I. A, geb. 4. November 1955, von P, wurde mit Beschluss des Bezirksgerichts Zürich vom 31. Mai 1996 infolge Tötung seiner Ehefrau im Zustand der Unzurechnungsfähigkeit gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB) verwahrt. Seit 4. März 1997 befindet sich A in der Strafanstalt im Vollzug der Verwahrungsmassnahme. Im Hinblick auf die jährliche Prüfung einer probeweisen Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 1 Abs. 2 StGB liess er durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe an den kantonalen Strafvollzugsdienst vom 4. August 2000 den Antrag auf Anordnung eines psychiatrischen Gutachtens und Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands stellen. Der Sonderdienst des Justizvollzugs des Kantons Zürich lehnte das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters am 8. September 2000 ab.
II. Den dagegen eingereichten Rekurs wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich am 19. Januar 2001 ab; für das Rekursverfahren wurde das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung hingegen gutgeheissen. Die bereits am 17. August 2000 verfügte Abweisung der probeweisen Entlassung war unangefochten geblieben.
III. Gegen die Abweisung des Rekurses liess A am 26. Februar 2001 rechtzeitig Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, es sei ihm für das Verfahren betreffend probeweise Entlassung ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen; zudem ersuchte er für das Beschwerdeverfahren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und wiederum um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Vorinstanz und Justizvollzug ersuchten mit Eingaben vom 28. Februar bzw. 12. März 2001 um Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) Beschwerden betreffend Anordnungen aufgrund des kantonalen Straf- und Vollzugsgesetzes behandeln die Einzelrichter am Verwaltungsgericht (§ 38 Abs. 2 lit. b VRG). In Fällen von grundsätzlicher Bedeutung kann die Entscheidung allerdings einer Kammer übertragen werden (§ 38 Abs. 3 VRG). In diesem Sinn wird der Entscheid durch die Kammer gefällt.
Entscheide über die (probeweise) Entlassung aus der Verwahrung sind dem Amt für Straf- und Massnahmenvollzug (heute Justizvollzug) zugewiesen (vgl. §§ 16 und 20 des Kantonalen Straf- und Vollzugsgesetzes vom 30. Juni 1974 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 der Strafvollzugsverordnung vom 12. Januar 1994).
b) Gemäss § 16 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Ähnlich lautet der verfassungsrechtliche Anspruch: Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint und soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist (Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999). In diesem Rahmen besteht der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung grundsätzlich für jedes staatliche Verfahren, in welches ein Gesuchsteller einbezogen wird, also auch für das Verfahren vor Verwaltungsbehörden (BGE 117 Ia 277 E. 5a; 125 V 32 E. 4 mit Hinweisen).
c) Das Bundesgericht bejaht einen verfassungsmässigen Anspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen. Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtspositionen des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Im Strafprozess trifft dies dann zu, wenn dem Angeschuldigten konkret eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzugs (18 Monate) ausschliesst. Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, besteht kein unmittelbarer verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 115 Ia 103 E. 4, 116 Ia 295 E. 6a, 120 Ia 43 E. 2a, 122 I 49 E. 2c/bb je mit Hinweisen).
Diese strafprozessualen Grundsätze hat das Bundesgericht auch zur Frage der unentgeltlichen Verbeiständung im Verfahren betreffend nachträgliche Anordnung einer Verwahrung (BGE 106 Ia 179), im Verfahren betreffend Rückversetzung in den Massnahmenvollzug bzw. Vollzug der aufgeschobenen Strafe (BGE 117 Ia 277) sowie im richterlichen Verfahren betreffend Ausschaffungshaft (BGE 122 I 49 E. 2c/aa) herangezogen. All diese Verfahren haben mit dem vorliegenden Wesentliches gemeinsam: Es geht für den Betroffenen um Freiheitsentzug. Ein Unterschied mag zwar insoweit vorliegen, als beim Entscheid gemäss Art. 45 Ziff. 1 Abs. 2 StGB formell eine Entlassung und in den anderen Fällen formell eine Inhaftierung oder Einweisung angeordnet wird. Materiell läuft es aber in allen Fällen auf dasselbe hinaus: Es geht um die Frage der künftigen Freiheitsbeschränkung. Es drängt sich daher auf, die verfassungsrechtlichen Grundsätze zur Notwendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistands in Strafverfahren analog auch auf die Verfahren betreffend Entlassung aus der Verwahrung gemäss Art. 43 Ziff. 4 in Verbindung mit Art. 45 Ziff. 1 StGB anzuwenden. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kommt es somit bei der Frage nach Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nicht darauf an, ob die von Seiten des Verurteilten bzw. seines Vertreters gestellten Begehren aussichtslos sind oder nicht.
d) Angesichts der jährlichen Überprüfungspflicht der nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB angeordneten Verwahrung ist weder von einer besonders schweren Freiheitsbeschränkung, welche die Bestellung eines Rechtsvertreters grundsätzlich gebietet, noch von einem bloss geringfügigen Eingriff in die persönliche Freiheit auszugehen. Es liegt vielmehr eine relativ schwere Freiheitsbeschränkung im Sinn der zitierten Rechtsprechung vor. Im Verfahren betreffend Entlassung aus der Verwahrung setzt der Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung mithin voraus, dass tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre.
e) Dabei lässt sich keineswegs sagen, dass solche Schwierigkeiten im Verfahren über die Entlassung aus der Verwahrung generell zu bejahen wären. Entgegen der sinngemäss geäusserten Meinung in der Beschwerde besteht die Pflicht zur Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands auch nicht in grundsätzlich allen Verfahren über die Entlassung geisteskranker, im Tatzeitpunkt nicht zurechnungsfähiger Delinquenten. Dem in der Beschwerde angerufenen Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EuGRZ 1992 S. 347 ff.) lag vielmehr die Annahme zugrunde, dass der Betroffene aufgrund seiner Geisteskrankheit nicht in der Lage war, einem gerichtlichen Verfahren zu folgen (E. 24 S. 349). Entsprechend der vom Bundesgericht entwickelten Praxis ist somit entscheidend, ob der Betroffene den Schwierigkeiten des Falles - auf sich allein gestellt - gewachsen ist oder nicht. Diese Frage ist unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall zu prüfen.
f) aa) Eine probeweise Entlassung aus der nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB angeordneten Verwahrung kommt in Frage, wenn der Grund hierfür zumindest teilweise weggefallen ist (Art. 43 Ziff. 4 Abs. 1 und 2 StGB) - wenn also die Gefahr für Dritte massgeblich abgenommen hat. Diese Frage mag in eindeutigen Fällen durchaus leicht zu beantworten sein. In anderen ist sie jedoch von grosser Komplexität und bekanntlich auch für psychiatrisch geschulte Gutachter oft nur schwer zu beantworten.
bb) Der Bericht des Psychiatrisch-Psychologischen Diensts (PPD) vom 30. Mai 2000 bezeichnete die Rückfallgefahr beim Beschwerdeführer als eher gering, erachtete aber eine Entlassung insbesondere im Hinblick auf die diagnostische Unklarheit noch als zu früh und empfahl daher eine neuerliche Begutachtung. Bei dieser Sachlage lässt sich in tatsächlicher Hinsicht nicht sagen, es hätten keine Schwierigkeiten vorgelegen. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer aus einem fremden Kulturkreis kommt, sich in der deutschen Sprache offensichtlich nicht wunschgemäss ausdrücken kann und gemäss dem Gutachten vom 10. Oktober 1995 seit mehreren Jahren an einer chronischen, paranoiden Schizophrenie litt. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer im vergangenen Jahr - wäre er auf sich allein gestellt gewesen - nicht in der Lage gewesen wäre, seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 45 Ziff. 1 Abs. 3 StGB) und die damit verbundenen Äusserungsrechte effektiv wahrzunehmen. Damit bestand entsprechend dem Gesuch seines Rechtsvertreters vom 4. August 2000 ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung.
g) Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Rechtsanwalt B ist
für das erstinstanzliche Verfahren vor den Justizvollzugsbehörden als unentgeltlicher Rechtsbeistand des Beschwerdeführers zu bestellen. Es wird Sache des Justizvollzugs sein, die Entschädigung festzusetzen. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass sich der Streitgegenstand auf das Prüfungsverfahren, welches mit Verfügung vom 17. August 2000 erledigt worden war, beschränkt. Immerhin sei bereits an dieser Stelle erwähnt, dass der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung - eine Vereinfachung der Sachlage vorbehalten - auch im diesjährigen Überprüfungsverfahren zu bejahen sein dürfte.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
In Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv Ziffer I des Rekursentscheids der Direktion der Justiz und des Innern vom 19. Januar 2001 sowie die Verfügung des Sonderdiensts Justizvollzug vom 8. September 2000 aufgehoben. Rechtsanwalt B wird für das erstinstanzliche, mit Verfügung des Justizvollzugs vom 17. August 2000 erledigte Verfahren als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
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