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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