I. Die Gemeinde X bevorschusste gestützt auf §§ 20 ff. des Jugendhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (JHG) die Alimente, die D für seine Tochter G, geboren 1985, zu leisten hat. Im Rahmen der nach § 36 lit. c der Verordnung zum Jugendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (JHV) alljährlich vorzunehmenden Überprüfung entschied die Fürsorgebehörde X am 24. August 2000, die Bevorschussung werde eingestellt; das Inkasso werde jedoch vorerst weitergeführt. Sie begründete diesen Entscheid damit, dass A, die Mutter des Kindes, entgegen § 33 Abs. 2 und § 34 JHV trotz Mahnung die zur Abklärung bzw. Überprüfung des Bevorschussungsanspruchs verlangten Unterlagen nicht beigebracht habe. Sollten die Unterlagen zu einem späteren Zeitpunkt noch beigebracht werden, werde eine allfällige Bevorschussung frühestens ab Eingang der vollständigen Unterlagen gewährt.
II. Dagegen erhob A am 28. September 2000 Rekurs, mit dem Antrag, die Verfügung vom 24. August 2000 aufzuheben und die Bevorschussung weiterzuführen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekursgegners. Zur Begründung wurde ausgeführt, auf Mahnung des Jugendsekretariats des Bezirks Z vom 27. Juli 2000 hin habe der Rechtsvertreter am 28. Juli 2000 postwendend mitgeteilt, die Sozialabteilung der Stadt X sei umfassend über die finanzielle Situation orientiert. Mit Schreiben vom 9. August 2000 habe sich denn auch die Fürsorgebehörde X für die Einreichung der Unterlagen bedankt und die Elternbeiträge errechnet. Da für die Gewährung bzw. Überprüfung der Alimentenbevorschussung die nämlichen Unterlagen massgebend seien, stehe fest, dass die Fürsorgebehörde X hierfür im Besitz aller erforderlichen Unterlagen gewesen sei.
In ihrer Stellungnahme vom 11. Dezember 2000 brachte die Fürsorgebehörde X vor, die angefochtene Verfügung sei irrtümlich damit begründet worden, dass die erforderlichen Unterlagen zur Überprüfung nicht eingereicht worden seien. Die Bevorschussung sei deswegen eingestellt worden, weil der Vater des Kindes die Alimente nunmehr regelmässig zahle. ”Die Alimentenbevorschussungen konnten eingestellt werden, aber werden im Sinne eines freiwilligen Inkassos weitergeführt”.
Mit vom Präsidenten und Ratsschreiber unterzeichnetem Schreiben vom 15. Dezember 2000 teilte der Bezirksrat Z der Rekurrentin und der Fürsorgebehörde X mit, aufgrund der Sachdarstellung in der Rekursantwort werde das Rekursverfahren als gegenstandslos abgeschrieben.
Mit Eingabe vom 23. Januar 2001 ersuchte der Rechtsvertreter von A den Bezirksrat Z, einen formellen Entscheid zu treffen, da der Rekurs offensichtlich begründet gewesen sei und der Rekurrentin eine Parteientschädigung zulasten der Rekursgegnerin zuzusprechen sei.
Der Bezirksrat beschloss am 22. Februar 2001, das Begehren um Zusprechung einer Parteientschädigung werde im Sinn der Erwägungen abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die angefochtene Verfügung vom 24. August 2000 sei zwar falsch begründet worden, aber im Ergebnis nicht zu beanstanden, weil die Fürsorgebehörde das Inkasso freiwillig weiterführe und weil der Vater des Kinds die Alimentenzahlungen nun regelmässig leiste. Die angefochtene Anordnung sei demzufolge nicht offensichtlich unbegründet im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/18. Juni 1997 (VRG); ebenso wenig komme eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG in Betracht.
III. Mit Beschwerde vom 12. April 2001 beantragte A dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Bezirksrats Z vom 22. Februar 2001 sowie den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 24. August 2000 aufzuheben, ”unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für beide Instanzen”.
Für die Stadt X beantragte deren Fürsorgebehörde am 10. Mai 2001 Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Z verzichtete auf Vernehmlassung.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde, mit der die Weiterführung der Bevorschussung von Alimenten verfochten wird, nach § 19c Abs. 2 und § 41 VRG funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Der Präsident des Bezirksrats Z teilte dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 15. Dezember 2000 mit, der Rekurs vom 28. September 2000 werde als gegenstandslos abgeschrieben. Zur Abschreibung eines vor Bezirksrat erhobenen Rekurses wegen Gegenstandslosigkeit ist nach § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 in Verbindung mit § 67 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 der Präsident des Bezirksrats zuständig. Die Abschreibung hat durch förmliche Verfügung zu erfolgen, welche auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg anfechtbar ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 13). Wenn der Vertreter der Beschwerdeführerin gegen das Schreiben vom 15. Dezember 2000 nicht rechtzeitig Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben hat, so kann ihm dies nicht schaden. Denn dieses Schreiben war nicht als förmliche Verfügung gekennzeichnet und enthielt namentlich keine Rechtsmittelbelehrung. Der Vertreter ist denn auch nicht untätig geblieben, sondern hat mit Schreiben vom 23. Januar 2001 an den Bezirksrat einen förmlichen Entscheid verlangt. Dieses Schreiben war allerdings missverständlich abgefasst; aufgrund des Wortlauts kann es dahin verstanden werden, dass die Beschwerdeführerin sich nicht gegen die Abschreibung des Rekursverfahrens, sondern lediglich gegen die Verweigerung einer Parteientschädigung wehrt; es kann aber auch so aufgefasst werden, dass sich die Beschwerdeführerin gegen die Abschreibung des Verfahrens wehren wollte. Der Bezirksrat hat es im erstgenannten Sinn verstanden; dementsprechend befasst sich sein Beschluss vom 22. Februar 2001 (der nun offenbar von der Kollegialbehörde getroffen wurde), soweit er in Begründung und Dispositiv zum Ausdruck kommt, nur mit dem Begehren um Entrichtung einer Parteientschädigung. Die Beschwerdeführerin wehrt sich jedoch – wie nunmehr aus ihrer Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats vom 22. Februar 2001 hervorgeht – in erster Linie gegen die Abschreibung des Rekursverfahrens. Nach dem auch im Verfahren geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19 – 28 N. 81) wäre der Bezirksrat aufgrund des Schreibens der Beschwerdeführerin vom 23. Januar 2001 gehalten gewesen, die Beschwerdeführerin bzw. deren Vertreter anzufragen, ob sie mit einer Abschreibung des Rekursverfahrens einverstanden sei und lediglich die Zusprechung einer Parteientschädigung verlange, oder ob sie sich gegen die Abschreibung des Verfahrens wehre und ihren Rekurs behandelt haben wolle.
Angesichts der dargelegten mangelhaften Verfahrensabwicklung ist auf die Beschwerde auch insoweit einzutreten, als damit die formelle Erledigung des Rekurses durch Verfahrensabschreibung bemängelt und eine materielle Behandlung des Rekurses durch den Bezirksrat Z angestrebt wird.
Der Präsident des Bezirksrats hat im Schreiben vom 15. Dezember 2000 die Abschreibung des Rekursverfahrens mit den Ausführungen der Fürsorgebehörde X in der Rekursvernehmlassung vom 11. Dezember 2000 begründet, wonach entgegen der Verfügung vom 24. August 2000 die Alimentenbevorschussung nicht wegen einer Säumnis in der Beibringung von Unterlagen, sondern wegen der regelmässig erfolgenden Alimentenzahlungen des Vaters eingestellt worden sei, und wonach das Inkasso freiwillig fortgeführt werde. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin liegt im Umstand, dass der Vater des Kindes die Alimente regelmässig zahle, kein Grund für die Einstellung der Bevorschussung; sodann macht sie geltend, das von der Fürsorgebehörde X fortgeführte Inkasso sei nicht das Gleiche wie eine Bevorschussung; Ersteres sei keine gleichwertige Alternative für Letztere.
Anspruch auf Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder (zu deren Unterhaltsansprüchen gegenüber den Eltern vgl. Art. 276 ff. des Zivilgesetzbuches, ZGB) besteht, wenn die Voraussetzungen von §§ 20 und 21 JHG erfüllt sind. Zu diesen Voraussetzungen gehört in erster Linie eine Säumnis der Eltern in der Erfüllung ihrer Unterhaltspflicht; das geht klar aus der Formulierung in § 20 Abs. 1 JGH hervor, die im Übrigen jener in Art. 293 ZGB entspricht (zur Rechtsnatur der Bevorschussung vgl. Cyril Hegnauer, Berner Kommentar, 1997, Art. 293 ZGB N. 23). Ob in der Praxis eine derartige Säumnis als Voraussetzung für eine Bevorschussung gilt, ist allerdings fraglich, hält doch Hegnauer (a.a.O. N. 41) fest, im Kanton Zürich bedürfe es keines Nachweises von Inkassoproblemen. Wie es sich damit verhält, kann im jetzigen Beschwerdeverfahren aus den nachstehenden Gründen offen bleiben.
Selbst wenn davon auszugehen wäre, eine Säumnis des unterhaltspflichtigen Elternteils bilde eine klare Voraussetzung für die Aufnahme der Alimentenbevorschussung, folgt hieraus nicht zwingend, dass der Wegfall einer solchen Säumnis einen hinreichenden Grund bildet, ein hängiges Rekursverfahren über die von der Fürsorgebehörde verfügte Einstellung der Bevorschussung formell, durch Abschreibung des Verfahrens als gegenstandslos, zu erledigen. Die angefochtene Anordnung (Einstellung der Bevorschussung) ist jedenfalls nicht dahin gefallen. Sodann bestand für den Bezirksrat kein Anlass zur Annahme, das Rechtsschutzinteresse an der Behandlung des Rekurses sei während der Dauer des Rekursverfahrens weggefallen, dies um so weniger, als die von der Fürsorgebehörde X nachträglich in der Rekursantwort vorgebrachten Umstände nicht erst während des Rekursverfahrens eingetreten sind.
Die angefochtene Verfahrensabschreibung erweist sich im Weiteren auch deswegen als rechtswidrig, weil die Beschwerdeführerin auf das Schreiben des Präsidenten des Bezirksrats vom 15. Dezember 2000, das sie wie erwähnt nicht als förmliche (unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbare und anzufechtende) Abschreibungsverfügung verstehen musste, mit Eingabe vom 23. Januar 2001 einen ”formellen Entscheid” verlangte; wie ebenfalls erwähnt durfte der Bezirksrat dies ohne Rückfrage nicht einfach dahin verstehen, dass die Beschwerdeführerin mit einer Verfahrensabschreibung einverstanden sei, sofern diese förmlich verfügt und ihr zudem eine Parteientschädigung zugesprochen werde. Der angefochtene Beschluss des Bezirksrats Z vom 22. Februar 2001 ist daher aufzuheben, und zwar auch und vorab insoweit, als darin die von der Fürsorgebehörde X am 24. August 2000 verfügte Einstellung der Bevorschussung stillschweigend bestätigt wird.
Zu beachten ist sodann, dass sich die Fürsorgebehörde X nicht nur im Zusammenhang mit der Alimentenbevorschussung mit der Beschwerdeführerin bzw. ihrer Tochter befasst hat: Am 22. März 2000 ist für G eine Erziehungsbeistandschaft nach Art. 308 ZGB errichtet und eine Fremdplatzierung angeordnet worden; seit April 2000 ist sie bei einer Pflegefamilie untergebracht. A hat am 31. Mai 2000 eine "Abtretungserklärung" unterzeichnet, die offenbar darauf abzielt, dass die Alimentenzahlungen des Vaters direkt für die Kosten der Fremdplatzierung verwendet werden können; zugleich hat sie sich mit einem Elternbeitrag von monatlich Fr. 41.70 einverstanden erklärt. Der Bezirksrat wird zu prüfen haben, ob und allenfalls inwiefern sich diese Abmachungen auf die Frage der Alimentenbevorschussung auswirken.
In formeller Hinsicht wird der Bezirksrat sodann zu prüfen haben, ob in der Stadt X entgegen der subsidiär eingreifenden Regel von § 22 JHG anstelle der Vormundschaftsbehörde die Fürsorgebehörde über die Bevorschussung zu entscheiden habe.
b) Was die von der Beschwerdeführerin im Rekurs vom 28. September 2000 verlangte Parteientschädigung anbelangt, wäre eine solche jedenfalls dann zuzusprechen, wenn die Beschwerdeführerin im wiederaufzunehmenden Rekursverfahren obsiegen sollte. Diesfalls liesse sich eine solche Entschädigung nicht nur auf § 17 Abs. 2 lit. b VRG (offensichtliche Unbegründetheit der angefochtenen Anordnung), sondern auch auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG stützen. Falls der Rekurs abzuweisen ist, schliesst dies eine Zusprechung einer Parteientschädigung an die diesfalls unterliegende Rekurrentin nicht von vornherein aus: Angesichts der unzutreffenden Begründung in der angefochtenen Verfügung vom 24. August 2000 konnte sich die Beschwerdeführerin in guten Treuen zur Rekurserhebung veranlasst sehen, weshalb eine Parteientschädigung an die unterliegende Rekurrentin zulasten der Rekursgegnerin nach dem Verursacherprinzip in Frage käme (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33).
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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