VAT on municipal sewer connection fees for public utility workKI-generiert

I. Der Gemeinderat X erteilte dem Baukonsortium Z am 22. Februar 1993 die Be­willigung zur Erstellung der Überbauung B. Am 24. Januar 1994 genehmigte der Gemein­derat dem Konsortium den Anschluss der Überbauung an die kommunale Ka­na­lisation unter mehreren Bedingungen, namentlich der Entrichtung von Anschlussgebüh­ren in der Höhe von insgesamt Fr. 164'400.- (act. --). Mit Beschluss vom 23. September 1999 legte der Gemeinderat die definitive Kanalisationsanschlussgebühr für das Gebäude Assek.-Nr. 01 (UT-Garage) auf Fr. 17'820.45 und diejenige für das Gebäude Assek.-Nr. 02 (Ge­meinschaftshaus) auf Fr. 4'938.20 fest. Diese Beträge entsprachen je 1.2 % des Versiche­rungswerts der beiden Gebäude gemäss der Schätzungsanzeige der kantonalen Gebäude­versicherung vom 16. Dezember 1998. Inbegriffen in diesen Gebühren war die Mehr­wert­steuer in Höhe von 6.5 %.

II. Z.1, Z.2 und Z.9 erhoben am 28. Oktober 1999 namens der Mitglieder des Bau­konsortiums Z Rekurs an den Bezirksrat mit den Anträ­gen, die Kanalisationsgebühr für die UT-Garage aufzuheben, eventualiter auf 0.8 % des Ge­bäudeversicherungswerts festzuset­zen, und jene für das Gemeinschaftshaus auf 0.6 % (recte 0.8 % gemäss Rekursbegrün­dung) festzusetzen. Neben anderen Punkten beanstan­deten sie den Zuschlag für die Mehr­wertsteuer auf die erhobene Gebühr. Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 25. August 2000 gut und hob den Beschluss des Gemein­derats X auf (Dispositiv-Ziffer 1a). Er verpflichtete diesen, die Anschlussgebühren für die beiden Gebäude in Anwendung des Tarifs für Nichtwohnhäuser gemäss Art. 4 der Ver­ordnung über Gebühren an Abwasseranlagen der Gemeinde X vom 11. Juni 1982 (VGA) neu zu berechnen (Ziff. 1b).

III. Am 2. Oktober wandte sich der Gemeinderat X mit Beschwerde an das Ver­waltungsgericht und beantragte, den Beschluss des Bezirksrats so abzuändern, dass das Baukonsortium Z Mehrwertsteuer auf den auferlegten Gebühren entrichten müsse. Zur Begründung führte der Gemeinderat an, eine Abklärung bei der eidgenössi­schen Steuer­verwaltung habe ergeben, dass Mehrwertsteuer zu bezahlen sei, weil der Bau­beginn erst 1997 erfolgt sei. Es komme nicht darauf an, dass die Baubewilligung und eine provisori­sche Rechnung bereits 1994 ausgestellt worden seien.

Der Abteilungspräsident setzte dem Beschwerdegegner am 6. Oktober 2000 Frist an, um dem Gericht die Namen und Adressen der Konsortialen des Baukonsortiums Z mit­zuteilen. Dieser Aufforderung kam der Vertreter des Beschwerdegegners am 30. Ok­to­ber 2000 nach und beantragte gleichzeitig Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte am 31. Oktober 2000 der Bezirksrat.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Bezirks­rats und ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zulässig. Von den weiteren Voraussetzungen ist nur die Zustän­digkeit des Verwaltungsgerichts zu prüfen (siehe anschl. E. b).

b) Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses hinsichtlich der Bezahlung von Mehrwertsteuer durch den Beschwerdegegner. Ob sie zu Recht die Steuer überwälzt hat, hängt zum einen davon ab, ob die Gebührenerhebungen einen mehrwertsteuerpflichtigen Vorgang darstellen, und zum anderen davon, ob die Be­schwerde­führerin die Steuer auf den Beschwerdegegner überwälzen kann. Zur Beurteilung der ersten Frage wäre hauptfrageweise nicht das Verwaltungsgericht, sondern erstinstanz­lich die Eidge­nössische Steuerverwaltung zuständig (Art. 51 der Verordnung über die Mehr­wertsteuer vom 22. Juni 1994; MWStV). Das Verwaltungsgericht ist jedoch befugt, über das Bestehen einer Steuerpflicht als Vorfrage einer Hauptfrage kommunalrechtlicher Natur zu befinden, soweit die zuständige Behörde noch nicht entschieden hat (VGr, 27. No­vember 1997, VB.97.00494; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemei­nen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 46 ff.; vgl. E. 2a).

Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. Weil der Streitwert weniger als Fr. 20'000.- beträgt, ist nach § 38 Abs. 2 VRG der Einzelrichter für den Entscheid zustän­dig.

c) Da das Verwaltungsgericht gemäss § 63 Abs. 2 VRG nicht über die gestellten Rechts­begehren hinausgehen darf, ist der Beschluss des Bezirksrats rechtskräftig geworden mit Bezug auf die Festlegung der anwendbaren Gebührenansätze (Dispositiv-Ziff. 1b). Im Streit liegt damit nur noch, ob auf die neu festzusetzenden Gebühren vom Beschwerdegeg­ner Mehrwertsteuer zu beziehen ist.

2. a) Was die vorfrageweise Beurteilung der Mehrwertsteuerpflicht anbelangt, fragt sich zunächst, ob das Verwaltungsgericht an die durch die Beschwerdeführerin von der Eid­genössischen Steuerverwaltung, Hauptabteilung Mehrwertsteuer, eingeholte Auskunft vom 19. September 2000 (act.--) gebunden sei. Grundsätzlich hat sich das Gericht an Ent­scheide sachkompetenter Behörden zu halten (RB 1983 Nr. 70; Häfelin/Müller, Rz. 58). Hier liegt allerdings kein verbindlicher Entscheid, sondern eine blosse Auskunft auf An­frage der Beschwerdeführerin vor. Es ist deshalb insbesondere davon auszugehen, dass die Auskunft ohne eigene Sachverhaltsabklärungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung er­folgte, sondern diese von den Angaben der Beschwerdeführerin ausging. Dem Verwal­tungs­gericht kann es nicht verwehrt sein, den massgebenden Sachverhalt selbst abzuklären und gestützt darauf allenfalls zu einer abweichenden Beurteilung der Mehrwertsteuerpflicht zu gelangen.

b) Nach Art. 17 Abs. 4 MWStV sind die Gemeinden für Leistungen, die sie nicht in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbringen, steuerpflichtig. Gemäss Ziff. 15 des Anhangs zur MWStV sind Personen des öffentlichen Rechts hingegen für Tätigkeiten auf dem Gebiet der Entsorgung in jedem Fall steuerpflichtig. Demnach kommt es in diesem Bereich nicht darauf an, ob die Tätigkeit als "hoheitlich" im Sinn von Art. 17 Abs. 4 zu qualifizieren ist. Sachlich unterliegt somit die streitbetroffene Gebührenerhebung der Mehrwertsteuer­pflicht.

c) Intertemporalrechtlich besteht die Steuerpflicht, falls "der Umsatz" nach Inkraft­treten der MWStV (nach Art. 86 MWStV am 1. Januar 1995) getätigt wurde (Art. 84 Abs. 1 MWStV). Massgebender Zeitpunkt bei Lieferungen und Dienstleistungen ist derje­nige der Ausführung (Stephan Kuhn/Peter Spinnler, Mehrwertsteuer, Muri b. Bern 1994, S. 145). Vorliegend kommt also auf den tatsächlichen Anschluss der Bauten an die öffent­liche Kanalisation an. Die Eidgenössische Steuerverwaltung traf in ihrer Auskunft vom 19. September 2000 die Annahme, der Baubeginn sei erst 1997 erfolgt, ohne Abklärungen, weshalb das Verwaltungsgericht jedenfalls insoweit nicht gebunden ist (vgl. E. 2a).

Nach der Darstellung der Beschwerdeführerin erfolgte der Beginn der Bauarbeiten im Jahr 1997 (act. --). Der Beschwerdegegner behauptet dagegen, die Tiefgarage sei bereits 1994 erstellt worden (act. --). Damit anerkennt er, dass das Gemeinschaftshaus (As­sek.-Nr. 02) nach Inkrafttreten der MWStV am 1. Januar 1995 erstellt und an die Kanali­sation angeschlossen wurde. Da die Gebühr dafür separat berechnet und ausgewiesen wur­de, ist davon auszugehen, dass jedenfalls insoweit auch intertemporalrechtlich eine Mehr­wert­steuerpflicht besteht.

Bezüglich der UT-Garage (Assek.-Nr. 01) ist aufgrund der durch den Beschwer­de­gegner eingereichten Schriftstücke (act. --) davon auszugehen, dass die Kanalisation bereits im Jahr 1994 erstellt wurde und damit die Mehrwertsteuerpflicht entfällt. Dieser Schluss drängt sich im Übrigen bereits deshalb auf, weil die Beschwerdeführerin ihre Be­hauptung, die gesamte Überbauung sei erst 1997 erstellt worden, nicht belegt hat, aber die objektive Beweislast trägt für die anspruchsbegründenden Tatsachen (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 5).

3. Soweit davon auszugehen ist, dass die vom Beschwerdegegner bezogenen Kana­lisationsanschlussgebühren der Mehrwertsteuer unterstehen, was nach dem Gesagten hin­sichtlich des Gemeinschaftshauses zutrifft, bleibt zu prüfen, ob diese auf den Abgabe­pflich­tigen überwälzt werden kann.

a) Nach Art. 60a des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Ab­wasseranlagen mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Der Kanton Zürich ist diesem Auftrag mit dem Erlass des Einführungsgesetzes zum Ge­wässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) nachgekommen. Nach §§ 42 ff. EG GSchG haben die Grundeigentümer, deren Liegenschaften durch den Bau öffentlicher Abwasserleitungen eine Wertvermehrung erfahren, der Gemeinde Beiträge an die Kosten zu leisten. Gemäss § 45 EG GSchG erheben die Gemeinden für die Benützung der öffentli­chen Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren. § 7 lit. e EG GSchG trägt den Gemeinden zudem den Erlass von Kanalisations- und Gebührenverord­nungen auf.

Vorliegend geht es um die Erhebung einer kommunalen Gebühr im Sinn von § 45 EG GSchG und nicht um einen Beitrag, da die Abgabe den Anschluss einer Liegenschaft an die öffentliche Kanalisation und damit deren Benützung voraussetzt (Art. 2 ff. VGA). Art. 2 VGA legt das Abgabeobjekt (Anschluss von Gebäuden an die Kanalisation) und die Abgabepflichtigen (Grundeigentümer) fest. Art. 3 ff. bestimmen die Höhe der Abgabe. Für die fragliche Anschlussgebühr besteht somit grundsätzlich eine genügende gesetzliche Grundlage.

b) Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass ihre Verordnung keine ausdrückliche Grundlage für die Überwälzung der Mehrwertsteuer enthält. Sie macht jedoch geltend, Art. 84 Abs. 8 MWStV stelle eine solche Grundlage dar, was die Vorinstanz ausdrücklich und der Beschwerdegegner implizit in Abrede stellen.

Gemäss dieser Bestimmung kann jeder der Beteiligten verlangen, dass das Entgelt für eine Lieferung oder Dienstleistung, die vor Inkrafttreten der MWStV vereinbart wurde, um den Differenzbetrag zwischen der vorherigen Warenumsatzsteuer und der späteren Mehr­wertsteuer korrigiert werde.

Die Norm ist nach ihrem Wortlaut primär auf privatrechtliche Verträge zugeschnit­ten. Eine Anwendung auf öffentlichrechtliche Verhältnisse ist aber nicht zum vornherein ausgeschlossen. Es ist zu prüfen, ob die der Bestimmung zugrunde liegende Interessen­wertung gleichermassen für Private wie für Gemeinwesen Geltung beanspruchen kann: Von Privaten kann bei Abschluss von Verträgen nicht erwartet werden, dass sie bereits die möglichen steuerlichen Folgen neuer, noch nicht in Kraft getretener Normen berücksichti­gen. Untersteht ein noch unter Warenumsatzsteuerrecht vereinbartes Geschäft intertempo­ral der Mehrwertsteuer, so soll es Privaten nicht verwehrt sein, sich auf die abweichenden fiskalischen Folgen des neuen Rechts zu berufen. In einer jener der Privaten ähnlichen La­ge befanden sich bei Einführung der Mehrwertsteuer jedoch auch die Gemeinwesen: In Fäl­len, in denen der provisorische Bezug der Gebühren vor dem 1. Januar 1995 erfolgte, wäre es ihnen zumeist gar nicht möglich gewesen, die Mehrwertsteuer bereits im Zeitpunkt des Bezugs zu berücksichtigen, da die MWStV erst ca. ein halbes Jahr vor Inkrafttreten erlas­sen wurde und folglich erst zu diesem Zeitpunkt der Umfang der Steuerpflicht in sachlicher und zeitlicher Hinsicht absehbar wurde. Es rechtfertigt sich daher, Art. 84 Abs. 8 MWStV auch auf die Erhebung öffentlicher Abgaben durch Gemeinwesen anzuwenden.

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann offen bleiben, wie es sich mit dem Erforder­nis der gesetzlichen Grundlage für die Überwälzung der Mehrwertsteuer bei öffent­lich­rechtlichen Gebühren in jenen Fällen verhält, in denen nicht, wie hier, die intertemporal­rechtliche Regelung von Art. 84 Abs. 8 MWStV zum Zug kommt.

c) Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. Die Beschwerdeführerin ist be­rechtigt, auf die Anschlussgebühr für das Gemeinschaftshaus (Assek.-Nr. 02) Mehrwert­steuer zu schlagen und diese vom Beschwerdegegner zu beziehen. Im Übrigen ist die Be­schwerde abzuweisen.

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Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die Streitsache wird zu erneuter Festsetzung der Anschlussgebühren an den Gemeinderat X zurück­gewiesen.

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