I. A stellte am 19. Juni 1999 ein Gesuch zur Bewilligung einer Neuanpflanzung von Reben für gewerbliche Weinerzeugung auf dem Grundstück M in der Gemeinde X. Das zuständige kantonale Amt für Landschaft und Natur wies das Gesuch am 16. Dezember 1999 ab. Zur Begründung verwies das Amt im Wesentlichen auf die Neigung der Parzelle von 5 bis maximal 10 %; diese Neigung sei zu gering für Weinbau.
II. Dagegen rekurrierte A erfolglos an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich. Die Direktion wies den Rekurs mit Verfügung vom 19. Februar 2001 ab. Auch sie hielt das in Frage stehende Grundstück für nicht geeignet zum Weinbau.
III. Gegen diesen Entscheid gelangte A mit Beschwerde vom 4./6. März 2001 rechtzeitig an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verfügung vom 19. Februar ist aufzuheben.
Das Amt für Landschaft und Natur ist anzuweisen, das Bewilligungsverfahren des Gesuchstellers nochmals zu wiederholen.
Dazu soll ein externer Fachmann (Rebbaukommissär) beigezogen werden.
Bei der Beurteilung des Standortes "M" soll nicht nur Höhenlage, Hangneigung und ‑richtung, sondern zusätzlich auch das Lokalklima und die Gründe, die für die Pflanzbewilligung an der Z-strasse in Y wichtig waren, beachtet werden."
Das Amt für Landschaft und Natur als Beschwerdegegner antwortete mit Eingabe vom 4. April 2001, welche am Dienstag, 10. April 2001, der Post übergeben worden war und damit die am 9. März 2001 beginnende Frist von 30 Tagen für die Beschwerdeantwort nicht wahrte (vgl. § 11 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]). Es beantragte, die Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers abzuweisen. Die Vorinstanz hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht beurteilt nach § 41 VRG Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Da der angefochtene Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion nicht von einer Ausnahmeklausel betroffen wird, ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben.
Gemäss Art. 2 Abs. 2 der eidgenössischen Weinverordnung vom 7. Dezember 1998 (WeinV, SR 916.140), in Kraft getreten am 1. Januar 1999, sind Neuanpflanzungen von Reben für gewerbliche Weinerzeugung bewilligungspflichtig. Bewilligungen werden nur für Standorte erteilt, deren Eignung für den Weinbau nachgewiesen ist. Dabei sind folgende Umstände zu berücksichtigen: die Höhenlage, die Hangneigung und ‑richtung, das Lokalklima, die Bodenbeschaffenheit, die Bodenwasserverhältnisse sowie die naturschützerische Bedeutung der Fläche.
a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, dass die Bewilligungsbehörde bei der Beurteilung der Eignung des Standorts M nur Höhenlage, Hangneigung und ‑richtung beurteilt habe. Insbesondere sei das Lokalklima und damit die föhnbedingte lokalklimatische Besonderheit des Standorts M unberücksichtigt geblieben.
b) In der Tat erscheint die Begründung im angefochtenen Entscheid als reichlich schematisch. Die Vorinstanz zog lediglich in Betracht, dass Neuanpflanzungen gemäss der seit 1999 geübten Praxis nur zugelassen würden, wenn das Gelände eine Exposition von Südost über Süd bis West und zusätzlich eine Neigung von mindestens 12-15 % aufweise. Angesichts der Hangneigung von M zwischen 5 bis maximal 10 % wies sie folglich den Rekurs ab. Damit wurde jedoch übergangen, dass es durchaus Standorte geben mag, die dank eines besonders günstigen Lokalklimas auch dann noch als geeignet für Weinbau erscheinen mögen, wenn sie nicht mindestens 12 % Neigung aufweisen. Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob hier ein solcher Fall vorliegt.
c) Der vom Beschwerdeführer eingelegte Kartenausschnitt zeigt nun allerdings die ungünstige Lage der geplanten Anbaufläche sehr deutlich auf: Das strittige – rot eingezeichnete – Anbaugebiet liegt oberhalb der einen Bogen beschreibenden Höhenkurve von 470 m.ü.M.; die geplante Anbaufläche weist bei der gegebenen Äquidistanz von 10 m demnach einen Höhenunterschied von nur wenigen Metern auf. Weiter fällt das Gelände unmittelbar nördlich der Anbaufläche steil ab. Bei diesen Geländeverhältnissen besteht offensichtlich kein nennenswerter Windschutz gegen kalte Winde aus nördlichen Richtungen. Somit fehlt auch ein rückwärtiger Windfang für warme Winde aus südlichen Richtungen. Das Gelände ist demnach weitgehend offen, wenig geneigt und erscheint insofern als gänzlich ungeeignet zum Weinbau. Hinzu kommt, dass sich das Gebiet auf rund
470 m.ü.M. befindet, also nicht weit unter der Höhe, für welche im Grundsatz bereits eine Neigung von mindestens 20 % gefordert wird. Bei solch ungünstigen Verhältnissen kann es keine massgebliche Rolle spielen, wenn der Föhn – wie dies der Beschwerdeführer geltend macht –, hier besonders intensiv sein sollte. Ein föhnexponierter Standort ergibt für sich allein noch kein besonders mildes Klima – bekanntlich ist der Föhn nur eine von vielen Wetterlagen. Es bestand daher für die Vorinstanz kein Anlass, um für das vorliegende Gelände von ihren im Grundsatz plausiblen Richtlinien abzuweichen bzw. zur Beurteilung der Eignung des Geländes zum Weinbau einen externen Fachmann beizuziehen.
b) Die kantonale Bewilligungsbehörde ist grundsätzlich berechtigt, eine sachlich begründete Praxisänderung vorzunehmen (vgl. René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 72 B II; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 417 ff.).
Mit dem vorinstanzlichen Hinweis auf die Qualitätssicherung für Schweizer Wein liegt eine sachliche und plausible Begründung für die zurückhaltende Bewilligungspraxis durchaus vor. Es besteht auch kein Anlass daran zu zweifeln, dass der Kanton grundsätzlich eine neue Praxis eingeleitet hat; dies wird vom Beschwerdeführer letztlich auch nicht in Abrede gestellt. Dabei fällt insbesondere auch in Betracht, dass die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen per 1. Januar 1999 neu geregelt worden ist: Mit dem Inkrafttreten des neuen Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) ging die Kompetenz für die Bewilligung von Neuanpflanzungen von den eidgenössischen an die kantonalen Behörden über (Art. 60 LwG, ferner Art. 2 Abs. 5 WeinV; zuvor lag die Kompetenz beim Bund: Art. 2 des Rebbaubeschlusses vom 19. Juni 1992, AS 1992, 1986 ff.; Art. 6a des Weinstatuts vom 23. Dezember 1971 in der Fassung vom 7. April 1993, AS 1993, 1462 ff.). Der Beschwerdeführer kann sich somit nicht mit Erfolg auf eine allfällige frühere Praxis der Bundesbehörden berufen. Dies umso weniger, als es sich selbst unter dem Aspekt des Gleichbehandlungsgebots nicht rügen lässt, wenn die Rechtssätze von verschiedenen Behörden unterschiedlich gehandhabt werden (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 411; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 404; anderer Meinung der angefochtene Entscheid in E. 3). Schliesslich ist in materieller Hinsicht darauf hinzuweisen, dass Art. 2 Abs. 2 WeinV für eine Pflanzbewilligung neu verlangt, dass die Eignung eines Standorts für den Weinbau nachgewiesen wird.
c) Die angefochtene Verfügung verletzt demnach weder die Grundsätze über die Zulässigkeit einer Praxisänderung noch das Gleichbehandlungsgebot. Die Verwaltungsbehörden haben vielmehr im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens entschieden.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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