I. Mit Eingabe vom 18. April 2000 ersuchte Herr A den Gemeinderat X um nachträgliche Erteilung der baurechtlichen Bewilligung für die Sanierung des Dachs an der Liegenschaft Vers.Nr. 01, Parzelle Kat.Nr. 10, in X. In Anwendung von § 19 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BauVV) und Anhang Ziff. 1.4 überwies hierauf der Gemeinderat am 19. April 2000 das Baugesuch zur Bewilligung an die Baudirektion. Mit Schreiben vom 25. April 2000 teilte die Kantonale Denkmalpflege dem Gemeinderat X mit, dass aus ihrer Sicht dem geplanten Vorhaben nichts entgegenstehe.
Mit Beschluss vom 9. Mai 2000 erteilte der Gemeinderat X Herr A die nachgesuchte Baubewilligung unter der Auflage, dass das Dach auf der Westseite des Gebäudes so zu gestalten sei, dass dieses den gesetzlichen Anforderungen von Art. 7 der Bau- und Zonenordnung vom 22. April 1997/5. Mai 1998 (BZO) entspreche.
II. Hiergegen erhob Herr A am 28. Mai 2000 Rekurs an die Baurekurskommission IV und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.
Mit Entscheid vom 12. Oktober 2000 hiess die Rekurskommission den Rekurs gut, hob den Beschluss des Gemeinderats X vom 9. Mai 2000 vollumfänglich auf und lud diesen ein, die nachgesuchte Baubewilligung mit den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen. Im Weiteren nahm die Rekurskommission davon Vormerk, dass die Baudirektion das Bauvorhaben ortsbildschutzrechtlich bereits bewilligt habe. Zur Begründung führte die Rekurskommission zur Hauptsache aus, das Bauvorhaben befinde sich in einem kantonal geschützten Ortsbild und betreffe ein im Inventar der kantonalen Denkmalpflegeobjekte verzeichnetes Einzelobjekt. Gemäss Ziff. 1.4.1.3/4 Anhang BauVV bedürften Bauvorhaben im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung bzw. eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz und Denkmalpflege neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde einer Bewilligung der Baudirektion. Die Beurteilungskompetenz der Baudirektion erstrecke sich hierbei auf alle gestalterischen Belange eines Bauvorhabens, welche das fragliche Schutzobjekt beeinträchtigen könnten. Dazu gehörten zunächst die Kubaturen der Bauten und ihre Anordnung auf dem Baugrundstück. Diese Gestaltungsmerkmale habe die Baudirektion nach Massgabe von § 238 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und allenfalls anhand besonderer Vorschriften der Schutzanordnung zu überprüfen. Aber auch die Überprüfung der Detailgestaltung falle in die Kompetenz der Baudirektion, seien doch auch Elemente wie Fassadengestaltung, Farbgebung, Fassadenverputz, Fenstereinrahmungen, Rolläden oder fehlende Fenstersprossen durchaus geeignet, das Bauvorhaben im Ortsbild störend erscheinen zu lassen. Bei der Beurteilung der Detailgestaltung habe die Baudirektion auch die massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften zu beachten, weil diese Bestimmungen näher ausführten, welche Gestaltungselemente im jeweiligen schützenswerten Ortsbild typisch oder gar unerlässlich seien. Im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes sei die Baudirektion somit umfassend für die Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften zuständig. Vorliegend habe die Baudirektion kompetenzgemäss die entsprechende Bewilligung im Anzeigeverfahren erteilt. In der Folge habe der Gemeinderat X das Bauvorhaben ohne Beurteilungskompetenz nochmals in gestalterischer Hinsicht beurteilt und den positiven Entscheid der Baudirektion sinngemäss durch eine Bauverweigerung mit entsprechender Beseitigungsanordnung ersetzt. Diese Sachverfügung sei demnach in Verletzung der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung erfolgt. Damit sei der angefochtene Beschluss rechtswidrig und aufzuheben.
III. Mit Beschwerde vom 13. November 2000 beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht:
"1. Im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes ist die örtliche Baubehörde im Rahmen des koordinierten Baubewilligungsverfahrens umfassend für die Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften, unter Anwendung der massgeblichen Kernzonenvorschriften der kommunalen Bau- und Zonenordnung zuständig.
Die Zuständigkeit der Baudirektion im Rahmen des koordinierten Baubewilligungsverfahrens für Bauvorhaben, welche sich im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes befinden, beschränkt sich, gestützt auf § 238 Abs. 2 PBG und § 2 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz und über kommunale Erholungsflächen (Natur- und Heimatschutzverordnung), unter Anwendung von § 7 PBG und Ziffer 1.4.1.3 Anhang zur Bauverfahrensverordnung, auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.
Die Kosten des Verfahrens sind auf die Staatskasse zu nehmen."
Die Baurekurskommission IV beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der private Beschwerdegegner stellte ebenfalls den Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels, unter Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben:
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Gemäss § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist eine Gemeinde zur Beschwerde legitimiert, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrt oder einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62 und 66). Diese Rechtsmittelbefugnis kommt der Gemeinde X hier umso mehr zu, als sie sich gegen eine Beschneidung ihrer Zuständigkeit bei der Anwendung ihrer kommunalen Bau- und Zonenordnung zur Wehr setzt.
a) Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Nach § 359 Abs. 1 PBG erlässt der Regierungsrat die erforderlichen Verordnungen, insbesondere über das baurechtliche Verfahren (lit. l). In Anwendung dieser Bestimmung hat der Regierungsrat die Bauverfahrensverordnung erlassen, welche laut dessen § 7 im Anhang Vorhaben auflistet, die "neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde der Beurteilung (Bewilligung, Konzession oder Genehmigung) anderer, namentlich kantonaler Stellen" bedürfen.
Das streitige Baugrundstück liegt gemäss Zonenordnung der Gemeinde X in der Kernzone. Diese beruht auf dem im kantonalen Richtplan festgelegten schutzwürdigen Ortsbild. Das Gebäude Vers.Nr. 01 ist zudem im Inventar der kantonalen Denkmalpflegeobjekte als schutzwürdiges Objekt von regionaler Bedeutung aufgeführt. Ziff. 1.4.1 des Anhangs zur BauVV statuiert im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder im Geltungsbereich eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz eine Zuständigkeit der Baudirektion. Deren Entscheid ergeht gemäss § 19 BauVV, d.h. es gilt eine abgekürzte Behandlungsfrist von 30 Tagen auch für Vorhaben, die keiner Bewilligung der örtlichen Baubehörde bedürfen oder im ordentlichen Verfahren behandelt werden (Abs. 1). In diesen Fällen gibt die kantonale Leitstelle den Gesuchstellenden und der örtlichen Baubehörde das Datum bekannt, an welchem die Behandlungsfrist endet (Abs. 2). Wenn die zuständige Stelle innert dieser Frist keine andere Anordnung trifft, gilt ihre Zustimmung als erteilt (§ 19 Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 BauVV). In welchem Umfang die Baudirektion bei der Prüfung eines Bauvorhabens im Geltungsbereich eines überkommunal geschützten Ortsbildes bezüglich des Ortsbildschutzes zuständig ist, ist verordnungsmässig nicht geregelt. Nach Auffassung der Vorinstanz erstreckt sich die Beurteilungskompetenz der Baudirektion in solchen Fällen umfassend auf die Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften einschliesslich der kommunalen Kernzonenvorschriften (vgl. auch BRKE IV, 30. März 2000, BEZ 2000 Nr. 30).
b) Art. 22 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) begründet eine direkte bundesrechtliche Bewilligungspflicht für die Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen (vgl. hierzu Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 22 N. 3 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 512). Diese dient der präventiven Kontrolle, d.h. der behördlichen Erklärung, dass einem baulichen Vorhaben keine Hindernisse aus dem anwendbaren Baurecht entgegenstehen (§ 320 PBG). Korrelat hierzu ist eine behördliche Prüfungspflicht. Die Funktion der Baubewilligung verlangt, dass die zuständige Behörde die entsprechende materielle Prüfung vornimmt, d.h. in Form einer Verfügung entscheidet, ob die massgebenden Vorschriften eingehalten sind (vgl. Ruch, Art. 22 N. 6 ff., 48 f.).
Das Ortsbild von
X ist nicht nur kantonal geschützt, sondern es ist auch im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt. Es stellt mithin ein
schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung dar (vgl. Verordnung über das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS] vom
9. September 1981). Dieses Inventar ist nicht nur laut § 3 der
(kantonalen) Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 bei
Fragen des Natur- und Heimatschutzes beizuziehen, sondern bindet nach heutiger
Rechtsauffassung die Kantone auch bei der Erfüllung rein kantonaler Aufgaben
(Jörg Leimbacher, Bundesinventare, VLP-Schriftenfolge Nr. 71, Bern 2000,
Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes umfassend für die
Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften
zuständig (vgl. BRKE IV, 30. März 2000, BEZ 2000 Nr. 30). Da deren
Entscheid - wie gesehen - in Anwendung von § 19 BauVV ergeht,
hätte dies zur Folge, dass die Beurteilung von Bauprojekten selbst in national
geschützten Ortsbildern dadurch abgeschlossen werden könnte, dass nach Ablauf
von 30 Tagen die Zustimmung/Bewilligung der kantonalen Baudirektion als
erteilt zu gelten hätte. Dies widerspricht klar der bundesrechtlich
statuierten Bewilligungs- und Prüfungspflicht der Behörden im Sinn von
Art. 22 RPG. Bereits im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 24
RPG hatte das Bundesgericht festgehalten, es bestehe bei allen im Sinn von
Art. 22 RPG bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen eine
bundesrechtliche Prüfungspflicht (BGE 115 Ib 400 E. 4a-b), welchem
das damals im Kanton Zürich festgelegte Meldeverfahren (anstelle des
Genehmigungsverfahrens) nicht genügte (Haller/Karlen, 2. A., Zürich 1992,
Rz. 840; Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen [Art. 24
RPG], Grüsch 1989, S. 114, N. 153). Es ist mit Art. 22
Abs. 2 und 3 RPG unvereinbar, eine Bewilligung als erteilt
anzunehmen, wenn die Bewilligungsbehörde innert einer bestimmten Frist keine
Anordnung trifft (vgl. Ruch, Art. 25 N. 24). Ob dies auch für
untergeordnete Bauvorhaben zutrifft, kann offen bleiben. Das in der
Bauverfahrensverordnung vorgesehene Verfahren für Bewilligungen im
Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder im Geltungsbereich
eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz garantiert keine im
Sinn von Art. 22 RPG bundesrechtlich vorgeschriebene materielle Prüfung.
Somit ist ausgeschlossen, dass mit der Zustimmung der kantonalen Baudirektion
gemäss Ziff. 1.4.1 Anhang BauVV auch die abschliessende Prüfung und
Beurteilung der kommunalen Bau- und Zonenordnung erfolgt sei.
Vorliegend kommt hinzu, dass das Schreiben der Baudirektion an den Gemeinderat vom 25. April 2000 folgende Formulierung enthielt: "Aus unserer Sicht steht dem geplanten Vorhaben nichts entgegen". Damit gab die Baudirektion klar kund, dass auch nach ihrem Verständnis die vorgenommene Prüfung nicht die ihr von der Baurekurskommission IV beigemessene Bedeutung hatte und demzufolge eine Zuständigkeit der örtlichen Baubewilligungsbehörde zur Anwendung der massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften nicht ausgeschlossen war.
Die Beschwerde der Gemeinde X erweist sich damit als begründet. Der angefochtene Entscheid der Baurekurskommission IV vom 12. Oktober 2000 ist aufzuheben.
Erweist sich ein angefochtener Entscheid als rechtsverletzend, weshalb er aufzuheben ist, so entscheidet das Verwaltungsgericht selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück (§ 64 Abs. 1 VRG). Vorliegend erweist sich eine Rückweisung als geboten. Wohl hat die Baurekurskommission IV in ihrem Entscheid vom 12. Oktober 2000 im Sinn eines obiter dictum festgehalten, dass der positive Entscheid der Baudirektion auch materiell nachvollziehbar sei. Diese Ausführungen ergingen indessen ohne Berücksichtigung des der Gemeinde bei der Anwendung ihres kommunalen Baupolizeirechts zustehenden Ermessensspielraums. Die Sache ist daher zur ergänzenden Prüfung an die Baurekurskommission IV zurückzuweisen.
Die Beschwerde ist damit gutzuheissen. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission IV vom 12. Oktober 2000 wird aufgehoben. Die Akten werden zur Neuentscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.