I. Mit Beschluss vom 10. Juli 2000 wies der Gemeinderat X das Begehren von A ab, das Frühgeläute der Kirche X an Werktagen von 06.00 Uhr auf 07.00 Uhr zu verschieben.
II. Hiergegen erhob A am 31. August 2000 Rekurs an die Baurekurskommission III. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 18. April 2001 ab. Die Rekurskommission verwies vorab auf die massgebenden Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) und die Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV). Die Lärmschutzvorschriften des Umweltschutzgesetzes seien in erster Linie auf Geräusche zugeschnitten, die als unerwünschte Nebenwirkungen einer bestimmten Tätigkeit aufträten. Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachten, wie beispielsweise das Läuten von Kirchen- oder Kuhglocken sowie das Musizieren könnten indessen nicht völlig vermieden oder in der Lautstärke wesentlich reduziert werden, ohne dass zugleich der Zweck der sie verursachenden Tätigkeit vereitelt würde. Solche Emissionen würden nach der Rechtsprechung unter Berücksichtigung des Interesses an der den fraglichen Lärm verursachenden Tätigkeit nicht vollständig untersagt, sondern bloss einschränkenden Massnahmen unterworfen. Es gelte eine Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung und dem Interesse an der lärmverursachenden Tätigkeit. Für das vorliegend streitige Kirchenglockengeläut sei der Polizeiverordnung nichts zu entnehmen. Demgemäss verletze der vorinstanzliche Entscheid, wonach ein Frühgeläut um 06.00 Uhr sachlich gerechtfertigt sei, von vornherein nicht die kommunale Polizeiverordnung. Die Tradition des Frühgeläutes liege nicht im genauen Zeitpunkt des Läutens, sondern vielmehr im Charakter als Frühgeläut begründet. Es bilde einen festen Bestandteil des täglichen Geschehens und zwar, wie der Name "Frühläuten" bereits sage, als morgendlicher Auftakt und als Zeichen für den Beginn eines neuen Tages. Seinen Zweck, zur Besinnung oder zum Gebet aufzurufen oder ganz allgemein den Tag einzuläuten, könne das Frühgeläut nur dann erfüllen, wenn es vor dem Zeitpunkt erfolge, da ein Grossteil der Bevölkerung sich zur Arbeit begebe oder diese bereits aufgenommen habe. In vergangenen Zeiten habe insbesondere in ländlichen Gebieten das Tagewerk bekanntlich früher begonnen, und die von der Kirchgemeinde vorgenommenen Verschiebungen des Läutezeitpunkts seien als Berücksichtigung der veränderten Tagesabläufe zu verstehen. Es liege kein Ermessensfehler der Vorinstanz vor, wenn diese für den Gemeindebann von X keinen Anlass für die Anordnung einer erneuten Verschiebung gesehen habe und insbesondere nicht von einer Verlängerung der Nachtruhe ausgegangen sei, welches ein späteres Ansetzen des Läutens rechtfertige.
III. Mit Beschwerde vom 17. Mai 2001 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, den Entscheid der Baurekurskommission III vom 18. April 2001 sowie den Entscheid des Gemeinderates X vom 10. Juli 2000 aufzuheben und das fünfminütige Frühgeläut der reformierten Kirche X von 06.00 Uhr auf 07.00 Uhr, eventualiter lediglich am Samstag, zu verschieben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Die Baurekurskommission III, die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde X sowie der Gemeinderat X beantragten Abweisung der Beschwerde.
Die Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften werden - soweit rechtserheblich - in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Lärmimmissionen eines Kirchengeläutes auseinandergesetzt, so letztmals mit Urteil vom 29. Januar 1999 (VB.98.00310) betreffend die Gemeinde Bubikon. Es hat mit jenem Entscheid eine Beschwerde abgewiesen, mit welcher die Verschiebung des Frühgeläutes der reformierten Kirche Bubikon von 06.00 Uhr auf 07.00 Uhr verlangt wurde. Eine hiergegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Bundesgericht am 7. Juni 2000 (BGE 126 II 366 = URP 2000, S. 795) abgewiesen. Demgegenüber wurde in einem früheren Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. August 1995 betreffend die Gemeinde Z entschieden, aufgrund der erheblichen Störung im Wohlbefinden der Nachbarn sei das Frühgeläute im Einklang mit der kommunalen Polizeiverordnung, die die Lärmerzeugung vor 07.00 Uhr untersage, auf diesen Zeitpunkt zu verschieben (RB 1995 Nr. 93 = URP 1996, S. 668). Zu den auch im vorliegenden Fall wesentlichen Rechtsfragen hat das Verwaltungsgericht
Folgendes erwogen:
"3. b) (...) Liegen ‑ wie für den hier zu beurteilenden Lärm von Kirchenglocken ‑ keine Immissionsgrenzwerte vor, so hat die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen kraft Art. 40 Abs. 3 LSV nach Art. 15 USG zu beurteilen. Das bedeutet vorliegend, dass der Kirchturm zu sanieren ist, wenn nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung das Kirchengeläut wesentlich dazu beiträgt, die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich zu stören. Wann diese Grenze überschritten ist, hat sich aus einer Interessen- bzw. Güterabwägung zu ergeben. Sie ist indessen generell unterhalb jener Erheblichkeitsgrenze festzulegen, die sich aus der objektivierten Lärmempfindlichkeit des durchschnittlich empfindlichen Menschen ergibt (Zäch in: Kommentar zum USG, Art. 15 N. 15; Schrade in: Kommentar zum USG, Art. 13 N. 19). Dabei darf nicht nur auf die wissenschaftlich exakt ermittelbare Stärke des Schalls abgestellt werden, sondern ist auch die subjektive Komponente, nämlich die Intensität der Lärmstörung, wie sie von den Betroffenen empfunden wird, zu berücksichtigen. Da für die hier zu beurteilende Art von Lärmimmissionen diesbezüglich nicht auf Bevölkerungsumfragen (soziopsychologische Untersuchungen) abgestellt werden kann, muss auf die allgemeine Lebenserfahrung zurückgegriffen werden (ZBl 90, 504). Bei der Beurteilung der Erheblichkeit von Lärmstörungen und damit bei der Festlegung von Lärmimmissionsgrenzwerten ist schliesslich nach der Art des Lärms, der Einwirkungszeit (Tag oder Nacht), der Art der Nutzungszone und der Lärmvorbelastung zu differenzieren (Zäch, a.a.O., Art. 15 N. 18).
c) Soweit sich der materielle Gehalt der kantonalrechtlichen Vorschriften über den Umweltschutz mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses, verliert das kantonale Recht seine selbständige Bedeutung; es behält sie dort, wo es die bundesrechtlichen Vorschriften ergänzt oder, soweit überhaupt erlaubt, verschärft (BGE 113 Ib 399, 114 Ib 220). Dasselbe muss auch für das kommunale Recht gelten.
b) (...) Die Sanierung hat so weit zu erfolgen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist; die Immissionsgrenzwerte dürfen dabei auf keinen Fall überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Stehen keine überwiegenden Interessen entgegen, so ist den Massnahmen, welche die Lärmerzeugung verhindern oder verringern, gegenüber den Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung verhindern oder verringern, der Vorzug zu geben (Art. 13 Abs. 3 LSV).
aa) Am Frühgeläut als traditionellem Bestandteil des täglichen Geschehens besteht einerseits ein überwiegendes Interesse im Sinn von Art. 13 Abs. 3 LSV, so dass Massnahmen zur gänzlichen Lärmverhinderung hier nicht in Frage kommen. Anderseits können seine Lärmauswirkungen gemäss dem akustischen Bericht des Ingenieurbüros C AG vom 23. Januar 1990 infolge der besonderen Lage des Glockenturms zur Wohnung der Beschwerdeführerin durch technische Massnahmen am Turm nicht auf ein erträgliches Mass reduziert werden. Unter diesen Umständen erscheint vorliegend der Erlass von Betriebsvorschriften, mithin die Änderung der Läutordnung als unumgängliche und geeignete Sanierungsmassnahme (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG).
bb) (...)
cc) Ziel der anzuordnenden Änderung der Läutordnung muss es sein, unter Berücksichtigung der religiösen Bedeutung des Früh‑ bzw. Betzeitläutens die festgestellte erhebliche Störung im Wohlbefinden eines Teils der Bevölkerung zu beseitigen. Zu diesem Zweck ist mittels einer Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen der Zeitpunkt festzustellen, in welchem der Grossteil der Einwohnerschaft von Z den Tag bereits begonnen hat oder jedenfalls nicht mehr in seinem Schlaf gestört wird, die Funktion des Frühgeläuts als morgendlicher Auftakt und Aufruf zur Besinnung indessen gleichwohl gewahrt bleibt. Nachdem bei der Festlegung dieses Zeitpunkts massgeblich auf die konkreten örtlichen Verhältnisse abzustellen ist, kommt dem Gemeinderat Z zweifellos ein gewisser Beurteilungs‑ und Ermessensspielraum zu, welchen die Rechtsmittelbehörden zu beachten haben. Das bedeutet aber nicht, dass der Gemeinderat bei der Ausübung dieses Ermessens völlig frei wäre. Vielmehr hat er sich dabei an das Willkürverbot, das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und das Verhältnismässigkeitsprinzip zu halten (Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1978, § 50 N. 30 und 34).
Der Gemeinderat Z hat mit seinem Beschluss vom 5. Februar 1990 das Frühgeläut zunächst gestützt auf die eidgenössische Lärmschutz‑Verordnung ausnahmslos auf 07.00 Uhr verschoben. Am 29. November 1993 hat er diesen Beschluss ohne Begründung, sondern lediglich gestützt auf einen Kompromissvorschlag der reformierten Kirchgemeinde Z vom 23. November 1993 abgeändert und das Frühgeläut werktags wieder auf 06.30 (Winterzeit) bzw. 06.00 (Sommerzeit) vorverlegt. Die Lärmschutz‑Verordnung des Bundesrats enthält keine allgemeine Regelung darüber, bis zu welcher bzw. ab welcher Tageszeit in die Öffentlichkeit wirkender Lärm gestattet sei. Aus dem Nachtflugverbot kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten, da dieses die Einstellung des Flugverkehrs bis lediglich um 05.00 Uhr (Flugplanmässige Landungen des Linienverkehrs) bzw. 06.00 Uhr verlangt (Flugplanmässige Abflüge des Linienverkehrs; vgl. §§ 2, 5 und 6 des Anhangs 1 zum Betriebsreglement für den Flughafen Zürich vom 19. August 1992). Hingegen weist die Beschwerdeführerin zu Recht auf die Polizeiverordnung der Gemeinde Z hin, welche für verschiedenste Lärmarten Betriebsvorschriften enthält. Gemäss den Art. 42 ‑ 58 PVO ist die Erzeugung sämtlicher darin behandelter Arten von Lärm bis mindestens 07.00 Uhr verboten, insbesondere soweit dadurch Drittpersonen belästigt werden können. Damit hat der Gemeinderat von Z in eigener Kompetenz und unter Berücksichtigung der auch für den vorliegenden Fall massgeblichen örtlichen Verhältnisse festgelegt, bis wann am Morgen in der Gemeinde Z vermeidbarer Lärm zu unterlassen sei. Diesen Bestimmungen kommt insoweit eigenständige Bedeutung zu, da es sich bei den festgesetzten Zeiten um ergänzende bzw. ausführende Anordnungen zum Umweltschutzgesetz und zur Lärmschutzverordnung handelt. Zwar enthält die Polizeiverordnung weder Vorschriften, welche sich konkret auf die Lärmerzeugung durch Kirchengeläut beziehen, noch kann das Kirchengeläut direkt unter eine der erwähnten Bestimmungen subsumiert werden. Gleichwohl ist der in den erwähnten Vorschriften für sämtliche Lärmarten vorgeschriebene früheste Zeitpunkt für lärmige Tätigkeiten bei der Festlegung des frühesten Zeitpunkts des Frühgeläuts zu berücksichtigen, zumal auch dieses eine Störung des Wohlbefindens der Anwohner bewirken kann. Wollte man den Zeitpunkt für das Frühgeläut früher ansetzen, müssten jedenfalls überzeugende sachliche Gründe für ein Abweichen von den für die übrigen Lärmarten massgebenden Gemeindevorschriften vorliegen. Solche Gründe werden jedoch weder von den Vorinstanzen noch von der evangelisch‑reformierten Kirche angeführt und sind auch nicht ersichtlich. Wohl trifft es zu, dass dem Glockengeläut im allgemeinen eine besondere Einstellung entgegengebracht wird, welche mit etwas Bewegendem, Feierlichem verbunden ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass das Frühgeläut zum festen Bestandteil des täglichen Geschehens gehört und es deshalb einer gewissen Erwartungshaltung ‑ zumindest der gläubigen Bevölkerung – entspricht. Es ist hingegen nicht einzusehen, weshalb das Frühgeläut seine Funktion nicht mehr erfüllen können sollte, wenn es statt um 06.30 Uhr erst um 07.00 Uhr stattfinden würde. Um die Gläubigen an ihren Glauben zu mahnen und den Tag besinnlich einzuläuten ist es jedenfalls nicht notwendig, das Frühgeläute unmittelbar nach einer hypothetisch angenommenen, durchschnittlichen Tagwache der Dorfbevölkerung anzusetzen, wie dies die evangelisch‑reformierte Kirche sinngemäss geltend macht. Aufgrund der heutigen Lebensgewohnheiten und des heutigen Arbeitsrhythmus erreicht die mit dem Frühgeläut verbundene Botschaft diejenigen, welche sie hören wollen, auch um 07.00 Uhr noch zu einer sinnvollen Zeit. Soviel Rücksichtnahme auf die veränderten Umstände der heutigen Zeit, welche auch in die Lärmvorschriften der Polizeiverordnung der Gemeinde Z eingeflossen sind, und auf diejenigen Leute, welche das Frühgeläut als Belästigung empfinden, ist der evangelisch‑reformierten Kirchgemeinde zuzumuten. Immerhin ist daran zu erinnern, dass sie bei der Ausübung ihrer religiösen Praxis an die Schranken der öffentlichen Ordnung gebunden ist. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass das Geläute des Kirchturms im März 1995 einer Revision unterzogen worden ist und seither weich und harmonisch klingen soll. Wenn die Vorinstanzen daher ohne sachlichen Grund von den für die übrigen Lärmarten massgebenden Lärmvorschriften der Polizeiverordnung der Gemeinde Z abgewichen sind und wenn die Baurekurskommission I das Frühgeläut der evangelisch‑reformierten Kirche Z auf 06.30 Uhr angesetzt bzw. die entsprechende Festsetzung durch den Gemeinderat Z bestätigt hat, so liegt darin ein Verstoss gegen das Willkürverbot und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
Die zitierten Erwägungen stehen ohne weiteres im Einklang mit denjenigen im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 29. Januar 1999 (VB.98.00310) und jenen im Bundesgerichtsentscheid vom am 7. Juni 2000 (BGE 126 II 366 = URP 2000, S. 795) betreffend die Gemeinde Bubikon, auch wenn in diesen Entscheiden letztlich das Frühgeläute um 06.00 Uhr als zulässig erachtet wurde. Diese Entscheide stützten sich massgeblich auf die kommunale Polizeiverordnung der Gemeinde Bubikon vom
b) aa) Der Beschwerdeführer wendet vorab ein, seit dem Entscheid betreffend die Kirche Bubikon hätten sich wesentliche Veränderungen ergeben. So sei ein neues Luftverkehrsabkommen der Schweiz mit Deutschland ausgehandelt worden, welches zu einer erheblichen Zunahme von Flugbewegungen über dem Gebiet des Kantons Zürich führen werde. Von der neuen Lärmbelastung sei die Gemeinde X ganz besonders betroffen, da die zusätzlichen Flugbewegungen mehrheitlich das Gebiet Süd/Ost des Flughafens betreffen würden. Aufgrund des zunehmenden Fluglärms sei das allgemeine Interesse an einer Vermeidung der Immissionen aus dem Frühgeläut grösser geworden. Weiter sei am
bb) Dazu ist zu sagen, dass das (neue) Luftverkehrsabkommen der Schweiz mit Deutschland vom Parlament noch nicht ratifiziert ist. Ob die Flugbewegungen über dem Gebiet des Kanton Zürich zunehmen werden, ist angesichts der neuesten Ereignisse im zivilen Luftverkehr noch offen, ebenso die Frage, wie und auf welche Gebiete sich eine Zunahme lärmmässig auswirken würde. Sodann ist nicht zu erkennen, inwiefern sich die Änderung des Arbeitsgesetzes und das neue Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz vom 26. Juni 2000 direkt in lärmmässiger Hinsicht auf die Situation um die reformierte Kirche X auswirken soll.
Zutreffend ist indessen, dass die Gemeinde X (im Gegensatz zum weniger lärmbelasteten Bubikon) an einem Autobahnkreuz, mehreren stark befahrenen Eisenbahnlinien sowie an den Anflugschneisen des Flughafens Kloten und des Militärflugplatzes Dübendorf liegt. Insgesamt ist deshalb in X von einer erheblich grösseren Lärmvorbelastung auszugehen als in Bubikon. Dem Beschwerdeführer ist sodann insoweit zuzustimmen, als die Lebensgewohnheiten und der Arbeitsrhythmus einem steten Wandel unterworfen sind. Diesen Veränderungen wurde vorliegend bereits schon früher Rechnung getragen, indem das Frühgeläut der Kirche X von 05.00 Uhr auf 06.00 Uhr verschoben wurde.
c) aa) Für die Festlegung des frühesten Läutzeitpunkts hat das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 29. Januar 1999 (Bubikon) wie auch im zitierten Entscheid vom 30. August 1995 (Z; RB 1995 Nr. 93 = URP 1996, S. 668) entscheidendes Gewicht auf die Vorschriften der kommunalen Lärmschutz- bzw. Polizeiverordnung über die Dauer der Nachtruhe gelegt. Das Bundesgericht erachtet das Abstellen auf die Polizeiverordnung als zulässig, soweit es darum gehe, die Handhabung des den lokalen Behörden zustehenden Beurteilungsspielraums bei der Auslegung und Anwendung des Umweltschutzgesetzes, insbesondere die zu ergreifenden Emissionsbegrenzungsmassnahmen, zu überprüfen
(BGE 126 II 366 E. 4a).
Für den vorliegenden Streitfall enthält indessen die Polizeiverordnung der Gemeinde X vom 10. Januar 1972/2. März 1981 (PolizeiV) keine generell die Nachtruhe zeitlich beschränkende Regelung. Für bestimmte lärmerzeugende Tätigkeiten, beispielsweise durch gewerbliche und industrielle Betriebe, durch das Baugewerbe, durch lärmige Haus- und Gartenarbeiten usw. wird jedoch als frühester Zeitpunkt 07.00 Uhr bzw. 08.00 Uhr festgesetzt. Sodann lässt sich der Polizeiverordnung entnehmen, dass auch bestimmte Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen, vor 07.00 Uhr nicht erlaubt sind. So verbietet Art. 46 PolizeiV namentlich das Singen, Musizieren und den Gebrauch von Tonwiedergabegeräten, Lautsprechern und dgl. im Freien in der Zeit von 22.00 Uhr bis 07.00 Uhr. Auch wenn die Polizeiverordnung keine auf das Glockengeläut direkt anwendbare Bestimmung enthält, ergibt sich aus ihr gleichwohl zweifelsfrei, dass die Nachtruhe bis um 07.00 Uhr gelten soll und demzufolge jegliche störende Geräusche vor diesem Zeitpunkt grundsätzlich zu unterbleiben haben.
bb) Betriebseinschränkungen dürfen grundsätzlich nicht so weit gehen, dass sie den Zweck des Betriebs geradezu vereiteln, es sei denn, die Alarmwerte würden überschritten, was hier aber nicht angenommen werden kann (Art. 14 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 LSV). Das Frühgeläut hat unter anderem den Zweck, den Tag einzuläuten und zur Besinnung oder zum Gebet zu rufen; diesen Zweck könnte es teilweise gar nicht erfüllen, wenn es erst erklingen dürfte, wenn viele Leute bereits unterwegs zur Arbeit oder am Arbeitsort sind (BGE 126 II 366 E. 5a). Vorliegend vermag indessen angesichts der (von den von der Gemeinde Bubikon unterschiedlichen) Umstände das Frühgeläut auch noch um 07.00 Uhr seinen Zweck zu erfüllen. Es ist zu berücksichtigen, dass die Gemeinde X - anders als die Gemeinde Bubikon, die überwiegend einen eher ländlichen Charakter aufweist - zum engeren Agglomerationsgürtel von Zürich gehört und weitgehend städtisch geprägt ist. Entgegen der Auffassung der Rekurskommission ist nicht anzunehmen, dass in einer Agglomerationsgemeinde der grösste Teil der Bevölkerung um 07.00 Uhr sich bereits auf dem Weg zur Arbeit befinde oder diese bereits aufgenommen habe. In städtischen Verhältnissen, wo allgemein die Nachtruhe später Einzug hält, wird von den meisten Bewohnern das Frühgeläut auch dann noch als morgendlicher Auftakt und als Zeichen für den Beginn eines neuen Tages verstanden, wenn es erst um 07.00 Uhr einsetzt (vgl. den zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid E. 4b/cc, RB 1995 Nr. 93 = URP 1996, S. 668).
Der Umstand, dass an der Kirchgemeindeversammlung vom 28. Mai 2000 eine Mehrheit (27 Stimmen gegen 10 Stimmen) eine Verschiebung des Frühgeläuts auf 07.00 Uhr abgelehnt hat, vermag daran nichts zu ändern. Jedenfalls kann aus dem Beschluss der Kirchgemeindeversammlung, welcher nur sehr wenige Einwohner beigewohnt haben, nicht geschlossen werden, das Frühgeläut um 06.00 Uhr werde allgemein akzeptiert. Vielmehr zeigt sich anhand der bereits früher vorgenommenen Verschiebungen des Zeitpunkts des morgendlichen Glockengeläuts, dass allein im Frühgeläut als solchem und nicht im genauen Zeitpunkt des Läutens eine Tradition begründet liegt. Hinzu kommt, dass die Kirchgemeindeversammlung für Fragen des Lärmschutzes ohnehin nicht zuständig ist. Von Bedeutung ist hingegen, dass der Gemeinderat selbst einer Verschiebung des Frühgeläuts auf 07.00 Uhr ursprünglich positiv gegenüber stand und der Kirchgemeinde einen entsprechenden Antrag unterbreitete (Gemeinderatsprotokoll vom 17. April 2000).
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission III vom 18. April 2001 und der Beschluss des Gemeinderats X vom 10. Juli 2000 werden aufgehoben. Der Gemeinderat X wird eingeladen, das Frühgeläut auf 07.00 Uhr anzusetzen.