Krankenversicherung (Rückerstattung Bundesanteil an Prämienübernahmen)

I. Gemäss Art. 65 Abs. 1 des am 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG; SR 832.10) gewähren die Kan­tone den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligun­gen. Gestützt auf Art. 66 Abs. 1 KVG gewährt der Bund den Kantonen jährliche Beiträge zur Verbilligung der Prämien. Gemäss Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über die Beiträge des Bundes zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung vom 12. April 1995 (Bei­tragsV; SR 832.112.4) erstreckt sich die Abrechnung über die Bundes- und Kantonsbei­träge jeweils auf ein Kalenderjahr und ist dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) spätestens bis 30. Juni des folgenden Jahres einzureichen. Im kantonalen Recht wurde die Prämienverbilligung in der auf 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Einführungsverordnung zum Krankenversicherungsgesetz vom 6. Dezember 1995 (EV KVG) geregelt, welche Re­gelung nunmehr durch das Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Ju­ni 1999 (EG KVG) und die Verordnung zum EG KVG vom 28. Juni 2000 (EV EG KVG), beide in Kraft getreten am 1. Januar 2001, abgelöst worden ist.

Seit Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 machte der Kanton Zürich beim Bund die Bundesbeiträge für die Prämienverbilligungen nach § 3 EV KVG (an Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohn­sitz und zivilrechtlichem Wohnsitz im Kanton) sowie für die – ebenfalls zulasten des Ge­samtbetrags der Prämienverbilligung gehenden - Prämienübernahmen nach § 8 Abs. 2 EV KVG (hinsichtlich der von den Versicherern geltend gemachten Prämienausstände, die nachweislich auf dem Betreibungsweg nicht einbringlich waren) geltend. Im Jahr 1999 erfolgte Abklärungen der Gesundheitsdirektion beim BSV ergaben, dass für die Prämien­übernahmen der Gemeinden gemäss § 8 Abs. 1 EV KVG (hinsichtlich der durch die Prä­mienverbilligung nicht gedeckten Prämien von Sozialhilfeempfängern) ebenfalls Bundes­beiträge geltend gemacht werden können. Dabei erklärte sich das BVS damit einverstan­den, dass diese Beiträge auch rückwirkend für die Jahre 1996 – 1998 zusammen mit der Abrechnung 1999 geltend gemacht werden könnten. Um die bundesrechtliche Eingabefrist bis 30. Juni 2000 gemäss Art. 7 Abs. 1 BeitragsV einzuhalten, setzte die Gesundheitsdi­rektion den Gemeinde- und Stadtverwaltungen mit Schreiben vom 31. Januar 2000 und Ergänzung vom 2. Februar 2000 Frist bis 29. Februar 2000 zur Einreichung der ausgefüll­ten Formulare an. Insgesamt 140 Gemeinden kamen dieser Aufforderung fristgemäss nach. Acht Gemeinden erklärten, keine Leistungen nach § 8 Abs. 1 EV KVG erbracht zu haben, während die übrigen Gemeinden, worunter die heutige Beschwerdeführerin, trotz mit einer Nachfrist verbundenen Mahnung keine Ansprüche geltend machten. In der Folge reichte die Gesundheitsdirektion dem BSV die Abrechnungsunterlagen betreffend die Prämienver­billigungen 1999 und die von den Gemeinden rückwirkend für 1996 – 1998 geltend ge­mach­ten Beträge betreffend die Prämienübernahmen nach § 8 Abs. 1 EV KVG ein. Mit Schreiben vom 12. Oktober 2000 an die Gesundheitsdirektion anerkannte das BSV die gel­tend gemachten Beträge grösstenteils als beitragsberechtigt; für die gestützt auf § 8 Abs. 1 EV KVG geltend gemachten Aufwendungen der Gemeinden in den Jahren 1996 – 1999 von Fr. 79'659'666.60 ergaben sich so insgesamt Bundesbeiträge von Fr. 39'533'500.-, die dem Kanton Zürich anfangs 2001 überwiesen wurden.

Über die Verteilung dieser Bundesbeiträge unter die Gemeinden fasste der Regie­rungsrat am 21. März 2001 Beschluss. Gemäss dem in den Erwägungen enthaltenen Ver­teilschlüssel geht die Gemeinde X leer aus.

II. Entsprechend der in Dispositiv Ziffer III des Beschlusses vom 21. März 2001 enthaltenen Rechtsmittelbelehrung erhob die Gemeinde X am 27. April 2001 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei ihr zu gestatten, die Aufstellung der Aufwendungen für die gemäss § 8 Abs. 1 EV KVG übernommenen Prämien der Jahre 1996 bis 1999 nachzureichen; alsdann sei der Bundesbeitrag für die Gemeinde X beim Bund nachzufordern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerde­gegners. Der Beschwerde beigelegt wurde das nunmehr ausgefüllte Formular betreffend Prämienübernahmen gemäss § 8 Abs. 1 EV KVG für die Jahre 1996 bis 1999, das gemäss der dargelegten Verfahrensabwicklung der Gesundheitsdirektion bis 29. Februar 2000 hätte eingereicht werden müssen. Darin werden jährliche Nettoaufwendungen von Fr. 97'976.25, Fr. 163'976.15, Fr. 205'728.50 und Fr. 183'885.50 aufgeführt.

Für den Staat Zürich ersuchte die Gesundheitsdirektion das Verwaltungsgericht am 17. Mai 2001 um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sodann bean­tragte sie, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Letzterem Begehren wurde mit Präsidialverfügung vom 18. Mai 2001 entsprochen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anord­nungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abwei­chende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet.

a) Mit Urteil VB.2001.00083 vom 29. März 2001 hat das Verwaltungsgericht er­kannt, Streitigkeiten zwischen einem Sozialhilfeempfänger und einer Gemeinde betreffend Prämienübernahmen im Sinn von § 8 Abs. 1 EV KVG fielen nicht in seine Zuständigkeit, sondern in jene des Sozialversicherungsgerichts; es ist daher auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht eingetreten und hat die Sache dem Sozialversicherungsgericht zur Behandlung überwiesen. Massgebend war die Überlegung, dass für Streitigkeiten zwischen den Versi­cherten und der Sozialversicherungsanstalt betreffend die Gewährung von Prämienverbilli­gungen seit dem Inkrafttreten des Krankenversicherungsgesetzes gestützt auf § 29 EG KVG bzw. vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes gestützt auf den zur Vermeidung eines negativen Kompetenzkonflikts ergangenen Kantonsratsbeschluss vom 7. Dezember 1998 (vgl. RB 1998 S. 11 und Auszug Nr. 23) das Sozialversicherungsgericht zuständig sei; aus der Ordnung des Rechtsschutzes in §§ 26-29 EG KVG sowie deren Entstehungsgeschichte ergebe sich, dass das Sozialversicherungsgericht auch für Streitigkeiten aus der Anwen­dung von § 18 Abs. 1 EG KVG bzw. vor dem Inkrafttreten des EG KVG von § 8 Abs. 1 EV KVG zuständig sei.

Im vorliegenden Fall geht es zwar ebenfalls um Prämienübernahmen nach § 8 Abs. 1 EV KVG; streitig ist indessen nicht die Übernahme als solche, sondern die Frage, ob die Beschwerdeführerin, die gestützt auf diese Bestimmung in den Jahren 1996 – 1999 die Prämien von auf ihrem Gebiet wohnhaften Sozialhilfeempfängern übernommen hat, hierfür einen Bundesbeitrag beanspruchen könne. Aus dem Urteil VB.2001.00083 kann nicht zwingend geschlossen werden, für Streitigkeiten betreffend die Gewährung von Bei­trägen an die Kosten der Prämienübernahmen nach § 8 Abs. 1 EV KVG sei das Sozialver­sicherungsgericht zuständig. Ob in diesbezüglichen Streitigkeiten betreffend Staatsbeiträge des Kantons an die Gemeinden (vgl. Art. 66 Abs. 4 KVG) das Verwaltungsgericht oder das Sozialversicherungsgericht zuständig wäre, kann hier offen bleiben, da auf die vorliegende, die Ausrichtung und Weiterleitung eines Bundesbeitrags betreffende Beschwerde aus den nachfolgenden Erwägungen ohnehin nicht einzutreten ist.

b) Der Anspruch auf Bundesbeiträge für Prämienverbilligungen steht nach Art. 66 KVG nicht den Gemeinden, sondern den Kantonen zu. Im vorliegenden Fall geht es der Beschwerdeführerin nicht darum, einen Anteil am Bundesbeitrag von Fr. 39'533'500.-, der dem Kanton Zürich gestützt auf die dem BSV im Jahr 2000 eingereichten Abrechnungs­unterlagen betreffend die Prämienübernahmen in den Jahren 1996 – 1999 zugesprochen und ausbezahlt wurde, zu erhalten; vielmehr will sie den Kanton dazu verhalten, für die von ihr übernommenen Prämien einen Bundesbeitrag nachzufordern. Um dieses Ziel zu erreichen, steht ihr die Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 21. März 2001 nicht offen. Zwar stellt dieser Beschluss durchaus eine Anordnung im Sinn von § 41 VRG dar; zu deren Anfechtung fehlt es der Beschwerdeführerin jedoch an einem schutz­würdigen Interesse im Sinn von § 21 lit. a oder b in Verbindung mit § 70 VRG; denn mit diesem Beschluss hat der Regierungsrat wie erwähnt lediglich über die Verteilung des be­reits erhaltenen Beitrags von Fr. 39'533'500.- entschieden, welche Verteilung die Be­schwer­­deführerin nicht in Frage stellt. Die Beschwerdeführerin kann ihr Ziel nur unter zwei Voraussetzungen erreichen, die beide nicht Gegenstand des angefochtenen Regie­rungsratsbeschlusses waren: Erstens muss sich der Kanton Zürich bereit erklären, beim Bund nachträglich einen Bundesbeitrag in dem Umfang einzufordern, welcher sich aus den von der Beschwerdeführerin gestützt auf § 8 Abs. 1 EV KVG in den Jahren 1996 – 1999 übernommenen Prämien ergibt. Bezüglich dieser Voraussetzung stellt sich die Frage einer Wiederherstellung der von der Gesundheitsdirektion den Gemeinden angesetzten Frist nach kantonalem Recht (dazu E. 1 c). Zweitens muss sich der Bund bereit erklären, dem Kanton Zürich nachträglich einen ergänzenden Beitrag in diesem Umfang zu gewähren. Zur Be­handlung einer diesbezüglichen Streitigkeit zwischen Bund und Kanton Zürich wäre weder das Verwaltungsgericht (vgl. § 42 VRG) noch das Sozialversicherungsgericht zuständig. Vielmehr könnte eine diesbezügliche Verfügung des BSV vom Kanton Zürich mit Ver­waltungsbeschwerde nach Art. 44 ff. des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) beim Eidgenössischen Departement des Innern ange­fochten werden (zur Frage der Beschwerdelegitimation des Kantons nach Art. 48 lit. a VwVG vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts­pflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 567 f.).

c) Wenn die Beschwerdeführerin bis anhin für die von ihr in den Jahren 1996 – 1999 gestützt auf § 8 Abs. 1 EV KVG übernommenen Prämien keinen Bundesbeitrag er­halten hat, so ist dies wie erwähnt darauf zurückzuführen, dass sie der Gesundheitsdirek­tion innert hierfür angesetzter Frist und Nachfrist keine Abrechnungsunterlagen eingereicht hat. Es fragt sich daher, ob ihre Beschwerde in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG der Ge­sundheitsdirektion zur Behandlung als Fristwiederherstellungsgesuch im Sinn von § 12 Abs. 2 VRG zu überweisen sei. Davon ist abzusehen. Zum einen fehlt es der Gesundheits­direktion nicht an der Bereitschaft, die von der Beschwerdeführerin für die Jahre 1996 – 1999 nachgebrachte Abrechnung dem BSV nachzureichen; doch weist sie in der Be­schwerdeantwort zu Recht darauf hin, dass dies angesichts der für die Geltendmachung des Bundesbeitrags massgebenden bundesrechtlichen Fristenregelung (Art. 7 Abs. 1 Bei­tragsV) nur noch im Zusammenhang mit der bis Ende Juni 2001 einzureichenden Abrech­nung für das Jahr 2000 geschehen könne. Hierfür macht eine Wiederherstellung der (kan­tonalen) Frist bezüglich der Abrechnung für das Jahr 1999 keinen Sinn, hat diese doch mit dem Ablauf der bundesrechtlichen Frist Ende Juni 2000 jede Bedeutung verloren. Zum andern war die zehntägige Gesuchsfrist von § 12 Abs. 2 VRG am 26. April 2001, als die Beschwerde dem Verwaltungsgericht eingereicht wurde, bereits abgelaufen, weil der Hin­derungsgrund für die Beschwerdeführerin spätestens mit der am 5. April 2001 erfolgten Zustellung des Regierungsratsbeschlusses vom 21. März 2001 weggefallen ist.

2. Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensaus­gang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbin­dung mit § 70 VRG). Auf die Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Regierungsratsbe­schluss konnte sich die Beschwerdeführerin angesichts ihres besonderen Anliegens nicht ohne Weiteres verlassen; diese Belehrung war grundsätzlich – mit Bezug auf jene Gemein­den, die aufgrund rechtzeitig eingereichter Unterlagen von diesem Beschluss bzw. der darin vorgenommenen Beitragsverlegung unmittelbar betroffen sind – zutreffend und zweck­mässig. Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihr als Unterliegender von vornherein nicht zu.

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

...