I. Am 7. Februar 1999 verteilten zwei Jugendliche, die Mitglieder des Vereins gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) sind, im Auftrag des VgT in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichem Grund das Journal "VgT-Nachrichten". Dabei wurde einer der beiden von einem in Zivilkleidung vorbeigehenden Stadtpolizisten angesprochen, der im Verlaufe des folgenden Gespräches, dessen Inhalt umstritten ist, beide Jugendliche aufforderte, die Passanten nicht zu belästigen und sich zu entfernen. Aufgrund dieses Vorfalls reichte der VgT am 10. Februar 1999 beim Stadtrat Bülach "Verwaltungsbeschwerde gegen einen unbekannten Beamten der Stadtpolizei Bülach" ein mit dem Antrag, "es sei festzustellen, dass die Wegweisung von VgT-Aktivisten, die am 7.2.1999 in der Nähe des Kinos ABC Bülach auf öffentlichem Grund ein Journal verteilten, zu Unrecht erfolgte".
Der Stadtrat Bülach beschloss am 10. März 1999, auf die Beschwerde im Sinn der Erwägungen nicht einzutreten. Nach der glaubwürdigen Darstellung des in den Vorfall involvierten Stadtpolizisten A habe sich dieser nicht als Kantonspolizist ausgegeben; nachdem er festgestellt habe, dass sich ein Jugendlicher Passanten und Kinobesuchern so in den Weg gestellt habe, dass diese nicht ungehindert an ihm hätten vorbeigehen können und deswegen fast genötigt worden seien, ein VgT-Journal entgegenzunehmen, habe "er richtig gehandelt, indem er die Jugendlichen aufforderte, vorbeigehende Personen nicht zu belästigen". Dieses Verhalten des Beamten sei nicht zu beanstanden; namentlich liege darin keine Dienstverletzung und kein Disziplinarvergehen, welches ein Einschreiten nach Art. 47 ff. der städtischen Besoldungsverordnung erfordern würde.
II. Dagegen erhob der VgT am 22. März 1999 Rekurs an den Bezirksrat Bülach, worin er sein Feststellungsbegehren wiederholte. Zur Begründung wurde vorgebracht, der Stadtrat habe sich einseitig auf die von der Sachverhaltsdarstellung des VgT abweichenden Aussagen des fehlbaren Beamten gestützt. Entgegen dessen Aussagen seien die Passanten nicht von einem der beiden Aktivisten behindert worden. Selbst wenn dem aber so gewesen wäre, habe kein Grund bestanden, die beiden Aktivisten wegzuweisen; diesfalls hätte die Aufforderung, die Passanten nicht zu behindern, genügt; die Wegweisung der beiden Aktivisten sei jedenfalls unverhältnismässig und damit rechtswidrig gewesen.
Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels fasste der Bezirksrat am 16. Dezember 1999 Beschluss über die Angelegenheit. Dabei stellte er in Dispositiv Ziffer I "im Sinn der Erwägungen" fest, "dass die VgT-Aktivisten berechtigt gewesen sind, Journale auf öffentlichem Grund zu verteilen, soweit Dritte nicht unverhältnismässig behindert worden sind". Er erwog, das Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund sei verfassungsrechtlich durch verschiedene Freiheitsrechte gewährleistet; Einschränkungen einer derartigen Nutzung des öffentlichen Grundes seien nur zulässig, sofern sie auf gesetzlicher Grundlage beruhten, einem öffentlichen Interesse dienten und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrten; sodann sei "auch der Schutz von Grundrechten Dritter zu beachten und zu garantieren". Hieraus ergebe sich für den vorliegenden Fall, "dass in positivem Sinn festzustellen ist, dass die VgT-Aktivisten berechtigt gewesen sind, Journale auf öffentlichem Grund zu verteilen, soweit Dritte – wegen des Schutzes ihrer Grundrechte – wiederum nicht unverhältnismässig behindert worden sind". Angesichts dieses positiven Feststellungsentscheids erübrigten sich weitere Untersuchungshandlungen zur Frage, was sich konkret ereignet habe bzw. "ob und inwieweit verfassungswidrige Handlungen (eine solche wäre beispielsweise eine polizeiliche Wegweisung) erfolgt" seien. - Als zulässiges Rechtsmittel wurde der Rekurs an den Regierungsrat bezeichnet.
III. Mit Rekurs vom 10. Januar 2000 an den Regierungsrat beantragte der VgT, es sei festzustellen, dass der Beschluss des Bezirksrats eine Rechtsverweigerung darstelle (1); es sei in Aufhebung des Entscheids des Stadtrats Bülach festzustellen, dass die Wegweisung von VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichem Grund zu Unrecht erfolgte (2); eventuell sei die Sache zur Behandlung an den Bezirksrat zurückzuweisen (3), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des fehlbaren Polizeibeamten, eventuell zu Lasten der Stadt Bülach. Zur Begründung wurde vorgebracht, mit der Weigerung, die Widerrechtlichkeit der Wegweisung festzustellen, habe der Bezirksrat eine Rechtsverweigerung begangen. Die Wegweisung sei widerrechtlich aus den Gründen, die in der Rekursschrift an den Bezirksrat dargelegt worden seien, auf welche verwiesen werde.
Der Regierungsrat beschloss am 5. Juli 2000, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Eingabe dem Verwaltungsgericht zwecks Behandlung als Beschwerde zu überweisen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 29. August 2000 (VB.2000.00248) ab, im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen:
Dem Beschwerdeführer könne es grundsätzlich nicht verwehrt sein, auf öffentlichem Grund Drucksachen und Zeitungen zu verteilen, mit denen für seine ideellen Anliegen geworben werde. Besondere Umstände vorbehalten, die hier nicht in Frage stünden, stelle eine derartige Nutzung des öffentlichen Grundes noch keinen gesteigerten Gemeingebrauch dar und unterliege daher auch nicht der Bewilligungspflicht. Es handle sich nicht um eine bewilligungspflichtige Veranstaltung im Sinn von Art. 27 der Polizeiverordnung der Stadt Bülach vom 10. Mai 1995 (PolizeiV), jedenfalls dann nicht, wenn diese kommunale Bestimmung verfassungskonform ausgelegt werde. Von dieser Rechtslage seien im vorliegenden Verfahren auch der Stadtrat und der Bezirksrat Bülach ausgegangen. Letzterer habe diese Beurteilung in teilweiser Gutheissung des Rekurses zum Gegenstand eines förmlichen Feststellungsentscheides gemacht. Es frage sich allerdings, ob der von ihm getroffene Feststellungsentscheid (der dem vom Beschwerdeführer angestrebten Entscheid inhaltlich nicht entspreche) dem Grundsatz widerspreche, dass Feststellungsbegehren nicht der Klärung theoretischer, abstrakter Rechtsfragen dienen dürften. Soweit die angestrebte Feststellung über einen konkreten Vorfall in der Vergangenheit dem Gesuchsteller als Beurteilungsgrundlage für sein künftiges Verhalten dienen könne, sei ein schutzwürdiges Interesse auch in solchen Fällen zu bejahen. So betrachtet, sei der Feststellungsentscheid des Bezirksrats zulässig. Der Beschwerdeführer wolle sich indessen mit der Feststellung des Bezirksrats nicht begnügen, sondern beharre auf einem weiter gehenden Feststellungsentscheid, wonach die Wegweisung der beiden VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichen Grund durch einen Polizeibeamten unrechtmässig gewesen sei. Die Beantwortung dieser Frage hänge von den näheren Umständen ab, unter denen sich der Vorfall abspielte und die ungeklärt und umstritten seien. Solle der die Würdigung eines vergangenen Ereignisses betreffende Feststellungsentscheid dem Gesuchsteller eine taugliche Beurteilungsgrundlage für sein künftiges Verhalten abgeben, setze dies voraus, dass sich Letzteres unter gleichen oder annähernd gleichen Umständen abspiele. Da dies kaum der Fall sein dürfte, sei ein hinreichendes aktuelles Interesse zu verneinen.
IV. Die dagegen vom VgT erhobene staatsrechtliche Beschwerde hiess das Bundesgericht am 9. Januar 2001 gut und hob den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf. Es erwog, das Verwaltungsgericht habe ein Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers zu Unrecht verneint; das Verwaltungsgericht habe eine formelle Rechtsverweigerung begangen, indem es den Beschluss des Bezirksrats, das streitige weiter gehende Feststellungsbegehren materiell nicht zu behandeln, geschützt habe.
V. Im wiederaufgenommenen Beschwerdeverfahren zog das Verwaltungsgericht vom Bezirksgericht Bülach und von der Bezirksanwaltschaft Bülach die Akten des Strafverfahrens gegen A bei. Den Parteien wurde Gelegenheit gegeben, zu näher bezeichneten Akten dieses Strafverfahrens Stellung zu nehmen. Der Beschwerdeführer machte davon mit Eingabe vom 2. April 2001 Gebrauch. Der Beschwerdegegner verzichtete auf Stellungnahme.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
a) Im auf Strafanzeige von Dr. X hin eröffneten Strafverfahren gegen A betreffend Nötigung, Amtsanmassung und Amtsmissbrauch im Sinn von Art. 181, 287 und 312 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB) ging es um den nämlichen Sachverhalt wie im vorliegenden Verfahren; allerdings war er im Strafverfahren im Hinblick auf die dort in Betracht gezogenen Straftatbestände abzuklären, wozu die (im vorliegenden Verfahren beigezogenen) Einvernahmen des Angeschuldigten und der beiden als Zeugen aussagenden Jugendlichen B und C erfolgten. Gestützt auf deren Aussagen und ihre beweismässige und strafrechtliche Würdigung verfügte der Bezirksanwalt am 19. April 1999 die Einstellung des Strafverfahrens. Der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirks Bülach wies den dagegen von den beiden involvierten Jugendlichen B und C erhobenen Rekurs am 16. August 1999 ab. Die dagegen von den Rekurrenten erhobene Nichtigkeitsbeschwerde wies die III. Strafkammer des Obergerichts am 6. März 2000 ab.
b) Nach den im Wesentlichen übereinstimmenden Sachverhaltsdarstellungen in der Einstellungsverfügung des Bezirksanwalts, dem Rekursentscheid des Einzelrichters und dem Beschwerdeentscheid des Obergerichts, welche auf einer Würdigung der genannten Einvernahmen beruhen, spielte sich der fragliche Vorfall wie folgt ab: Die beiden Jugendlichen, welche Mitglieder des VgT sind, verteilten am Sonntag, 7. Februar 1999, im Anschluss an die Nachmittagsvorstellung des Films "Babe" im Bülacher Kino ABC auf dem Trottoir das Journal "VgT-Nachrichten". A, welcher mit seiner Familie die Filmvorstellung besucht hatte und nicht im Dienst war, sprach den einen Jugendlichen an und fragte ihn, was er verteile. Nachdem sich A als Polizeibeamter zu erkennen gegeben hatte, bezeichnete er das Journal als "dem Dr.X sein Seich"; nach einer emotionsgeladenen Diskussion wies er die beiden Jugendlichen an, zusammenzupacken und nach Hause zu gehen. Die Jugendlichen kamen dieser Aufforderung schliesslich nach, indem sie sich auf die andere Strassenseite begaben, wo sie vom Stiefvater eines der beiden mit dem Auto abgeholt wurden.
Keine vollständige Klärung brachten die Einvernahmen bezüglich folgender Umstände (vgl. Einstellungsverfügung des Bezirksanwalts, Ziff. III S. 3): Gemäss Zeugenaussagen der beiden Jugendlichen hat sich A anlässlich des Vorfalles als Kantonspolizist bezeichnet, während dieser gegenüber einem der beiden Jugendlichen entsprechend seiner tatsächlichen Funktion erklärt haben will, er sei Polizist in der Stadt Bülach. Ferner blieb strittig, aus welchem Grund A die beiden Jugendlichen aufforderte wegzugehen. Nach seiner Darstellung tat er dies nicht, jedenfalls nicht primär wegen ihrer damaligen Aktion in der Nähe des Kinos ABC, sondern deshalb, weil gleichentags in der Stadt Bülach ohne Bewilligung Plakate des VgT aufgeklebt worden waren und er die beiden Jugendlichen als mögliche Urheber dieser Aktion verdächtigte.
c) Eine unzumutbare und daher eine polizeiliche Wegweisung allenfalls rechtfertigende "Belästigung" kann dort angenommen werden, wo das Ansprechen von Passanten und das damit verbundene Verteilen von Flugblättern oder Zeitungen aufgrund der örtlichen Verhältnisse zu eigentlichen Verkehrsbehinderungen führt, ferner dort, wo das Ansprechen in einer derart aufdringlichen Weise erfolgt, dass der ausdrückliche Wunsch der Passanten, in Ruhe gelassen zu werden, nicht respektiert wird (vgl. BGE 125 I 369 E. 7b S. 385). Aus den vor Bezirksanwalt erfolgten Einvernahmen von A, B und C ergibt sich, dass die beiden Jugendlichen beim Verteilen des Journals in der Nähe des Bülacher Kinos am Sonntag, 7. Februar 1999, keine Passanten, namentlich nicht solche, die die Filmvorstellung besucht hatten, im dargelegten Sinn behinderten oder sonst belästigten. Diesem Schluss stehen insbesondere die Aussagen von A in der zweiten Einvernahme nicht entgegen: Danach fühlte er sich zwar selber "belästigt"; nach eigener Darstellung empfand er jedoch als Belästigung lediglich die Tatsache, dass "mir jemand in Form von Prospekten sagen wollte, was ich zu tun hätte", ferner den Umstand, dass das Journal an einem Sonntag verteilt worden sei und dass für die fragliche Meinungsäusserung an den Film "Babe", der auch von Kindern besucht werde, angeknüpft worden sei. - Darin kann keine Behinderung oder Belästigung von Passanten in dem Sinn erblickt werden, dass Letzere in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt worden wären.
d) Laut insoweit übereinstimmender Darstellung der einvernommenen Beteiligten hat A die beiden Jugendlichen nach einer emotionsgeladenen Diskussion aufgefordert, wegzugehen. Nach seiner Darstellung will er dies allerdings nicht wegen des Verteilens der VgT-Nachrichten in der Nähe des Kinos, sondern deswegen getan haben, weil gleichentags in der Stadt Bülach ohne Bewilligung Plakate des VgT aufgeklebt worden waren und er die beiden Jugendlichen als mögliche Urheber dieser Aktion verdächtigte. Wie es sich damit verhält, muss nicht näher geklärt werden; desgleichen kann im vorliegenden Zusammenhang offen bleiben, ob die von ihm angesprochene weitere Aktion des VgT (Aufkleben von Plakaten des VgT auf öffentlichem Grund am gleichen Tag) einer Bewilligungspflicht unterlag und ohne Bewilligung erfolgte sowie ob sie von den gleichen Jugendlichen durchgeführt worden war. Denn zum einen besteht zwischen beiden Aktionen ein enger Zusammenhang, indem es sich bei beiden um Meinungsäusserungen des Beschwerdeführers zu propagandistischen Zwecken handelte; nach dessen Auffassung war die streitbetroffene Wegweisung anlässlich der Flugblattaktion auch dann unzulässig, wenn hierfür die Plakataktion ergänzendes oder gar alleiniges Motiv gebildet haben sollte; das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers (dass die Wegweisung von VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichem Grund zu Unrecht erfolgt sei) kann daher ohne weiteres dahin verstanden werden, dass er die Unrechtmässigkeit der Wegweisung auch für den Fall festgestellt haben will, dass bezüglich der Modalitäten und Motive der Wegweisung die Sachdarstellung von A zutreffen sollte. Zum andern erweist sich die Wegweisung, wie sich aus der folgenden Erwägung ergibt, unter beiden Varianten des Sachverhalts, als unverhältnismässig und damit als rechtswidrig.
e) Das durch Art. 16 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; vorher ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht des Bundes) und Art. 10 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gewährleistete Recht, seine Meinung ungehindert zu äussern und zu verbreiten, gilt auch auf öffentlichem Grund. Wie das Verwaltungsgericht bereits im aufgehobenen Urteil vom 29. August 2000 erkannt hat, unterlag die streitbetroffene Aktion (Verteilen der VgT-Nachrichten beim Kino ABC an Passanten) keiner Bewilligungspflicht. Die bewilligungsfreie Nutzung des öffentlichen Grundes zwecks propagandistischer Verbreitung von Meinungen kann jedoch – wie die bewilligungspflichtige Nutzung, für welche eine Bewilligung erteilt wurde – mit repressiven Massnahmen eingeschränkt oder unterbunden werden, sofern bei der Ausübung die öffentliche Ordnung gestört wird. Zu beachten sind dabei allerdings die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Einschränkungen von Grundrechten (Art. 36 BV). Danach müssen solche Einschränkungen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren sowie den Kerngehalt der Grundrechte unangetastet lassen.
aa) Gemäss Art. 67 PolizeiV sind die Polizeiorgane berechtigt, die nötigen Kontrollen durchzuführen und die für die Wiederherstellung rechtmässiger Zustände notwendigen Anordnungen zu treffen. Diese Bestimmung bildet eine hinreichende gesetzliche Grundlage, Personen, die bei der Nutzung öffentlichen Grundes zu Zwecken der Werbung oder Propaganda Passanten in unzumutbarer Weise behindern oder belästigen, polizeilich wegzuweisen. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob die polizeiliche Generalklausel für eine so motivierte Wegweisung eine hinreichende Grundlage bilden würde (vgl. dazu BGE 125 I 369 E. 6d S. 383). Wie anzumerken ist, setzt die mit dieser Bestimmung den Polizeiorganen eingeräumte Berechtigung selbstverständlich voraus, dass Angehörige der Polizei diesbezüglich erkennbar als Polizeibeamte und damit als Amtspersonen auftreten. Dies traf im vorliegenden Fall zu, hat sich doch A gegenüber den beiden Jugendlichen als Polizeibeamter zu erkennen gegeben und mussten diese nach den gesamten Umständen annehmen, er handle in amtlicher Funktion (vgl. allerdings E. 5b der Verfügung des Einzelrichters in Strafsachen des Bezirks Bülach vom 16. August 1999 betreffen die Anschuldigung des Amtsmissbrauches, wo der hoheitliche und amtliche Charakter der streitbetroffenen Aufforderung als fraglich bezeichnet wird).
bb) Es liegt im öffentlichen Interesse, Polizeigüter wie die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu schützen. Dazu gehört auch das Interesse an einer möglichst reibungslosen Abwicklung des Strassenverkehrs einschliesslich des Fussgängerverkehrs. Sodann haben Passanten einen grundrechtlich geschützten Anspruch darauf, nicht in unzumutbar aufdringlicher Weise von Personen, die sie auf öffentlichem Grund zu Propaganda- und Werbezwecke ansprechen, belästigt zu werden. Die polizeiliche Wegweisung von Aktivisten auf öffentlichem Grund kann daher bei Vorliegen entsprechender Behinderungen oder Belästigungen durchaus durch ein öffentliches Interesse gedeckt und insofern mit der Meinungsäusserungsfreiheit der Aktivisten vereinbar sein. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch wie erwähnt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass das Verteilen der VgT-Journale in der Nähe des Kinos ABC mit solchen Behinderungen und Belästigungen verbunden war. Soweit die Wegweisung gerade wegen dieser Aktion erfolgt sein sollte, erweist sie sich mangels eines öffentlichen Interesses als unvereinbar mit der Meinungsäusserungsfreiheit der beiden Jugendlichen.
cc) Nach der Darstellung von A hat er allerdings wie erwähnt die beiden Jugendlichen vorab deswegen weggewiesen, weil gleichentags in der Stadt Bülach ohne Bewilligung Plakate des VgT aufgeklebt worden waren und er die beiden Jugendlichen als mögliche Urheber dieser Aktion verdächtigte. Selbst wenn diese Darstellung einschliesslich der genannten Verdächtigung den Tatsachen entsprechen sollte, lag hierin kein zureichender Grund, die beiden Jugendlichen von ihrem Standort in der Nähe des Kino ABC wegzuweisen und in ihnen so das Verteilen der VgT-Journale zu verunmöglichen, wofür sie im Hinblick auf die Vorführung des Filmes "Babe" bewusst den genannten Ort und Zeitpunkt gewählt hatten. Zwar besteht ein öffentliches Interesse daran, Personen, welche ohne die erforderliche Bewilligung Plakate auf öffentlichem Grund aufhängen, zur Rechenschaft zu ziehen. Das vom Polizeibeamten gewählte Vorgehen, zu diesem Zweck die beiden Jugendlichen von ihrem Standort wegzuweisen und sie so an der weiteren Ausübung einer anderen, legalen Aktion zu hindern, erweist sich jedenfalls als unverhältnismässiger Eingriff in deren Meinungsäusserungsfreiheit.
f) In Gutheissung der Beschwerde und unter Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats Bülach vom 10. März 1999 und des Rekursentscheids des Bezirksrats Bülach vom 16. Dezember 1999 ist demnach festzustellen, dass die Wegweisung von VgT-Aktivisten, die am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichem Grund ein Journal verteilten, zu Unrecht erfolgte.
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Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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