I. Die Vorsteherin des Polizeidepartements der Stadt Zürich wies ein Gesuch von A vom 24. Dezember 1998 um Erteilung einer A-Taxibetriebsbewilligung am 29. Juni 1999 ab. Zur Begründung wurde angeführt, gemäss Auszug aus dem Betreibungsregister Zürich vom 8. Juni 1999 mit insgesamt 17 verzeichneten Vorgängen seien noch zwei Verlustscheine im Gesamtbetrag von Fr. 1'415.30 offen; die Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a (guter Leumund) und b (Gewähr für die Sicherheit des Betriebes und für eine vorschriftsmässige Geschäftsführung) der Taxivorschriften der Stadt Zürich vom 25. Oktober 1978 (TaxiV) seien daher nicht erfüllt.
Auf Einsprache vom 23. Juli 1999 hin bestätigte der Stadtrat Zürich die Bewilligungsverweigerung mit Beschluss vom 17. Mai 2000.
II. Den dagegen am 3. Juli 2000 erhobenen Rekurs hiess der Statthalter des Bezirks Zürich am 31. August 2000 gut; dementsprechend wurden der Beschluss des Stadtrats vom 17. Mai 2000 und die Verfügung der Polizeivorsteherin vom 29. Juni 1999 aufgehoben; die Rekurskosten von Fr. 701.- wurden der Stadt Zürich auferlegt, die zudem zur Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 600.- an den Rekurrenten verpflichtet wurde.
III. Mit Beschwerde vom 19. Oktober 2000 beantragte der Stadtrat Zürich dem Verwaltungsgericht, A sei in Aufhebung des Beschlusses des Statthalters und in Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats sowie der Verfügung der Polizeivorsteherin die nachgesuchte A-Taxibetriebsbewilligung zu verweigern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Das Statthalteramt des Bezirks Zürich verzichtete auf Vernehmlassung. Der Beschwerdegegner beantragte am 27. November 2000 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 (e contrario) und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktionell zuständig. Die Stadt Zürich wehrt sich damit für die richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts, weshalb sie nach § 70 in Verbindung mit § 21 VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist. Auf das Rechtsmittel ist daher einzutreten.
a) Wer in der Stadt Zürich einen Taxibetrieb führen will, benötigt dafür eine Betriebsbewilligung des Polizeivorstands, die persönlich und nicht übertragbar ist (Art. 1 TaxiV). Die Betriebsbewilligung berechtigt den Inhaber, mit einer bestimmten Zahl von Taxifahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus (Betriebsbewilligung A) bzw. von privaten Standplätzen aus (Betriebsbewilligung B) Taxifahrten auszuführen (Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 TaxiV). Betriebsbewilligungen dürfen nach Art. 3 Abs. 1 TaxiV nur erteilt werden, wenn der Bewerber einen guten Leumund hat (lit. a), für die Sicherheit des Betriebs und für eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung Gewähr bietet (lit. b), das schweizerische Bürgerrecht oder die Niederlassung besitzt (lit. c), sowie sich für die der Gesuchstellung unmittelbar vorangegangenen zwei Jahre über eine ununterbrochene Erwerbstätigkeit im stadtzürcherischen Taxigewerbe ausweisen kann (lit. d). Die vom Vorsteher des Polizeidepartements am
April 1997 erlassenen Richtlinien für die Erteilung und den Entzug von Taxibetriebsbewilligungen (Richtlinien) umschreiben in Ziffern 1.3 näher, was unter den Anforderungen an die Sicherheit des Betriebs und an eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a und b TaxiV zu verstehen ist. Danach ist die Betriebssicherheit bzw. eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung gefährdet, wenn die gesuchstellende Person in den letzten fünf Jahren in Konkurs geraten ist oder bei ihr eine fruchtlose Pfändung vollzogen werden musste; vor Ablauf von fünf Jahren erhält eine Betriebsbewilligung nur, wer nachweisen kann, dass sämtliche zu Verlust gekommenen Gläubiger/innen befriedigt sind (Ziffer 1.3.1). Die Richtlinien selber sehen vor, dass "in begründeten Fällen" von ihnen abgewichen werden könne (Ziffer 3).
bb) Der Statthalter hat die Bewilligungsverweigerung im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen für unrechtmässig befunden (E. 5b und 6 des Rekursentscheids): Zwar lasse sich entgegen der Auffassung des Stadtrats aus der am 21. März 2000 erfolgten Befragung des Gläubigers H. S. (act. --) nicht schliessen, dessen Forderung gegenüber dem Rekurrenten sei immer noch berechtigt; anderseits sei dem Stadtrat darin beizupflichten, dass der Rekurrent trotz entsprechender Aufforderung nicht nachgewiesen habe, dass er den gerichtlichen Vergleich erfüllt habe. Ob die beiden Verlustscheine nach wie vor zu Recht bestünden, sei jedoch nicht entscheidungswesentlich. Die Vorinstanz messe ihnen allzu grosse Bedeutung zu. Die ihnen zugrundeliegenden Forderungen des Gläubigers H. S. seien betragsmässig geringfügig und erst noch zweifelhaft. Aus ihnen allein dürfe nicht geschlossen werden, dass der Rekurrent wegen prekärer finanzieller Verhältnisse nicht in der Lage sei, den beruflichen Pflichten als selbständiger Taxiunternehmer nachzukommen. Der im Rekursverfahren eingereichte Auszug aus dem Betreibungsregister Zürich (aufdatierte Fassung vom 17. Juli 2000, act. --) zeige zwar, dass der Rekurrent seinen finanziellen Verpflichtungen, insbesondere jenen gegenüber Stadt und Kanton Zürich und der AHV-Ausgleichskasse, oft erst auf zwangsweise Geltendmachung hin nachgekommen sei. Zugunsten des Rekurrenten falle indessen ins Gewicht, dass er seit 1998 nicht mehr betrieben worden sei, was darauf schliessen lasse, dass er seine Finanzen wieder im Griff habe und zukünftigen Verpflichtungen nachkommen werde. Aufgrund des vorliegenden Verfahrens dürfte ihm denn auch bewusst geworden sein, dass er als selbständiger Taxihalter seine finanziellen Angelegenheiten in Ordnung halten müsse. Demnach lasse sich die Annahme der städtischen Behörden, der Rekurrent biete wegen der vorliegenden Verlustscheine und der früheren Betreibungen keine Gewähr für einen sicheren Taxibetrieb und eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung, nicht halten. Ebenso wenig haltbar sei die Annahme, der Rekurrent lebe zurzeit unter dem Existenzminimum, stütze sie sich doch allein auf eine anfangs 1997 erfolgte Lohnpfändung. Die Vorinstanz habe das ihr zustehende Ermessen überschritten, indem sie bei der Beurteilung des Gesuchs des Rekurrenten zu einseitig auf formelle (betreibungsrechtliche) Gesichtspunkte abgestellt und wesentliche, für den Gesuchsteller sprechende Umstände nicht genügend gewürdigt habe.
cc) Der Stadtrat macht in der Beschwerde geltend, aus dem Betreibungsregister gehe eindeutig hervor, dass gegen den Beschwerdegegner zwei Verlustscheine bestünden. Der Beschwerdegegner habe weder gegenüber der Bewilligungs- bzw. Einsprachebehörde die Tilgung der diesbezüglichen Schulden nachgewiesen noch gegenüber dem Betreibungsamt die Löschung der Verlustscheine veranlasst. Er habe mithin die Bewilligungsverweigerung seinem eigenen Verhalten zuzuschreiben, was es auch ausschliesse, einen Ausnahmetatbestand im Sinn von Ziffer 3 der Richtlinien anzunehmen. Wie das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.98.00142 vom 1. Oktober 1998 erkannt habe, sei es zulässig, bei der Bewilligungserteilung für die Beurteilung der finanziellen Verhältnisse auf formelle Kriterien wie Betreibungsregisterauszüge abzustellen. Dass es sich im vorliegenden Fall um geringfügige Verlustscheinsforderungen handle, sei unerheblich; schon aus Praktikabilitätsgründen seien der Würdigung der Umstände des Einzelfalls enge Grenzen gesetzt, zumal die städtische Gewerbepolizei jährlich rund 150 Gesuche für Taxibetriebsbewilligungen behandeln müsse. Es gehe nicht an, dass sie dabei die finanziellen Verhältnisse sämtlicher Gesuchsteller anhand individueller Kriterien untersuchen und Nachforschungen über die Rechtmässigkeit ausgewiesener Schulden anstellen müsse. Schliesslich fielen im Rahmen der gesamten zu würdigenden Umstände die zahlreichen (früheren) betreibungsrechtlichen Vorgänge ins Gewicht.
dd) In der Beschwerdeantwort wird vorab eingewendet, die vom Stadtrat bereits im Einspracheentscheid und nunmehr auch in der Beschwerde vorgebrachte Argumentation, wonach der Beschwerdegegner den Nachweis der Tilgung der beiden durch Verlustscheine ausgewiesenen Forderungen nicht erbracht habe, sei willkürlich.
c) Art. 3 Abs. 1 lit. b TaxiV, wonach der Gesuchsteller Gewähr für einen sicheren Betrieb und eine ordnungsgemässe Geschäftsführung bieten muss, ist mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 bzw. Art. 31 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/6. Juli 1947) vereinbar; denn vom Betreiber eines Taxiunternehmens darf verlangt werden, dass er die angebotenen Dienstleistungen auf zuverlässige und sichere Art und Weise erfüllt, was ein besonderes Mass an Zutrauenswürdigkeit voraussetzt. Es ist dabei nicht rechtsverletzend, wenn die Verwaltungsbehörden diese Vorschrift dahin auslegen, dass die erforderliche Gewähr geordnete finanzielle Verhältnisse voraussetzt (VGr, 1. Oktober 1998, VB.98.00142, E. 3b, mit Hinweisen). Demnach stellen die Anforderungen, die in Ziffer 1.3.1 der Richtlinien umschrieben werden, eine zulässige Konkretisierung von Art. 3 Abs. 1 lit. b TaxiV dar. Diesen Richtlinien kommt allerdings nach herrschender Auffassung kein Rechtssatzcharakter zu; ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis der Bewilligungsbehörde sicherzustellen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 58 f., mit Hinweisen).
Art. 3 Abs. 1 lit. b TaxiV umschreibt die Voraussetzung der Zutrauenswürdigkeit mit einem unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der städtischen Bewilligungsbehörde ein durch die Gemeindeautonomie geschützter erheblicher Beurteilungsspielraum zukommt. Trotz der ihm grundsätzlich zustehenden Ermessenskontrolle überprüft der Stadthalter als Rekursinstanz deren Anwendung nur mit Zurückhaltung (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Dies bedeutet, dass er eine den Richtlinien entsprechende Bewilligungsverweigerung grundsätzlich zu akzeptieren hat, es sei denn, diese erweise sich aufgrund der gesamten Umstände als unverhältnismässig.
d) Laut dem gerichtlichen Vergleich, der zur formellen Erledigung des Verfahrens vor Arbeitsgericht Zürich am 12. Mai 1997 führte (act. --), zog der Kläger (der heutige Beschwerdegegner) seine Klage gegen die D AG zurück (Ziffer 1). Er verpflichtete sich, der Beklagten den Personenwagen V zu unbeschwertem Eigentum zu überlassen, während die Beklagte auf die Geltendmachung irgendwelcher mit diesem Fahrzeug verbundener Einstellkosten verzichtete (Ziffer 2). Die Parteien verzichteten gegenseitig auf Umtriebs- und Prozessentschädigung (Ziffer 3). Sie erklärten sich "mit der Erfüllung dieser Vereinbarung" per Saldo aller Ansprüche als vollständig auseinandergesetzt, unter ausdrücklichem Hinweis, dass diese Saldoklausel auch die sich aus dem Urteil vom 4. Juni 1996 ergebenden Verpflichtungen (vgl. act. --) des Klägers gegenüber H. S. umfasse (Ziffer 4). Bei den letztgenannten Verpflichtungen handelt es sich unstreitig um die im Betreibungsregister Zürich enthaltenen Forderungen von Fr. 1'078.30 und Fr. 337.-, für welche gemäss den verschiedenen im Lauf des vorliegenden Verfahrens eingeholten Auszügen (act. --) am 3. April 1998 bzw. am 4. Juni 1998 definitive Verlustscheine ausgestellt wurden. Diese Verlustscheine stellen als öffentliche Urkunde ein Beweismittel dafür dar, dass die betreffenden Forderungen bestehen (Art. 149 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs; SchKG). Der Schuldner hat nach Tilgung der Schuld Anspruch auf Löschung des Verlustscheins, und zwar nicht nur bei Zahlung an das Betreibungsamt (vgl. Art. 149a Abs. 2 SchKG), sondern auch dann, wenn er gegenüber dem Amt die Zahlung an den Gläubiger durch Quittung nachweist (Kurt Ammon/Dominik Gasser, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 6. A., Bern 1997, § 31 N. 29 S. 260).
Nach insofern übereinstimmender Darstellung der Parteien wurden die genannten Verlustscheine bis heute nicht gelöscht. Nachdem der Beschwerdegegner seiner Einsprache die den Vergleich enthaltende Abschreibungsverfügung des Arbeitsgerichts vom 12. Mai 1997 beigelegt hatte, wurde ihm unter Hinweis darauf, dass der Betreibungsregisterauszug nach wie vor die beiden Verlustscheine anführe, am 21. Februar 2000 Gelegenheit zum Nachweis geboten, dass er seinerseits den Vergleich tatsächlich erfüllt habe (act. --). Obwohl er hierauf nicht reagierte, bemühte sich das Polizeidepartement um eine weitere Klärung, indem es am 21. März 2000 den Gläubiger H. S. befragte. Dieser erklärte bei der Befragung unter Vorlage der beiden Verlustscheine, dass ihm der Beschwerdegegner die betreffenden Beträge nach wie vor schulde (vgl. act. --).
Unter diesen Umständen ist der Stadtrat im Einspracheentscheid zutreffend zum Schluss gelangt, dass der Beschwerdegegner den Nachweis dafür, dass die genannten Verlustscheinforderungen durch Erfüllung des gerichtlichen Vergleichs getilgt worden seien, nicht erbracht hat. Allerdings findet sich bei den vorliegenden Akten kein Protokoll über die Aussagen der Auskunftsperson H. S. Zudem sind dessen Aussagen auch inhaltlich nicht schlüssig, ist doch damit die in erster Linie interessierende Frage, ob der heutige Beschwerdegegner Ziffer 2 des gerichtlichen Vergleichs vom 12. Mai 1997 erfüllt habe, nicht beantwortet worden. Der Stadtrat hat indessen bei seiner Beweiswürdigung nicht in erster Linie auf die Aussagen der Auskunftsperson abgestellt, sondern darauf, dass der Beschwerdegegner trotz entsprechender Aufforderung keine Beweismittel für die Erfüllung der Vereinbarung vorgelegt habe. Gegen die behauptete Erfüllung der Vereinbarung spricht zudem nach zutreffender Würdigung des Stadtrats auch die Tatsache, dass die beiden Verlustscheine erst am 3. April 1998 bzw. am 4. Juni 1998 ausgestellt worden sind. Die Beweiswürdigung des Stadtrats war demnach aufgrund der damaligen Aktenlage nicht rechtsverletzend. Davon ist auch der Statthalter ausgegangen, der indessen den beiden Verlustscheinforderungen gegen den Beschwerdegegner keine entscheidungswesentliche Bedeutung beimass. Seiner Betrachtungsweise kann jedoch, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt (E. 2 e), nicht beigetreten werden.
Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdegegner im Rekursverfahren vor Statthalter (wo er erstmals rechtskundig vertreten war) den Beweis für die Erfüllung des gerichtlichen Vergleichs rechtsgenügend angetreten habe. Das ist zu bejahen. In der Rekursschrift vom 3. Juli 2000 hat er nämlich geltend gemacht, das fragliche Fahrzeug habe sich im Zeitpunkt des Abschlusses des gerichtlichen Vergleichs am 12. Mai 1997 bereits im Besitz des Gläubigers H. S. befunden; als Beweismittel offerierte er eine (weitere) Befragung von H. S. Auf die Abnahme dieses Beweismittels könnte nur dann verzichtet werden, wenn die streitige Bewilligung aufgrund der weiteren Umstände unabhängig von der Frage der Schuldentilgung entweder zu erteilen wäre (wie dies die Rekursinstanz angenommen hat) oder verweigert werden dürfte (wie dies eventualiter die Einsprachebehörde begründet hat). Beides trifft indessen gemäss den nachfolgenden Ausführungen (E. 2 e) nicht zu.
e) Wie sich aufgrund der vorliegenden Akten ergibt, wurde der Beschwerdegegner in den Jahren 1994 bis 1998 für insgesamt 42 Forderungen betrieben (Auszüge aus den Betreibungsregistern Zürich; act. --). Bei 11 der 17 im Auszug des Betreibungsamts Zürich enthaltenen Forderungen handelt es sich um solche des Gemeinwesens und der AHV-Ausgleichskasse. Unter diesen Umständen haben die städtischen Behörden zu Recht darauf beharrt, dass entsprechend Ziffer 1.3.1 der Richtlinien die Bewilligung nur erteilt werden könne, wenn der Gesuchsteller die Tilgung der beiden noch offenen Verlustscheinforderungen nachweise. Die im Rekursentscheid (E. 6) zugunsten des Rekurrenten angeführten Umstände lassen es als angezeigt erscheinen, die Bewilligung zu erteilen, wenn dieser Nachweis erbracht ist. Insofern kann der Eventualbegründung im Einspracheentscheid (E. II./3.2 Abs. 3) nicht beigetreten werden. Dem steht auch das vom Stadtrat in der Beschwerde betonte Bedürfnis nach einer praktikablen Abwicklung der Bewilligungsverfahren nicht entgegen; der Stadtrat verkennt damit, dass diesem Bedürfnis bereits durch das Rechtsinstitut der Einsprache Rechnung getragen wird, welches es erlaubt und rechtfertigt, den Bearbeitungsaufwand für die Behandlung von Gesuchen im Bewilligungsverfahren in vernünftigen Grenzen zu halten. Daran ändert nichts, dass es sich hier nicht um ein
– eigens zu diesem Zweck eingeführtes – Einspracheverfahren nach § 10a Abs. 2 lit. b VRG, sondern um ein solches nach § 57 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung vom 8. Juni 1997) handelt (zur Unterscheidung vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 13).
Anderseits bildet das erkennbare Bemühen des Beschwerdegegners, seine finanziellen Verhältnisse wieder in Ordnung zu bringen, entgegen der Auffassung der Rekursinstanz keinen hinreichenden Grund, die Bewilligung auch ohne dessen Nachweis, dass er den gerichtlichen Vergleich erfüllt und damit seine Schuld gegenüber H. S. beglichen hat, zu erteilen.
f) Aufgrund dieser Erwägungen ist der Rekursentscheid des Statthalters aufzuheben. Die Sache ist zur ergänzenden Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat nach dem Gesagten dem Beschwerdegegner Gelegenheit zum Nachweis zu bieten, dass er die im Betreibungsregisterauszug Zürich ausgewiesenen Verlustscheinforderungen von Fr. 1'078.30 und Fr. 337.- getilgt hat. Wird zu diesem Zweck H. S. (erneut) als Auskunftsperson befragt, ist dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu geben, dieser Befragung beizuwohnen oder jedenfalls dazu Stellung zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 21).
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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