I. Der an der Universität Zürich diplomierte Psychologe A ersuchte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich am 21. Mai 1999 um Zulassung als selbständig tätiger Psychotherapeut. Die hierfür erforderliche Spezialausbildung belegte er im Wesentlichen durch die Bestätigung, von 1994 bis 1996 einen Lehrgang am Ausbildungsinstitut für systemische Therapie und Beratung von C absolviert zu haben. Da diese Ausbildung von der CHARTA nicht anerkannt und der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirektion nicht bekannt war, wurde der Gesuchsteller aufgefordert, einen Fragebogen durch diese Ausbildungsstätte ausfüllen zu lassen. Nach Eingang des entsprechenden Berichts teilte die Gesundheitsdirektion dem Gesuchsteller am 28. April 2000 mit, die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut könne ihm nicht erteilt werden.
Auf Ersuchen von A wies die Direktion das Gesuch am 13. September 2000 förmlich ab. Sie erwog, der Gesuchsteller erfülle zwar die Voraussetzungen der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999 mit Bezug auf die Erstausbildung sowie auf die unselbständige psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der absolvierten Spezialausbildung. Eine solche müsse die aufeinander abgestimmten und ein ganzheitliches Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision enthalten. Die vom Gesuchsteller am Ausbildungsinstitut für systemische Therapie und Beratung von C absolvierte Ausbildung könne nicht als umfassende psychotherapeutische Ausbildung beurteilt werden, da sie keine Therapietheorie (Krankheitslehre) und keine umfassende Theorie für die Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten, sondern nur die Technik der Familien- und Paartherapie vermittle. Insbesondere fehle die Vermittlung von Wissen über Diagnostik, Indikation und Kontraindikation der systemischen Therapie (Praxistheorie). Die Ausbildung sei daher nur als mögliche Zusatzausbildung zu einer bereits absolvierten Spezialausbildung zu beurteilen.
II. Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom 17. Oktober 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die ersuchte Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Erfüllung zweckmässiger Auflagen abhängig zu machen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 17. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das Verwaltungsgericht können sowohl Rechtsverletzungen als auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus, wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG unterscheidet zwischen unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege. Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln aufgezählten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die psychologische Beratung und Beurteilung gesunder Personen (lit. f). Die Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständigen Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die Feststellung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen (Abs. 1). Die Behandlung von Krankheiten mit körperlichen Merkmalen ist nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).
Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann in § 32 VBG umschrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität Zürich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion als gleichwertig anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in einer von der Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjahre bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie absolviert werden konnten (Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium 200 Stunden Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision bei einem selbständigen Psychotherapeuten oder einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein (Abs. 2). Die in der VBG getroffene Zulassungsordnung für die Psychotherapie wurde auf staatsrechtliche Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember 1993 überprüft. Dabei würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG formulierten Zulassungsvoraussetzungen in den Grundzügen (nämlich bezüglich des Erfordernisses einer Grundausbildung in Psychologie mit Einschluss der Psychopathologie sowie bezüglich der Umschreibung der erforderlichen praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform; ob es sich bei dem bestehenden privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den Zugang zum Beruf eines selbständigen Psychotherapeuten ausschliesslich von einem Psychologiestudium an der Universität Zürich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion anerkannten Hochschule abhängig zu machen, liess das Bundesgericht offen, weil diese Grundsatzfrage jedenfalls in einem formellen Gesetz zu regeln wäre. Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von Übergangsbestimmungen bezüglich der in § 32 VBG getroffenen Zulassungsordnung. Weil die verfassungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG eng von der zu schaffenden Übergangsregelung abhänge, hob es diese Bestimmung als Ganzes auf.
Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufgehobenen § 32 VBG enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidierenden VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.
b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am 12. August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen zu erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 12. November 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es kam zum Schluss, welche Anforderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten zu stellen seien, müsse bis zum Erlass einer generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Verordnungsstufe im Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fundierte Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender Berufsarbeit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die Psychotherapie ausgerichtete Spezialausbildung zu verlangen. Die Gesundheitsdirektion werde nicht darum herumkommen, im Sinn einer Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen Gesuche einen mehr oder minder detaillierten Anforderungskatalog für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten zu entwickeln. Dabei stehe es ihr frei, zur Vermeidung einer negativen Präjudizierung der ausstehenden Regelung die Voraussetzungen derart eng zu umschreiben, dass damit jedenfalls nicht wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen würden, als dies mit der restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall wäre. Sie könne den Anforderungskatalog aber auch soweit mildern, dass jedenfalls nicht wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit der extensivsten aller wahrscheinlichen gesetzlichen Lösungen, und allfälligen späteren Differenzen zwischen Praxis und Gesetz alsdann etwa mittels Auflagen und Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die ausstehende Regelung des Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits einer behelfsmässigen zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.
Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes erarbeitete die Gesundheitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psychologiestudium oder einer anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die vertiefte Anwendung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung auf die eigene Person umfassen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Übergangsrechts sieht das Merkblatt die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selbständig tätige Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).
c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000 beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer Verschärfung im Bereich der Erstausbildung im wesentlichen die gleichen Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psychotherapeuten wie in Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangsrecht entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Die Referendumsfrist betreffend diese Gesetzesänderung ist Ende Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom 20. November 2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht erfolgt.
Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten bildet die massgebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um Bewilligung der selbständigen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche Merkblatt der Gesundheitsdirektion, welches bezüglich Spezialausbildung die gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Gesetzesänderung. Zwar ist bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesundheitsgesetz statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der gerichtlichen Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zumindest für eine gewisse Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Kriterien im Einzelfall zu ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/ 1992, S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu anerkennende Massgeblichkeit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999 aufgestellten Richtlinien stellt daher einen Anwendungsfall der in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des ausnahmsweisen Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.
b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich aufgrund seiner Erstausbildung zugelassen werden müsste, wenn er seine selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe, der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tätigkeit absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen Umständen sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu vermeiden, dass mit der Einführung und Anwendung einer neuen generell-abstrakten Regelung auf Sachverhalte, die sich unter altem Recht verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.
Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung gar nicht gesetzlich geregelt waren, kann sich der Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für selbständige Psychotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992 eingeführt worden ist. Die Bewilligungspflicht für die Feststellung und Behandlung gesundheitlicher Störungen war vielmehr bereits in § 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses nichtärztlicher Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer gesetzlichen Umschreibung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass heute zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende Bewilligung der Gesundheitsdirektion tatsächlich selbständig praktizieren, liegt demnach weniger am bisherigen Recht als an einer diesbezüglich geübten Toleranz der Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Graubereich, in dem die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember 1993 betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz zweifellos darin, dass ein rigoroses Vorgehen gegenüber selbständigen nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und unverhältnismässig gewesen wäre.
Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der Gesundheitsdirektion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5 einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und andererseits auf die Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus sachgerecht. Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der Beschwerdeantwort daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom 3. Dezember 1993 im April 1994 zugestellt und damit klargestellt worden sei, dass der Kanton Zürich die nicht-ärztliche Psychotherapie mit entsprechenden Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Voraussetzung einer selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme einer solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind, deren Verlust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für seine Aus- und Weiterbildung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit der Einführung strengerer Zulassungsvoraussetzungen für die selbständige Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in seinen Ausbildungen erworbene Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber investiert ein Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigentliche Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, welcher sich bei einer erzwungenen Praxisaufgabe als praktisch wertlos erweisen würde.
Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblattes birgt daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.
Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzelnen Psychotherapeuten, sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.
b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem Stundenumfang ein Psychotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben haben muss. Erst in den Erläuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien mindestens je 200 h Theorie, Selbsterfahrung und Supervision. Damit wird der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spezialausbildung definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird. Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keineswegs schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten Spezialausbildung beschränkt.
Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, bei dessen Auslegung der rechtsanwendenden Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht, in welchen das Verwaltungsgericht trotz gebotener Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. Angesichts der zahlreichen psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unübersichtlichen Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch einer qualitativen Kontrolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezogenen und sich allenfalls aus diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbildung, sondern bereits auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen Angebotsstandard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen besuchten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung sowie die Supervision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne Einbindung in ein einheitliches Schulkonzept sodann regelmässig ohne Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kantonale Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen. Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.
Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er dank der Teilnahme an den verschiedensten Kursen oder durch Selbststudien optimal auf seine selbständige therapeutische Tätigkeit vorbereitet wäre. Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Rechtsprechung sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig (vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).
c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei der Beurteilung der Ausbildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA für Psychotherapie orientiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahr 1991 geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere erweist sich die Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Ausbildungsgang erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die Gesundheitsdirektion in solchen Fällen auch tatsächlich vornimmt, unumgänglich.
Im Übrigen mögen einzelne Kritikpunkte des Beschwerdeführers betreffend der Zusammensetzung der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirektion und betreffend die CHARTA (vgl. insbesondere act.--) möglicherweise berechtigt sein, sie greifen jedoch zu kurz. Die Gesundheitsdirektion prüft die Zulassungsgesuche grundsätzlich nach den von ihr selbst aufstellten Qualitätskriterien und lehnt sich dabei, da diese Anforderungen eher unterhalb denjenigen der CHARTA liegen, lediglich an die Kriterien der CHARTA an. Gerade im Fall einer verweigerten Zulassung infolge Nichtanerkennung durch die CHARTA wie im vorliegenden Fall nimmt die Gesundheitsdirektion die Qualitätskontrolle explizit anhand ihres Fragebogens selber vor. Dass sie bei dieser ihr obliegenden Aufgabe auf die Beratung ihrer Fachkommission für Psychotherapie zurückgreift, ist sodann nicht zu beanstanden. Der Entscheid über die Berufszulassung obliegt kompetenzgemäss der Gesundheitsdirektion; über die Berechtigung allfälliger Vorbehalte der Fachkommission gegen einen spezifischen Lehrgang hat sie sich selber ein Urteil zu bilden.
Anhand welcher Kriterien die Gesundheitsdirektion im einzelnen die Qualität eines Ausbildungsgangs misst, ist letztlich das Ergebnis einer gesundheitspolitisch motivierten Gewichtung des Patienteninteresses unter Berücksichtigung der mitspielenden Interessen der Psychotherapeuten selber, der Berufsverbände sowie der Ausbildungsinstitutionen. Dabei stünde es dem Kanton zwar grundsätzlich frei, für die Berufszulassung allgemein etwa auch auf die Anerkennung eines Psychotherapeuten als Erbringer einer kassenpflichtigen Leistung im Rahmen des Krankenversicherungsrechts abzustellen. Eine Verpflichtung dazu besteht indessen nicht. Insofern kann es auch nicht darauf ankommen, nach welchen Kriterien das Konkordat Schweizerischer Krankenversicherer eine Anerkennung empfiehlt. Ebensowenig ist die Gesundheitsdirektion selbstverständlich an die Kriterien gebunden, die der FMH für die Erlangung des Facharzttitels für Psychiatrie und Psychotherapie anwendet.
d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen integralen Spezialausbildung erscheint es zulässig, von der Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt mindestens 300 Stunden Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber davon lediglich 200 Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische Wissensvermittlung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die Exploration, Diagnose, Indikation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein, dass ein ernsthaftes institutionelles Ausbildungsangebot gesamthaft mehr an Theorie zu umfassen hat, als vom einzelnen Teilnehmer tatsächlich im Minimum verlangt werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Gesundheitsdirektion sogar noch unter demjenigen der CHARTA, die eine Theorievermittlung während wenigstens 400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.; Teil C Ziff. 1.8.).
Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen Ausbildungsinhalte gewisse minimale Standards zu verlangen. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Ausschluss nichtärztlicher Psychotherapeuten von der selbständigen Berufsausübung seinerzeit damit begründet worden war, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum allgemeinmedizinischer Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien, eine Diagnose zu stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände bzw. solche aus dem Grenzgebiet körperlicher und seelischer Leiden erfasse. Demgegenüber sei die Ausbildung zum Psychologen nicht einheitlich reglementiert und beschränke sich in medizinischer Hinsicht schwergewichtig auf die Beurteilung psychischer und psychosomatischer Krankheiten mit psychologischen Methoden. Die Abgrenzung von den übrigen Krankheitsbildern sei teilweise schwierig und übersteige die ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen. Daher bestehe die Gefahr, dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit gemischter Symptomatik unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln würden. Dieses Risiko könnte durch eine Zusatzausbildung und die nach der Diplomierung in unselbständiger Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert werden (vgl. ZBl 93/1992 S. 74 E. 6).
Angesichts dieser Motivation liegt es auf der Hand, dass eine fundierte Spezialausbildung unter anderem etwa auch eine methodenspezifische Krankheitslehre (Therapietheorie) und eine störungsspezifische Praxistheorie zu umfassen hat.
b) Nach der angefochtenen Verfügung beurteilt die Gesundheitsdirektion grundsätzlich auch die systemische Psychotherapie als eine mögliche Methode, die mittels anerkennbarer integraler Spezialausbildung erlernt werden kann. Ebensowenig wird der Umfang des Theorieangebots des Ausbildungsinstituts für systemische Therapie und Beratung von 414 Stunden beanstandet. Als Defizit ortete die Gesundheitsdirektion aber im vorliegenden Fall, dass der vom Beschwerdeführer besuchte Lehrgang keine methodenspezifische Krankheitslehre (Therapietheorie) und keine Praxistheorie umfasse. Zwar gebe das Ausbildungsinstitut an, die ICD 10-Klassifikation erweitert um systemische Perspektiven und Diagnostik zu vermitteln, jedoch würden die diesbezüglichen Ausbildungsunterlagen keine Kurse mit entsprechenden Theorieinhalten aufweisen. Nicht belegt seien die in Bezug auf Therapie- und Praxistheorie relevanten Kurse. Sie weist sodann in der Beschwerdeantwort darauf hin, dass der Beschwerdeführer diesen spezifischen Ausbildungsteil an einer anderen Institution (z.B. G. Downing) absolvieren könne. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, die Gesundheitsdirektion habe lediglich die Beantwortung des Fragebogens durch das Ausbildungsinstitut verlangt, nach Belegen sei nicht gefragt worden. Ihm könne daher nicht vorgeworfen werden, Beweise nicht erbracht zu haben, nach denen er gar nie gefragt worden sei.
Nach dem Bericht des Ausbildungsinstitutes für systemische Therapie und Beratung bietet dieses je im Umfang von ca. 140 Stunden Unterricht in Metatheorie, Therapietheorie und Praxistheorie an. Bei letzterer würden die Krankheits- und Störungsbilder der ICD-Klassifikation erweitert um systemische Perspektiven der Diagnostik gelehrt (act. --). Dem von der Gesundheitsdirektion bereits am 28. April 2000 vorgebrachten Einwand, es würden keine Krankheitslehre und störungsspezifischen Behandlungstheorien vermittelt (act. --), begegnete das Institut mit Eingabe vom 27. Juli 2000, worin es den diesbezüglichen Inhalt des Grundkurses sowie einiger 2-tägiger Seminare darlegte (act. --). Mit dieser Eingabe setzte sich die Gesundheitsdirektion weder in der angefochtenen Verfügung noch in der Beschwerdeantwort explizit auseinander, sondern stellte lediglich pauschal auf die Ausbildungsunterlagen ab, aus denen die notwendigen theoretischen Inhalte nicht ersichtlich seien.
Dieses Vorgehen verletzt die der Gesundheitsdirektion obliegende Untersuchungspflicht gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Liegt tatsächlich eine Differenz zwischen den eigenen Angaben des Instituts und dessen allgemeinen Kursunterlagen vor, so ist diese Unklarheit mittels weitergehender Untersuchung auszuräumen. Insbesondere ist dem Beschwerdeführer bzw. dem Institut die Gelegenheit einzuräumen, die behaupteten Kursinhalte durch weitere Unterlagen zu belegen.
Das Verwaltungsgericht kann die zur weiteren Abklärung des strittigen Sachverhaltes nötigen Beweise nach § 60 VRG grundsätzlich selber erheben. Indessen rechtfertigt sich dieses Vorgehen vorliegend nicht. Die Anwendung des massgebenden Merkblatts der Gesundheitsdirektion räumt dieser mit Bezug auf die Beurteilung des noch zu erstellenden Sachverhalts einen Beurteilungsspielraum ein, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Aus diesem Grund ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Gesundheitsdirektion zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurückzuweisen, sofern sich ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Berufszulassung nicht aufgrund der weiteren Ausbildungsbelege ergibt.
c) Ausserhalb des genannten Ausbildungsinstituts für systemische Therapie und Beratung belegte der Beschwerdeführer insgesamt 132 Stunden theoretischen Unterrichts durch den Besuch verschiedener Kolloquien, Vorlesungen und Kongresse am Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons Zürich, am Kinderspital, der psychiatrischen Polyklinik, am Institut für Ehe und Familie in Zürich und am Pestalozzianum. Diese einzelnen Veranstaltungen zu bestimmten Themen hat die Gesundheitsdirektion zu Recht nicht als eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten Therapiemethode gewürdigt. Dieser Beurteilung scheint sich der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren auch anzuschliessen, jedenfalls setzt er sich mit den diesbezüglichen Erwägungen der angefochtenen Verfügung nicht weiter auseinander.
d) Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen.
Ist demgemäss noch offen, ob der Beschwerdeführer die tatsächlichen Voraussetzungen für die Berufszulassung erfüllt oder nicht, so kann derzeit auch nicht über seinen Eventualantrag betreffend Erlass zweckmässiger Bewilligungsauflagen befunden werden. Die Gesundheitsdirektion wird sich im neuerlichen Rechtsgang mit diesem Begehren auseinanderzusetzen haben.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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