I. Der "Zweckverband Pflegeheim X" führte von Februar bis Juli 2000 ein zweistufiges Submissionsverfahren für die Vergabe eines Projektierungsauftrags betreffend Umbau und Sanierung seines Pflegeheims in Z durch. Aufgrund der Präqualifikation wurden fünf Projektteams zur Einreichung eines Angebots in der zweiten Stufe des Wettbewerbs eingeladen. Nach Prüfung der eingegangenen Angebote forderte der Zweckverband die beiden Teams, welche am besten bewertet waren, nämlich die Firma D, und das Generalplanerteam A, bestehend aus den Architekturbüros A1 und A2, zu einer Überarbeitung ihrer Projekte auf. Mit Entscheid vom 14. Juli 2000 vergab der Zweckverband den Auftrag an die Firma D.
II. Gegen diesen Entscheid erhoben die im Generalplanerteam A zusammengeschlossenen Architekturbüros am 27. Juli 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2000.00261). Ein Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde vom Gericht abgelehnt, worauf der Zweckverband den Vertrag mit der Firma D abschloss. Mit Urteil vom 10. Mai 2001 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und stellte fest, dass der Vergabeentscheid vom 14. Juli 2000 rechtswidrig sei.
III. Gegen das Urteil des Verwaltungsgericht erhob der Zweckverband am 25. Juni 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Mit Urteil vom 12. Oktober 2001 hiess dieses die Beschwerde gut und hob den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf.
IV. Am 14. März 2002 führte eine Abordnung des Gerichts eine Beweisverhandlung durch, an welcher 11 Zeugen einvernommen sowie der Beschwerdeführer Nr. A2 persönlich befragt wurden. Mit Eingaben vom 29. April und 21. Mai 2002 nahmen die Parteien zum Ergebnis des Beweisverfahrens Stellung.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Im Anschluss an den Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale Verfahren in dem Zustand wieder aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat (Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Vol. II, Bern 1990, Art. 66 N. 1.2). Für die erneute Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sind die entscheidwesentlichen Erwägungen des Bundesgerichts verbindlich; zusätzliche Rechtsgründe oder Tatsachen, zu denen sich das Bundesgericht nicht geäussert hat, dürfen jedoch in Betracht gezogen werden (Poudret, Art. 66 N. 1.3.2; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 1019; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1586).
Die im Beschwerdeverfahren thematisierten Rechts- und Sachfragen wurden bereits weitgehend im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Mai 2001 beurteilt. Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden. Die nachstehenden Erwägungen beschränken sich auf Fragen, welche in der Folge des bundesgerichtlichen Entscheids einer ergänzenden Klärung bedürfen.
In der letzten Phase des Vergabeverfahrens hatte der Beschwerdegegner die beiden verbliebenen Bewerber, nämlich die Beschwerdeführenden des vorliegenden Verfahrens sowie die Mitbeteiligte, dazu aufgefordert, die von ihnen präsentierten Vorprojekte hinsichtlich verschiedener Punkte zu überarbeiten. Unter anderem wurde ihnen mitgeteilt, dass die Sanierungskosten unter 20 Millionen Franken liegen müssten. Vor der Überarbeitung hatte das Projekt der Beschwerdeführenden eine Kostenschätzung von Fr. 21'200'000.-, jenes der Mitbeteiligten eine solche von Fr. 16'225'000.- aufgewiesen.
In der Folge reichten die Beschwerdeführenden ein überarbeitetes Vorprojekt mit einer Kostenschätzung von Fr. 19'000'000.-, einschliesslich einer Reserve von 8,6 %, ein (Kostenschätzung vom 11. Juli 2000). Die überarbeitete Kostenschätzung der Mitbeteiligten belief sich auf Fr. 16'500'000.-, worin Reserven von rund 3,6 % sowie Kosten für provisorische Pavillonbauten von rund 1,2 % enthalten waren (Kostenschätzung vom 12. Juli 2000). Damit hatten beide Anbieter die Kostenvorgabe von 20 Millionen eingehalten. Die Beschwerdeführenden machen jedoch geltend, ihrem Vertreter sei anlässlich der Präsentation des überarbeiteten Projekts am 14. Juli 2000 durch den Verwaltungsratspräsidenten des Beschwerdegegners mitgeteilt worden, dass eine noch tiefere Kostenvorgabe von 18 Millionen Franken hätte beachtet werden müssen. Aufgrund der damaligen Äusserung hätten sie überdies annehmen müssen, dass die Mitbeteiligte schon früher über dieses Kostenziel orientiert worden sei. Der Beschwerdegegner bestreitet, dass eine Aussage dieses Inhalts gemacht worden sei. Zum Beweis für seine Sachdarstellung beantragte er die Einvernahme aller an der Präsentation vom 14. Juli 2000 anwesenden Mitglieder des Beurteilungsgremiums.
Im Urteil vom 10. Mai 2001 wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass der Präsident des Beurteilungsgremiums unbestrittenermassen bereits an der Delegiertenversammlung des Zweckverbandes vom 20. Juni 2000 einen Betrag der Baukosten von ca. 18 Millionen genannt hatte. Damit habe er zumindest erkennen lassen, dass diese Grössenordnung für den Beschwerdegegner von Bedeutung sei. Dass dieser Betrag beim Zuschlag keine Rolle gespielt habe, erachtete das Gericht als unglaubwürdig; bei realistischer Betrachtung müsse davon ausgegangen werden, dass der anvisierte Betrag von 18 Millionen Franken beim Vergabeentscheid – wenn nicht als absolute Grösse, so doch als Zielvorgabe – von Bedeutung gewesen sei. Da diese Vorgabe den Beschwerdeführenden nicht rechtzeitig bekannt gegeben worden sei, stelle deren Einbezug in die Beurteilung der Angebote ein unzulässiges Kriterium dar. Aus diesem Grund erachtete es die Beschwerde als begründet.
Nach den Erwägungen des bundesgerichtlichen Urteils vom 12. Oktober 2001 waren die vom Verwaltungsgericht erwähnten Gründe indessen nicht derart schlüssig, dass sie einen Verzicht auf die Abnahme der vom Beschwerdegegner angebotenen Beweise, insbesondere die Einvernahme der genannten Zeugen, gerechtfertigt hätten. Diese Beweisabnahme war daher im vorliegenden Verfahren nachzuholen.
Gegenstand des Beweisverfahrens war die Sachdarstellung der Beschwerdeführenden, wonach ihnen anlässlich der Präsentation des überarbeiteten Projekts am 14. Juli 2000 von Seiten des Beschwerdegegners mitgeteilt worden sei, dass eine Kostenvorgabe von 18 Millionen Franken hätte beachtet werden müssen. Nach ihren Angaben hatte der Verwaltungsratspräsident des Beschwerdegegners, M, an jener Sitzung gefragt: "Wir hatten doch eine Kostenvorgabe von 18 Millionen; hat man ihnen das nicht gesagt?"
In den Einvernahmen wurde diese Darstellung lediglich vom Verwaltungsratspräsidenten der Beschwerdeführerin Nr. A1, Herrn K, bestätigt. Nach seinen Aussagen war an der Sitzung vom 14. Juli 2000 eine Äusserung diesen Inhalts an Herrn O gerichtet worden. Ferner gab der Beschwerdeführer Nr. A2, der selber nicht an der Präsentation teilgenommen hatte, zu Protokoll, dass K ihm nach der Sitzung sehr aufgebracht telefoniert habe, weil plötzlich ein neues Kostendach in der Höhe von 18 Millionen genannt worden sei. Ausserdem habe er im September 2001 an einem privaten Anlass das Jury-Mitglied P getroffen, das ihm die fragliche Äusserung bezüglich einer Kostenvorgabe von 18 Millionen bestätigt habe.
Von den übrigen Zeugen erinnerte sich einzig Herr O, dass M einen Betrag von 18 Millionen erwähnt habe. Dabei habe es sich jedoch um ein bilaterales Gespräch zwischen ihm (O) und M gehandelt, bei welchem M auf den Projektierungskredit Bezug genommen habe. Im Zusammenhang mit dem Projektierungskredit sei ein Betrag von 18 Millionen ermittelt worden, doch habe dieser für die Beurteilung der Projekte keine Bedeutung gehabt. Der Zeuge P hielt es für möglich, dass ein Kostendach von 18 Millionen erwähnt worden sei, doch wisse er dies nicht mehr genau. Die übrigen Zeugen sowie die Zeugin Q erinnerten sich nicht, an der fraglichen Sitzung eine Äusserung betreffend eine Kostenvorgabe von 18 Millionen gehört zu haben. Soweit sie überhaupt Aussagen zu den erwarteten Kosten machten, gingen sie davon aus, dass eine Limite von 20 Millionen gegolten habe. Sie stellten auch durchwegs in Abrede, dass bei der internen Beurteilung der beiden Projekte eine tiefere Limite beachtet worden sei. Zur Nennung eines Betrags von 18 Millionen anlässlich der Delegiertenversammlung vom 20. Juni 2000 erklärte M, dass es dabei auch um einen politischen Aspekt gegangen sei; man habe befürchtet, dass das Projekt an der Delegiertenversammlung scheitern könnte, und testen wollen, ob ein Vorschlag in dieser Kostenhöhe Chancen habe.
Aufgrund dieser Aussagen kann die Darstellung der Beschwerdeführenden, wonach anlässlich der Präsentation vom 14. Juli 2000 eine Kostenvorgabe von 18 Millionen Franken erwähnt worden sei, nicht als bewiesen gelten. Auf die Aussage des Zeugen K allein, der als Mehrheitsteilhaber und Verwaltungsratspräsident der Beschwerdeführerin Nr. A1 ein unmittelbares Interesse am Ausgang des Prozesses hat, kann nicht abgestellt werden. Seine Aussagen wirkten zwar durchaus glaubwürdig. Dasselbe gilt jedoch auch für die übrigen Zeugen; für eine Absprache unter den Zeugen, wie sie der Vertreter der Beschwerdeführenden vermutet, bestehen keine Anhaltspunkte. Es kann denn auch nicht ausgeschlossen werden, dass die Wahrnehmung von K auf einem Missverständnis beruhte, indem er der vom Zeugen O bestätigten "bilateralen" Erwähnung eines Betrags von 18 Millionen durch M eine Bedeutung beimass, welche dieser nicht entsprach. Nicht abgestellt werden kann sodann auch auf die Ausführungen in der persönlichen Befragung von S, der von einem im Anschluss an die Präsentation geführten Telefongespräch sowie einer Begegnung mit dem Zeugen P berichtete; Aussagen in der persönlichen Befragung vermögen für sich allein keinen Beweis zu bilden, soweit sie zu Gunsten des Befragten lauten (vgl. § 149 Abs. 3 der Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976).
Die Ausführungen der Beschwerdeführenden in ihrer Stellungnahme zum Beweisergebnis vermögen keine andere Würdigung zu rechtfertigen. Sie weisen zwar zutreffend darauf hin, dass der Entscheid über den Zuschlag im Beurteilungsgremium offensichtlich umstritten war. So waren einzelne Zeugen der Meinung, dass über architektonische Fragen mangels Fachwissen nicht habe diskutiert werden können bzw. dass der Kostenfrage ein zu grosses Gewicht beigemessen worden sei. Wesentlich ist jedoch, dass auch die Mitglieder des Beurteilungsgremiums, die dessen Beratungen als unbefriedigend empfanden und offensichtlich das Projekt der Beschwerdeführenden vorgezogen hätten, keine Hinweise auf eine Kostenvorgabe von 18 Millionen geben konnten. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden zur unterschiedlichen Interessenlage verschiedener Zeugen erweisen sich insofern als unbehelflich. Dass die Aussagen der Zeugen zur Beratung des Beurteilungsgremiums, insbesondere zur Bedeutung, welche die Kosten und andere Gesichtspunkte beim Entscheid spielten, teilweise auseinander gingen, ist demgegenüber von untergeordneter Bedeutung und vermag ihre Glaubwürdigkeit nicht grundsätzlich in Frage zu stellen. Dass die Kostenfrage bei der Beurteilung der Projekte eine Rolle spielte, war zulässig (vgl. den ersten Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Mai 2001, E. 4a), und es ist im Übrigen auch nicht die Aufgabe des Beweisverfahrens, die internen Abläufe bei der Entscheidfindung des Beurteilungsgremiums zu klären.
Es besteht somit kein ausreichender Grund für die Annahme, dass eine Kostenvorgabe von 18 Millionen Franken bestanden habe. Die Annahme einer derartigen Vorgabe, die mangels rechtzeitiger Bekanntgabe ein unzulässiges Vergabekriterium dargestellt hätte, war jedoch die Grundlage des gutheissenden Beschwerdeentscheids vom 10. Mai 2001.
Selbst wenn man davon ausgehen wollte, eine Würdigung der Zeugenaussagen von K und der persönlichen Befragung von S einerseits sowie der Zeugenaussagen der Mitglieder des Beurteilungsgremiums anderseits führten nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, wäre gleichwohl festzuhalten, dass der Beweis für die behauptete Kostenvorgabe in der Höhe von 18 Millionen nicht habe erbracht werden können und die Beschwerdeführenden demnach die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hätten. Die objektive Beweislast trifft diesbezüglich nämlich die Beschwerdeführenden, da diese daraus Rechte ableiten. Dass das verwaltungsgerichtliche Verfahren durch den Untersuchungsgrundsatz geprägt ist, ändert an der objektiven Beweislast nichts (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5).
a) In der angefochtenen Verfügung vom 14. Juli 2000 führte der Beschwerdegegner zu deren Begründung aus, eine erneute Prüfung der wesentlichen Beurteilungspunkte habe ergeben, dass der Vorschlag der Mitbeteiligten in architektonischer Hinsicht, Gestaltung der Eingangspartie und bezüglich der betrieblichen Abläufe eher den Vorstellungen des Beurteilungsgremiums entspreche. Zudem lägen die angebotenen Honorarkonditionen sowie Kostenschätzungen günstiger. Der Beschwerdegegner verweist damit sinngemäss auf die Stellungnahme des Beurteilungsgremiums an dessen Sitzung vom 14. Juli 2000. Diese ist in einem Dokument vom 20. Juli 2000 zusammengefasst, auf welches auch die Beschwerdeführenden Bezug nehmen. In der Beschwerdeantwort beruft sich der Beschwerdegegner zur Begründung seines Entscheids auf die Stellungnahmen des Beurteilungsgremiums an dessen Sitzungen vom 6./7. Juni und 20. Juli 2000 sowie auf die Begründung der angefochtenen Verfügung vom 14. Juli 2000.
Nachdem das Beurteilungsgremium in der Sitzung vom 6./7. Juni 2000 die beiden Projekte der Beschwerdeführenden und der Mitbeteiligten als gleichwertig beurteilt hatte, musste es am 14. Juli 2000 aufgrund der überarbeiteten Projekte eine Wahl zwischen den beiden Anbietern treffen. Die Zusammenfassung der Sitzung vom 14. Juli 2000 enthält eine Gegenüberstellung der architektonischen und betrieblichen Qualitäten beider Projekte sowie einen Vergleich der Kostenschätzungen. Im Ergebnis gelangt das Beurteilungsgremium zum Schluss, dass der Vorschlag der Mitbeteiligten in architektonischer Hinsicht und bezüglich der betrieblichen Abläufe im Gesamten eher den Vorstellungen des Gremiums entspreche, obschon die Pflegeabteilungen noch zu verbessern seien. Zudem lägen die angebotenen Honorarkonditionen sowie die Kostenschätzung bei diesem Projekt günstiger. Es empfiehlt daher, den Zuschlag der Mitbeteiligten zu erteilen.
b) Die Beschwerdeführenden beanstanden die Beurteilung als "sehr dürftig" und tendenziös. So seien die in der Sitzung vom 6./7. Juni 2000 als problematisch gewerteten Belange des Projekts der Mitbeteiligten nur teilweise behoben worden. Die negativ beurteilte Auffüllung der Höfe bleibe bestehen. In einem andern Punkt führe die architektonische Verbesserung (Verzicht auf die Absenkung des Mitteltrakts) zu Nachteilen betrieblicher Art; dennoch werde in der erneuten Beurteilung behauptet, die betrieblichen Abläufe des Projekts seien verbessert worden. Ferner habe die Verlegung der Nasszellen in die Zimmer dazu geführt, dass die Zimmer sehr klein seien, was auch vom Beurteilungsgremium als Nachteil erkannt werde. Die Benützung der Nasszellen von zwei Seiten sei ebenfalls ungünstig.
Anderseits verwahren sich die Beschwerdeführenden gegen ihres Erachtens unberechtigte Kritik an ihrem eigenen Projekt. Den wiederholt beanstandeten Vorbau, dessen Grösse und Nutzen nach Meinung des Beurteilungsgremiums "nicht schlüssig beantwortet" werden könne, hätten sie aus architektonischer Überzeugung beibehalten, aber gestalterisch wesentlich überarbeitet. Die Haltung des Beurteilungsgremiums sei widersprüchlich, wenn es diesen Eingangsbereich offenbar als zu gross erachte, denjenigen der Mitbeteiligten dagegen als zu eng beanstande. Unzutreffenderweise würden ferner vier Zimmer im Projekt der Beschwerdeführenden als Nordzimmer bezeichnet, obschon diese gleichzeitig auch ein Fenster gegen Osten oder Westen aufwiesen. Einzuräumen sei einzig, dass das Siegerprojekt bezüglich Honorarkonditionen und geschätzter Baukosten etwas günstiger sei. Diesem Aspekt sei aber offenbar ein Gewicht beigemessen worden, das die bekannt gegebene Gewichtung des Kriteriums Wirtschaftlichkeit übersteige. Die Beschwerdeführenden weisen überdies darauf hin, dass zwei Anbieter, deren Projekte bereits im Rahmen der ersten Beurteilung vom 6./7. Juni 2000 ausgeschieden seien, sich ebenfalls schriftlich über die dürftige Begründung der Jury beschwert hätten.
c) Bei den angesprochenen Fragen handelt es sich durchwegs um Wertungen, die grundsätzlich im Ermessen der Vergabestelle liegen und vom Verwaltungsgericht nicht überprüft werden können (Art. 16 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 [IVöB]). Zu prüfen ist lediglich eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (VGr, 7. Juli 1999, BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a = ZBl 101/2000, S. 271). Die vom Beurteilungsgremium angestellten Überlegungen, auf die sich auch der Beschwerdegegner zur Begründung seines Entscheids stützt, sind zwar, wie die Beschwerdeführenden zu Recht feststellen, nicht in jeder Hinsicht völlig widerspruchsfrei, was wohl auf die bekanntermassen gegensätzlichen Meinungen innerhalb des Gremiums zurückzuführen ist. Sie erscheinen jedoch insgesamt als sachliche Auseinandersetzung mit den Vor- und Nachteilen der beiden Projekte und können nicht als Ausdruck eines Missbrauchs oder einer Überschreitung des Ermessens gewertet werden.
Die Beschwerde erweist sich daher auch in diesem Punkt als unbegründet und ist abzuweisen.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf:
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 578.20 Zeugengelder,
Fr. 210.-- Zustellungskosten,
Fr. 5'788.20 Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
Die Beschwerdeführenden Nr. A1 und Nr. A2 werden verpflichtet, dem Beschwerdegegner je eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von Fr. 6'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
…