I. Am 7. Juni 1999 ersuchten A.1 und A.2 die Erziehungsdirektion (heute Bildungsdirektion) um Kostenbeteiligung an den bzw. Übernahme der Kosten von jährlich rund Fr. 13'000.- für die Schulung ihrer Tochter D an der Kantonsschule Zug. Ihre Tochter sei Diabetikerin und brauche eine Insulintherapie verbunden mit einer strikt einzuhaltenden Diät. Vom Wohnort der Familie in X aus lasse sich die neue Kantonsschule in Urdorf nur schlecht erreichen. Im besser erreichbaren Zug lebe zudem die Grossmutter, wo D das Mittagessen einnehmen könne, und arbeite ihr Vater, der sie im Bedarfsfall kurzfristig betreuen könnte. Auch ihre sportlichen Aktivitäten, die für ihre Gesundheit von besonderer Wichtigkeit seien, habe D nach Zug ausgerichtet.
Die Bildungsdirektion wies das Gesuch am 16. August 1999 ab. Der Mittelschulunterricht sei für Schüler und Schülerinnen mit Wohnsitz im Kanton Zürich unentgeltlich; für die Übernahme des Schulgeldes für den Besuch ausserkantonaler Mittelschulen bestehe keine Grundlage. Eine solche Kostenübernahme komme nach der Praxis des Regierungsrats nur in Frage, wenn für die Schüler und Schülerinnen einer bestimmten Region der Schulweg aus geographischen Gründen unzumutbar sei, was praxisgemäss dann bejaht werde, wenn mit öffentlichen Verkehrsmitteln der Weg an eine zürcherische Schule mehr als eine Stunde betrage und die Zeitersparnis beim Besuch einer ausserkantonalen Schule mehr als 20 Minuten betrage. Diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt, und die Krankheit von D rechtfertige keine andere Betrachtungsweise. Bei einem aus gesundheitlichen Gründen gebotenen Besuch einer ausserkantonalen Mittelschule kämen zur Verhinderung von Härtefällen Stipendienbezüge in Betracht. Schliesslich könnten zwar nach § 37 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (MittelschulG; LS 413.21) an nichtstaatlichen Mittelschule mit schweizerisch anerkannten Abschlüssen für Schüler und Schülerinnen mit Wohnsitz im Kanton Zürich Subventionen ausgerichtet werden, doch lasse sich daraus nicht ableiten, dass der Besuch staatlicher Schulen ausserhalb des Kantons Zürich zu finanzieren sei.
II. Den gegen diese Verfügung von A.1 und A.2 erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 19. Juli 2000 ab. Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie Art. 62 Abs. 3 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) garantierten nur den unentgeltlichen Volksschulunterricht, wozu der Besuch einer Mittelschule nicht gehöre. Die Unentgeltlichkeit des Mittelschulunterrichts gemäss § 33 Abs. 1 MittelschulG gelte nur für den Besuch der im Kanton Zürich gelegenen und von diesem betriebenen Mittelschulen. Ein Anspruch auf Unentgeltlichkeit lasse sich auch nicht aus Art. 26 der "Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte" vom 10. Dezember 1948 (Resolution der UNO-Generalversammlung) ableiten. Sodann sei der Schulweg von X zur kantonalen Mittelschule in Urdorf bei einer Fahrzeit (einschliesslich Umsteigezeit) von 36 Minuten und einem zusätzlichen Fussmarsch von rund 20 Minuten nicht unzumutbar. Daran vermöge die Krankheit von D nichts zu ändern; notfalls müsste der Beistand an allen Schulorten durch die anwesenden (Lehr-)Personen erfolgen und könnte auch in Zug nicht davon ausgegangen werden, dass der dort arbeitende Vater bzw. die dort wohnende Grossmutter zur Hilfeleistung zur Stelle wären. Im Übrigen sei von X aus auch die Kantonsschule Freudenberg in Zürich in der Regel in einer Fahrzeit von 34 bis 44 Minuten zu erreichen bei einem Fussweg von höchstens zehn Minuten und besserer fahrplanmässiger Abstimmung. Der beantragte Abschluss eines Schulgeldabkommens mit dem Kanton Zug könne von vornherein nicht Gegenstand des Rekursverfahrens sein. Die Schulgeldübernahme für Schüler mit Wohnsitz in Hütten, Schönenberg und Richterswil für den Besuch der Kantonsschule Pfäffikon SZ beruhe auf einem Regierungsratsbeschluss vom 7. März 1984, der angesichts der mittlerweile verbesserten öffentlichen Verkehrsverbindungen überprüft werde; eine rechtsungleiche Behandlung liege deshalb nicht vor. Auch aus dem Umstand, dass im Zeitpunkt ihres Zuzugs nach X der Schulbesuch in Zug noch für Kosten von Fr. 800.- pro Jahr möglich gewesen sein soll, könnten die Rekurrenten nichts zu ihren Gunsten ableiten.
III. Mit Beschwerde vom 3. September 2000 beantragten A.1 und A.2 dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und den Regierungsrat zur vollständigen Übernahme des Schulgelds ihrer Tochter zu veranlassen.
Zur Begründung brachten sie sinngemäss vor, der Beschwerdegegner sei aufgrund der gesetzlichen Grundlagen zur Übernahme der Schulungskosten von D in Zug verpflichtet. Der Regierungsrat habe die Tragweite der Krankheit von D falsch eingeschätzt; insbesondere habe er verkannt, dass in Zug eine Betreuung von D durch Vater und Grossmutter auch in Zwischenstunden und über die Mittagszeit möglich sei. Auf eine solche Betreuung sei sie angewiesen, damit Insulinbehandlung und Diät konsequent durchgehalten würden. Der lange Schulweg stelle unter diesen Umständen eine zusätzliche Belastung dar und sei unzumutbar. Der Regierungsrat sei von falschen Wegzeiten ausgegangen; insbesondere habe er übersehen, dass für den kürzeren Weg über Y am Samstag sowie mehrheitlich am Nachmittag keine Fahrgelegenheiten bestünden. Somit betrage der Hinweg nach Urdorf in der Regel zwischen 85 und 88 Minuten und der Rückweg 124 bis 197 Minuten, während für den Schulbesuch in Zug mit Wegzeiten von 34 bis 40 Minuten zu rechnen sei. Auf die Möglichkeit, eine andere zürcherische Mittelschule besuchen zu können, seien die Beschwerdeführenden nie hingewiesen worden.
Der Regierungsrat liess am 5. Oktober 2000 Abweisung der Beschwerde beantragen. Die Bildungsdirektion liess sich nicht vernehmen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) zur Behandlung der Beschwerde zuständig.
a) § 34 MittelschulG ermöglicht dem Regierungsrat Vereinbarungen über Schulbeiträge mit anderen Kantonen. Mit dem Kanton Zug besteht keine solche Vereinbarung, welche den Beschwerdeführenden Anspruch auf die Übernahme der Schulungskosten ihrer Tochter im Kanton Zug verschaffen könnte.
b) Die Beschwerdeführenden scheinen den Anspruch auf Übernahme der Schulungskosten im Kanton Zug in erster Linie daraus ableiten zu wollen, dass ihre Tochter die Schulpflicht von neun Jahren gemäss § 11 Abs. 1 des Volksschulgesetzes (VolksschulG) vom 11. Juni 1899 (LS 412.11) noch nicht absolviert hat. Das ändert aber nichts daran, dass sie eine Mittelschule und nicht eine zürcherische Volksschule besucht, welche gemäss § 1bis VolksschulG (in der Fassung vom 28. September 1997) nur die Primarschule und die Oberstufe umfasst.
Der bundesverfassungsrechtliche Anspruch auf unentgeltlichen Primarschulunterricht gilt nur für die Grundschule und betrifft nicht die Mittelschulen (BGE 103 Ia 394 E. 2a; Bundesrat, 14. August 1991, VPB 57/1993 Nr. 42; Bruno Mascello, Elternrecht und Privatschulfreiheit, St. Gallen 1995, S. 42; vgl. auch BGr, 28. Januar 1994, ZBl 95/ 1994, S. 300). Eine Verpflichtung des Beschwerdegegners zur Übernahme der Mittelschulkosten im Kanton Zug lässt sich daraus von vornherein nicht ableiten. Dass in X ein genügender und unentgeltlicher Volksschulunterricht angeboten wird, steht ausser Frage.
c) Gemäss § 33 Abs. 1 MittelschulG ist der Unterricht an Mittelschulen für Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz im Kanton Zürich unentgeltlich. Diese Bestimmung bezieht sich, wie sich aus dem Regelungszusammenhang ergibt, lediglich auf die vom Kanton Zürich geführten Mittelschulen. Ein Anspruch auf Finanzierung des Schulbesuchs in staatlichen Mittelschule eines Nachbarkantons lässt sich aus dieser Bestimmung direkt nicht ableiten.
aa) Immerhin scheint sich der Regierungsrat ungeachtet dessen, dass hier kein bundesverfassungsrechtlicher Anspruch in Frage steht, bei der Auslegung des kantonalen Rechts an die vom Bundesrat zu Art. 27 der früheren Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. zu neu Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV entwickelte Rechtsprechung anzulehnen, wonach der Besuch der Volksschule ohne unzumutbaren Aufwand für den Schulweg müsse erfolgen können (Bundesrat, 11. April 1984, VPB 48/1984 Nr. 38; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern/Stuttgart 1979, S. 179 f.). Die Unentgeltlichkeit des Schulbesuchs ist nach dieser Auffassung nur gewährleistet, wenn der Schulbesuch ohne übermässig langen Schulweg möglich ist. So hat der Zürcher Regierungsrat eine Gemeinde zur Einrichtung eines unentgeltlichen Transportdiensts verpflichtet, um Kindern mit einem übermässig langen Schulweg den (freiwilligen) Besuch des Kindergartens zu ermöglichen, und hat das Bundesgericht eine hiergegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde abgewiesen (BGr, 28. Januar 1994, ZBl 95/1994, S. 300). Die Schulgeldübernahme für zürcherische Schüler an der Kantonsschule Pfäffikon gemäss Regierungsratsbeschluss vom 7. März 1984 scheint auf der nämlichen Überlegung zu beruhen.
bb) Wird von diesem Verständnis der Unentgeltlichkeit ausgegangen, so stellt sich die Frage der Zumutbarkeit des Schulwegs von X in die kantonalen Mittelschulen Urdorf und Freudenberg in der Stadt Zürich. Dabei ist von einem objektivierten Begriff der Zumutbarkeit auszugehen; das heisst, es ist zu fragen, ob einem Jugendlichen im entsprechenden Alter ein solcher Schulweg zugemutet werden kann. Auf subjektive Besonderheiten, wie hier die Krankheit der Tochter der Beschwerdeführenden, kann es nicht ankommen. Es ist gegebenenfalls Sache der Sozialversicherung, den krankheitsbedingten Behinderungen Rechnung zu tragen.
cc) Für den Schulweg von X nach Urdorf ist im günstigsten Fall mit einer Reisezeit (ohne Fussweg) von 36 Minuten und im schlechtesten Fall mit einer solchen von 82 Minuten zu rechnen. Ähnliche Zeiten gelten für den Rückweg, wobei um die Mittagszeit die Verbindungen schlecht sind und die kürzeste Reisedauer 51 Minuten beträgt. Die Reisezeiten zwischen X und Zürich Enge (Kantonsschule Freudenberg) betragen zwischen 34 und 78 Minuten, wobei auch um die Mittagszeit die Rückreisemöglichkeiten mit einer Reisezeit von 40 Minuten bestehen (Angaben gemäss Fahrplanauskunft des Zürcher Verkehrsverbunds [http://www.zvv.ch/fahrplan.asp]). Solche Reisezeiten sind für Mittelschüler/ innen zumutbar, und zwar auch dann, wenn noch mit zusätzlichen Fusswegzeiten von 20 Minuten gerechnet werden muss. Jugendliche im Mittelschulalter sind in der Regel vertraut mit der Benützung öffentlicher Verkehrsmittel, und sie können die Reisezeit für Schulaufgaben oder die Pflege sozialer Kontakte nutzen. Sollen Jugendliche möglichst lange die Schule am Wohnort besuchen können, so besteht die Möglichkeit zum Mittelschulbesuch im Anschluss an die Oberstufe. Öffentliche Dienstleistungsangebote wie Mittelschulen können nicht beliebig dezentralisiert werden, und wer sich in peripheren Gebieten niederlässt, muss mit entsprechenden Erschwernissen rechnen.
d) Die Beschwerdeführenden machen eine rechtsungleiche Behandlung geltend, weil für Schüler aus Hütten, Schönenberg und Richterswil unter bestimmten Bedingungen das Schulgeld für den Besuch der Kantonsschule Pfäffikon übernommen werde, obwohl deren Schulweg weniger lang und umständlich sei als derjenige der Tochter der Beschwerdeführenden. Wie sich aus dem erwähnten Regierungsratsbeschluss vom 7. März 1984 ergibt, soll eine solchen Kostenübernahme nur erfolgen, wenn der einfache Schulweg mit öffentlichen Verkehrsmitteln mindestens eine Stunde beträgt und die Zeitersparnis mehr als 20 Minuten ausmacht bzw. wenn der einfache Schulweg um mindestens eine halbe Stunde kürzer wird.
Diese Bedingungen sind beim Schulweg der Tochter der Beschwerdeführenden nicht erfüllt. Zur Kantonsschule Freudenberg bestehen genügend Verbindungen, die einen Schulweg von weniger als 60 Minuten ermöglichen. Dass von X nach Zug und zurück zahlreiche Reisemöglichkeiten mit einer Fahrzeit von 29 Minuten bestehen, sodass sich täglich gegen 20 Minuten einsparen lassen, ist nur eine von zwei nach der Praxis des Regierungsrats zu erfüllenden Bedingungen. Zudem macht der Beschwerdegegner zu Recht geltend, dass die bezüglich der Kantonsschule Pfäffikon geübte Praxis angesichts der heute auch in jenem Gebiet bestehenden Verkehrsverbindungen überholt sei und deshalb überprüft werde. Es besteht deshalb kein Grund, diese zu weit gehende Praxis, die sich auf keine gesetzliche Grundlage stützen kann, weiter auszudehnen.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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