I. A. Mit Schreiben vom 15. März 2000 ersuchten die Gewerkschaft B und deren Sektorpräsident A, das Polizeidepartement der Stadt Zürich um Bekanntgabe des Inhalts der Dienstanweisung 8201 der Stadtpolizei Zürich betreffend Orientierung der Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst und der Dienstanweisung 8903 der Stadtpolizei Zürich betreffend Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten. Die Vorsteherin des Polizeidepartementes gab diesem Begehren mit Verfügung vom 23. Mai 2000 nicht statt, und zwar im Wesentlichen mit der Begründung, dass die genannten Dienstanweisungen keine Aussenwirkung entfalteten und daher kein Anlass bestehe, diese zugänglich zu machen.
B. Eine gegen diese Verfügung gerichtete Einsprache wies der Stadtrat mit Beschluss vom 4. Oktober 2000 ab, und zwar im Wesentlichen mit derselben Begründung wie die Vorsteherin des Polizeidepartementes.
II. Am 17. November 2000 erhoben die Gewerkschaft B und A Rekurs beim Bezirksrat Zürich, welcher das Rechtsmittel mit Präsidialverfügung vom 21. November 2000 zuständigkeitshalber dem Statthalteramt überwies. Am 21. Februar 2001 wies der Statthalter den Rekurs ab.
III. Am 28. März 2001 reichten A und die Gewerkschaft B Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Sie beantragten, es sei die Verfügung des Statthalters vom 21. Februar 2001 aufzuheben und es seien ihre ursprünglichen Anträge im Einsprache- und Rekursverfahren gutzuheissen.
Das Statthalteramt Zürich verzichtete mit Schreiben vom 6. April 2001 auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2001 Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Die Beschwerdeführenden verwiesen zur Begründung ihres Begehrens vom 15. März 2000, es sei ihnen der Inhalt der beiden Dienstanweisungen 8201 und 8903 bekannt zu geben, auf die bisher in dieser Angelegenheit geführte Korrespondenz. Wie sich aus dieser Korrespondenz ergibt, verlangten die Beschwerdeführenden die Bekanntgabe der Dienstanweisungen deswegen, weil sie deren Anfechtung in Betracht zogen; um zu entscheiden, ob eine derartige Anfechtung gerechtfertigt sei, müsse den Medienschaffenden der genaue Inhalt dieser sie betreffenden Dienstanleitungen bekannt gegeben werden (vgl. namentlich das Schreiben vom 20. September 1999 der Gewerkschaft B an die Vorsteherin des Polizeidepartements).
Die Vorsteherin des Polizeidepartements lehnte dieses Begehren mit Schreiben vom 23. Mai 2000 ab. Darin wird einleitend auf das gestellte Begehren und das hierfür geltend gemachte Interesse (allfällige Anfechtung der fraglichen Dienstanleitungen) bzw. die hierfür vorgebrachte Begründung (Anfechtbarkeit dieser Dienstanleitungen) Bezug genommen. Begründet wird die Abweisung des Begehrens – wie schon in den vorangehenden Schreiben der Vorsteherin des Polizeidepartements – damit, dass diese Dienstanweisungen keine Aussenwirkungen im Sinn der einschlägigen Rechtsprechung entfalteten und daher "keine geschützten Interessen an deren Anfechtung" bestünden.
Bei dem das Begehren abweisenden Schreiben der Vorsteherin des Polizeidepartements handelt es sich um eine Anordnung (Verfügung) im Sinn von § 19 VRG. Im Hinblick darauf, wie das Gesuch seitens der Beschwerdeführenden und dessen Ablehnung seitens der Behörde begründet worden ist, kommt indessen diese Anordnung einem Zwischenentscheid im Sinn von § 19 Abs. 2 VRG näher als einem Endentscheid im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG. Es rechtfertigt sich daher, bezüglich der Frage der Anfechtbarkeit dieser Verfügung (Anfechtungsobjekt, Legitimation, Zuständigkeit) die für Zwischenentscheide geltenden Grundsätze zu beachten.
Der Stadtrat Zürich hat die gegen die Abweisung des Begehrens erhobene Einsprache abgewiesen, desgleichen der Statthalter den gegen den Einspracheentscheid erhobenen Rekurs. Beide Instanzen haben dabei die Legitimation der Rekurrierenden nach § 21 lit. a VRG zu Recht bejaht. Als Verfügungsadressaten waren die Rekurrierenden durch die Abweisung ihres Begehrens formell beschwert. Ferner ist ihnen dadurch ein Nachteil zugefügt worden, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 19 Abs. 2 VRG). Schliesslich waren Einsprache und Rekurs auch insofern zulässig, als die Einsprache- und die Rekursinstanz zur Behandlung entsprechender Rechtsmittel in der "Hauptsache" (Anfechtung der Dienstanleitungen) zuständig wären.
Mit Bezug auf die vorliegende Beschwerde gegen den abweisenden Rekursentscheid des Statthalters ist die Legitimation zur Beschwerdeerhebung (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG) ebenfalls zu bejahen, desgleichen das Vorliegen einer anfechtbaren Anordnung im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG (vgl. § 19 Abs. 2 VRG). Die Beschwerde erweist sich aber gleichwohl als unzulässig, weil der die Frage der sachlichen Zuständigkeit betreffende Ausschlussgrund von § 43 Abs. 3 VRG eingreift. Danach ist die Beschwerde unter anderem gegen Zwischenentscheide unzulässig, wenn die Beschwerde in der Hauptsache unzulässig ist. Dieser Ausschlussgrund ergibt sich schon aus dem Grundsatz der Einheit des Prozesses; er würde daher auch dann greifen, wenn er nicht ausdrücklich normiert worden wäre; dementsprechend gilt der Ausschlussgrund über den Wortlaut von § 43 Abs. 3 VRG hinaus (welche Bestimmung lediglich Zwischenentscheide und solche über Verfahrenskosten und Entschädigungen nennt) auch für Rückweisungsentscheide und Feststellungsentscheide (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 55 f.).
Entsprechend dem genannten Grundsatz der Prozesseinheit hat das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit in einem Fall verneint, in denen der Beschwerdeführer vor Bezirksrat erfolglos Einsicht in eigene Akten eines abgeschlossenen Verwaltungsstrafverfahrens wegen Widerhandlung gegen des Bundesgesetz über den Zivilschutz verlangt hatte (RB 1998 Nr. 27 = VGr, 29. April 1998, VB.1998.00122). Zwar geht es im vorliegenden Fall nicht um Akten (zum Begriff der Akten vgl. etwa § 3 der Akteneinsichtsverordnung der obersten Gerichte vom 16. März 2001; LS 211.15), sondern um Dienstanweisungen. Präjudizielle Bedeutung kommt dem Urteil RB 1998 Nr. 27 aber insoweit zu, als auch in jenem Fall kein Zwischenentscheid im engeren Sinn, also keine prozessleitende Anordnung im Rahmen eines laufenden Verfahrens, angefochten war. Ausschlaggebend war in jenem Fall, in denen der Betroffene sein Akteneinsichtsbegehren auf § 17 des kantonalen Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 (LS 236.1) gestützt hatte, die Erwägung, dass in Datenschutzstreitigkeiten der Weg an das Verwaltungsgericht nur offen stehe, wenn die im betreffenden Verfahren ergangenen Sach- und Erledigungsentscheide der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich seien.
Bei den vorstehend in Frage stehenden Dienstanweisungen handelt es sich um sogenannte Verwaltungsverordnungen. Derartige Dienstanweisungen sind generell-abstrakter Natur, es sei denn, es handle sich um Weisungen für die Behandlung eines einzelnen bestimmten Falles (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 62), was hier nicht zutrifft. Der Rechtssatzcharakter wird den Verwaltungsverordnungen nach herrschender Lehre und Rechtsprechung nicht abgesprochen, weil ihre generell-abstrakte Natur verneint würde, sondern wegen ihrer fehlenden oder jedenfalls nur beschränkten Bindungswirkung. Damit im Einklang steht auch die Praxis des Bundesgerichts betreffend Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde. Danach werden Verwaltungsverordnungen unter bestimmten Voraussetzungen den "Erlassen" im Sinn von Art. 84 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) gleichgestellt, nämlich dann, wenn sie indirekt geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit "Aussenwirkungen" entfalten und wenn gestützt auf sie keine Verfügungen getroffen werden, deren Anfechtung dem Betroffenen möglich und zumutbar ist (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 142 ff.). Im vorliegenden Fall gehen auch die Beschwerdeführenden davon aus, dass die beiden in Frage stehenden Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur sind. Sie argumentieren vorab damit, dass den beiden Dienstanleitungen Aussenwirkung im Sinn der bundesgesrichtlichen Praxis zukomme; ferner berufen sie sich auf den Grundsatz, dass generell-abstrakte Erlasse zu publizieren seien (vgl. auch Rechtsgutachten).
Generell-abstrakte Erlasse sind nicht mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 5, § 50 N. 116). Kommunale Akte generell-abstrakter Natur sind mit verwaltungsinternem Rekurs anfechtbar, wobei gegen den erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bezirksbehörde gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG ein Weiterzug an den Regierungsrat möglich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 8, § 20 N. 24).
Aufgrund dieser Erwägungen ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu verneinen. Massgebend dafür ist wie ausgeführt, dass die Beschwerdeführenden ihr Gesuch um Bekanntgabe der Dienstanleitungen damit begründet haben, sie hätten ein schützenswertes Interesse daran, sich gegen einen möglicherweise rechtswidrigen Inhalt dieser Dienstanweisungen auf dem Rechtsmittelweg wehren zu können. Diese Ausgangslage rechtfertigt es wie erwähnt, die Ablehnung dieses Begehrens einem Zwischenentscheid gleichzustellen, womit der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 3 VRG eingreift.
Zu keinem anderen Schluss gelangt man, wenn man das weitergehende Interesse der Beschwerdeführenden als Medienschaffender bzw. gewerkschaftliche Vertretung in die Betrachtung miteinbezieht, die allfällige Rechtswidrigkeit der beiden Dienstanweisungen im Zusammenhang mit polizeilichen Aktionen geltend zu machen, bei denen diese Dienstanweisung zur Anwendung gelangen: Sofern solche Vorkommnisse zivil- oder strafrechtliche Verfahren auslösen, ist es Sache der für die betreffenden Verfahren zuständigen Behörden, über ein Begehren der Betroffenen um Einsichtnahme in die Dienstanleitungen zu befinden, und eine verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit würde nach § 41 VRG von vornherein entfallen. Sodann ist ungeachtet dessen, dass es sich zumeist um Realakte handeln wird, nicht auszuschliessen, dass in solchen Anwendungsfällen ein verwaltungsrechtliches
Verfahren durch ein Feststellungsbegehren der betroffenen Medienschaffenden ‑ betreffend die Rechtmässigkeit einer bestimmten polizeilichen Handlung ‑ ausgelöst werden könnte. Sofern die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens bejaht würde, was durchaus in Betracht fällt (VGr, 31. Mai 2001, VB.2001.00043, veröffentlicht in http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10), wäre auch ein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegeben, und zwar nicht nur mit Bezug auf das betreffende Feststellungsbegehren, sondern in dessen Zusammenhang vorausgehend auch mit Bezug auf die Einsichtnahme in die Dienstanweisungen.
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Sache wird zur materiellen Beurteilung dem Regierungsrat überwiesen.
Fr. --.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. --.-- Zustellungskosten,
Fr. --.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
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