I. A und 10 weitere Mietparteien (insgesamt 14 Personen) gehören zu den Wohnungsmieterinnen und -mietern in der Siedlung "M" der Wohngenossenschaft G in ... Zürich. Mit Schreiben von Ende November 1997 liess die G der Mieterschaft eine Erhöhung der monatlichen Mietzinse per 1. April 1998 um je Fr. 60.- pro Wohnung ankündigen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Mietzinse in der Siedlung seien nicht kostendeckend kalkuliert. Die förmliche Anzeige erfolgte am 10. Dezember 1997. Gegen diese Erhöhung liessen 15 Mietparteien am 9. Januar 1998 Beschwerde an das städtische Büro für Wohnbauförderung erheben.
Mit Stellungnahme vom 8. Dezember 1998 bestätigte das Büro für Wohnbauförderung die per 1. April 1998 in Aussicht gestellte Erhöhung der Mietzinse vollumfänglich. Hierauf verlangten 14 Mietparteien eine anfechtbare Verfügung des Finanzvorstands. Dieser wies die "Mietzinsbeschwerde" am 29. Januar 1999 vollumfänglich ab. Ebenso verfuhr der Stadtrat von Zürich am 24. November 1999 mit der Einsprache der Mietparteien; die Verfahrenskosten auferlegte er den Einsprechenden und verpflichtete diese zudem zur Zahlung von Fr. 700.- als Umtriebsentschädigung an die G. Die von einzelnen Einsprechenden gestellten Begehren um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung wies der Stadtrat ab.
II. Gegen den stadträtlichen Entscheid rekurrierten die betroffenen Mieterinnen und Mieter am 3. Januar 2000 an den Bezirksrat Zürich. Dieser wies den Rekurs am 17. Mai 2001 in der Hauptsache ab und stellte die Rechtsgültigkeit der strittigen Mietzinserhöhung fest. Einzig mit Bezug auf die der G vom Stadtrat zugesprochene Umtriebsentschädigung erfolgte eine Gutheissung des Rekurses. Die Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat den Rekurrierenden. Den Begehren um unentgeltliche Rechtspflege gab der Bezirksrat unter Hinweis auf die Aussichtslosigkeit des Rekurses nicht statt.
III. Am 22. Juni 2001 gelangten noch 11 Mietparteien mit Beschwerde rechtzeitig an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"1. Der angefochtene Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 17. Mai 2001 und derjenige des Stadtrates von Zürich vom 24. November 1999 seien vollumfänglich aufzuheben;
es sei festzustellen, dass die mit Schreiben der Beschwerdegegnerin vom
Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung missbräuchlich sei und diese sei für ungültig zu erklären;
eventualiter sei die Mietzinserhöhung auf das zulässige Mass herabzusetzen;
subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat von Zürich zurückzuweisen;
die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorvorinstanzlichen Einsprache- und des vorinstanzlichen Rekursverfahrens seien nach Massgabe des Ausgangs des vorliegenden Beschwerdeverfahrens neu festzulegen;
den beschwerdeführenden Parteien Nrn. 2 und 9 sei die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und ihnen sei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand in der Person des Unterzeichners beizugeben;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft."
Der Stadtrat von Zürich und die Baugenossenschaft G beantragten mit Eingaben vom 11. Juli bzw. 10. September 2001 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete auf Vernehmlassung. Das städtische Finanzdepartement liess sich nicht vernehmen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten in Dreierbesetzung. In vermögensrechtlichen Streitigkeiten kann allerdings der Einzelrichter entscheiden, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt (§ 38 VRG).
Bei der von den Beschwerdeführenden angefochtenen Mietzinserhöhung handelt es sich um eine für die Parteien ausschliesslich vermögensrechtliche Angelegenheit. Da die Parteien den Streitwert nicht beziffert haben, ist dieser unter Berücksichtigung der übrigen Parteivorbringen und der Umstände nach pflichtgemässem Ermessen zu bestimmen. Es ist offensichtlich, dass der Streitwert bei periodisch geschuldeten Beträgen mit unbestimmter Zeitdauer nicht exakt bestimmt werden kann. Das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943 (OG) und das Zürcher Gesetz über den Zivilprozess vom 13. Juni 1976 (ZPO) lösen diese Problematik mit der Festlegung des Streitwerts auf den zwanzigfachen Betrag der einjährigen im Streit liegenden Leistung (Art. 36 Abs. 5 OG; § 21 ZPO). Das Verwaltungsrechtspflegegesetz äussert sich hingegen zum Streitwert bei periodischen Leistungen von unbestimmter Dauer nicht. Mit Bezug auf strittige Sozialhilfezahlungen als periodisch wiederkehrende Leistungen hat es das Verwaltungsgericht als sachgerecht bezeichnet, den massgebenden Zeitraum auf zwölf Monate zu bemessen – wobei es unter anderem erwähnte, die Fürsorgebehörden seien verpflichtet, alle hängigen Hilfsfälle mindestens jährlich zu überprüfen (RB 1998 Nr. 21). Eine solche Beschränkung liegt hier nicht vor. Sodann sind im heutigen Zeitpunkt bereits über drei Jahre seit der angefochtenen Mietzinserhöhung verstrichen, weshalb die Annahme eines Streitwerts von zwölf Monaten dem im Streit liegenden Betrag bereits heute klar widersprechen würde. Schliesslich ist massgebend zu beachten, dass Streitigkeiten über Mietzinse auch – respektive zur Hauptsache – vor den Zivilgerichten auszufechten sind und dort regelmässig der zwanzigfache Betrag der streitigen Jahresleistung als Streitwert gilt (vgl. Richard Frank/Hans Sträuli/Georg Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 21 N. 1 mit Hinweisen). Es liegt nahe, diesen Grundsatz im verwaltungsrechtlichen Mietzinsverfahren analog anzuwenden (vgl. VGr, 28. Juni 2000, VB.2000.00110, E. 1b).
Der im Streit liegende Mietzinsaufschlag macht pro Mietwohnung und Jahr Fr. 720.- aus. Umgerechnet auf 20 Jahre ergibt sich ein Betrag von Fr. 14'400.-. Nachdem Beschwerde von 11 Mietparteien erhoben wurde, resultiert ein Streitwert von Fr. 158'400.-. Die Sache fällt somit in die Zuständigkeit des Kollegialgerichts.
a) aa) Das städtische Mietzinsreglement äussert sich in Art. 2 zur erstmaligen Mietzinsfestsetzung. Danach sind die Mietzinse aufgrund der gesamten Investitionskosten der Wohnungen zu berechnen. Zu berücksichtigen sind zunächst die Hypothekar-, Kapital- und Baurechtszinsen, die Verbilligung durch Leistungen der öffentlichen Hand sowie eine Verzinsung der Eigenleistungen. Ausserdem zu berücksichtigen ist ein Zuschlag insbesondere für öffentliche Abgaben, Einlagen in Erneuerungs- und Heimfallfonds sowie Abschreibungen, Versicherungen, Unterhalt und Verwaltung (sog. Betriebsquote). Dieser Zuschlag beträgt gemäss Art. 3 MR für Neubauten mindestens 2½ % des Gebäudeversicherungswerts, wobei eine Anhebung der Quote auf 3 % in der Regel frühestens nach 5 Jahren zulässig ist. Bei Altbauten kann sodann ein erhöhter Zuschlag anerkannt werden, sofern die Kosten hinreichend ausgewiesen sind. Gemäss Art. 4 MR sind Mietzinsanpassungen möglich aufgrund nachgewiesener Kostenänderungen. Diese Regelung macht deutlich, dass Mietzinserhöhungen – abgesehen von einer Erhöhung der erwähnten Betriebsquote bis zu 3 % des Gebäudeversicherungswerts bzw. bei Veränderungen in den Berechnungsgrundlagen gemäss Art. 2 MR – Kostenänderungen voraussetzen.
Grundlage für die hier in Frage stehenden Mietzinserhöhungen sind unbestrittenermassen nicht Kostenänderungen. Die Erhöhung wurde vielmehr mit einer nicht kostendeckenden Kalkulierung der bisherigen Mietzinse begründet. Allein der Umstand, dass sich das städtische Mietzinsreglement zu Fehlkalkulationen nicht äussert, bedeutet nicht das Vorhandensein einer Lücke. Aus den dargelegten Bestimmungen im städtischen Mietzinsreglement ist vielmehr der Schluss zu ziehen, dass Mietzinserhöhungen – abgesehen von der erwähnten Erhöhung der Betriebsquote auf 3 % bzw. einer Veränderung der Berechnungsgrundlagen gemäss Art. 2 MR – nur bei Kostensteigerungen zulässig sind. Dies wird gerade dadurch verdeutlicht, dass die Kostenänderungen explizit als "nachgewiesen" bezeichnet werden. Diese Verdeutlichung würde keinerlei Sinn machen, wenn Mietzinserhöhungen grundsätzlich auch ohne Kostensteigerungen möglich wären. Es ist deshalb davon auszugehen, dass das Mietzinsreglement die Voraussetzungen für Mietzinserhöhungen abschliessend festlegt.
bb) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Vorinstanz angerufenen Kompetenz des städtischen Büros für Wohnbauförderung gemäss Art. 6 MR: Wenn der Behörde die Befugnis zusteht, Mietzinse zu überprüfen, so bedeutet dies mit Bezug auf Erhöhungen nicht etwa, dass die Behörde die Mietzinse in Abweichung von Art. 4 MR ohne Kostensteigerungen anheben könnte.
cc) Nach vorinstanzlicher Auffassung ist ferner – wohl im Sinn einer Folgenerwägung – aus Art. 12 Abs. 1 MR auf die Zulässigkeit der strittigen Mietzinserhöhung zu schliessen. Gemäss dieser Bestimmung verpflichtet der Finanzvorstand den Wohnbauträger bei Gutheissung einer Mietzinsanfechtung, die Mietzinse auch der übrigen Wohnungen der Siedlung entsprechend den Feststellungen des rechtskräftigen Anfechtungsentscheids anzupassen. Diese Regelung kommt indes vorliegend nicht unbesehen zum Zug: Mieterinnen und Mietern, welche eine Wohnung in der Siedlung frühestens auf den 1. April 1998 bezogen haben, erfuhren keine Erhöhung der Mietzinse. Für sie hat der vorliegende Entscheid daher keine Auswirkungen; zu beanstanden sind einzig die nicht reglementskonformen Erhöhungen der Mietzinse trotz fehlender Kostensteigerungen und nicht etwa die in der Liegenschaft theoretisch höchstzulässigen Mietzinse.
dd) Sodann lässt sich aus dem kantonalen Recht nichts zugunsten der Zulässigkeit der strittigen Mietzinserhöhung ableiten. Die Verordnung geht vielmehr ebenso davon aus, dass der Subventionsempfänger bzw. die Subventionsempfängerin eine Mietzinsanpassung "aufgrund nachgewiesener Kostenänderungen" beantragen kann (Art. 43 Abs. 1 WBFV in der alten bzw. neuen Fassung).
ee) Fraglich ist, ob der Vorinstanz darin zu folgen wäre, dass das bei Mieten nach dem Obligationenrecht geschützte Vertrauen in die bestehende vertragliche Situation bei den behördlich kontrollierten Mieten im Wesentlichen durch das Vertrauen in die behördliche Mietzinsgestaltung und -kontrolle ersetzt wird. Die Frage kann indes offen gelassen werden. Angesichts der Regelung im städtischen Mietzinsreglement ist jedenfalls davon auszugehen, dass die Mieterinnen und Mieter nur bei Kostensteigerungen oder bei einer Veränderung der Berechnungsgrundlagen gemäss Art. 2 und 3 MR mit Mietzinserhöhungen zu rechnen hatten. Dies ist unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes massgeblich. Der Geltungsbereich des Grundsatzes von Treu und Glauben im Bereich der verwaltungsrechtlich kontrollierten Mietverhältnisse braucht in vorliegender Streitsache nicht weiter geklärt zu werden; es kann offen gelassen werden, ob die von den Beschwerdeführenden angerufene relative Berechnungsmethode bei Mietzinserhöhungen im behördlich kontrollierten Mietrecht umfassend zur Anwendung gelangt oder nicht.
b) Zusammengefasst ergibt sich demnach, dass die Mietzinserhöhung dem seinerzeit geltenden städtischen Mietzinsreglement widersprach und deshalb ungültig ist. An dieser Ungültigkeit vermag die Revision des städtischen Mietzinsreglements von anfangs 2001 nichts zu ändern. Auf den Zeitpunkt der Mietzinserhöhung per 1. April 1998 jedenfalls ist eine Rückwirkung ausgeschlossen und das damalige Recht anwendbar (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999, § 20 N. 51).
Der Beschluss des Bezirksrats vom 17. Mai 2001 und derjenige des Stadtrats vom 24. November 1999 sind demnach mit Bezug auf die Beschwerdeführenden aufzuheben und es ist festzustellen, dass die den Beschwerdeführenden mit Schreiben der Beschwerdegegnerin 1 vom 10. Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung ungültig ist.
b) Weiter sind die Beschwerdeführenden für ihre anwaltlichen Umtriebe im Rekurs- und Beschwerdeverfahren durch die unterliegende Beschwerdegegnerin 1 angemessen zu entschädigen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG). Damit werden die Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung vor diesen beiden Instanzen ebenfalls gegenstandslos.
Die Beschwerdeführenden und die Beschwerdegegnerin 1 hatten für das Verfahren vor dem Stadtrat eine Parteientschädigung verlangt. Der Stadtrat sprach der Beschwerdegegnerin 1 als damals Obsiegender eine solche zu. Wie der Bezirksrat mit Recht feststellte, sind im Einspracheverfahren jedoch keine Prozessentschädigungen geschuldet (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 17 N. 23). Demzufolge ist den nunmehr obsiegenden Beschwerdeführenden für das Einspracheverfahren ebenso keine Parteientschädigung geschuldet.
Sodann bleibt es bei der Abweisung der von einzelnen Beschwerdeführenden für das Einspracheverfahren gestellten Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16 Abs. 2 VRG muss sich die Verbeiständung als sachlich notwendig erweisen. Dabei ist die Notwendigkeit zu bejahen, sobald die Interessen der Gesuchstellenden in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug einer Rechtsvertretung erfordern. Zu berücksichtigen ist auch etwa die Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden, der Gesundheitszustand der Gesuchstellenden und die Bedeutung der Angelegenheit für diese (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 16 N. 41 ff.). Im verwaltungsinternen Einspracheverfahren sind die Anforderungen an die Rechtskundigkeit regelmässig tiefer angesetzt als im Rekurs- oder Beschwerdeverfahren, weshalb auch Laien im Regelfall in der Lage sind, am Verfahren persönlich teilzunehmen. Da mit Bezug auf die Fähigkeiten der betroffenen Beschwerdeführenden keine besonderen Umstände ersichtlich sind, ist davon auszugehen, dass sie die Sache im verwaltungsinternen Einspracheverfahren noch ohne rechtliche Vertretung zu führen vermocht hätten. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Dispositiv-Ziffer 2 und die Kostenauflage gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Entscheids des Bezirksrats vom 17. Mai 2001 sowie die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 und die Kostenauflage gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Entscheids des Stadtrats vom 24. November 1999 werden mit Bezug auf die Beschwerdeführenden aufgehoben und es wird festgestellt, dass diesen gegenüber die mit Schreiben der Beschwerdegegnerin 1 vom 10. Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung ungültig ist.
Die auf die Beschwerdeführenden entfallenden Kostenanteile der Verfahren vor dem Bezirksrat und dem Stadtrat werden der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-- (MWSt inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
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Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.-- (MWSt inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.
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