I. Am 27. Juni 2000 ersuchte X, Inhaber einer Arztpraxis in Y, die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um die Bewilligung, C, Inhaberin eines polnischen Arztdiploms, als Praxisassistentin zu beschäftigen. Die Gesundheitsdirektion lehnte das Gesuch vorerst formlos und auf Verlangen des Gesuchstellers am 28. Juli 2000 mittels förmlicher Verfügung ab.
II. Hiergegen gelangte X am 14. August 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und dem Gesuch zu entsprechen. In formeller Hinsicht verlangte er die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels und ergänzte seine Beschwerde am 22. August 2000.
Die Gesundheitsdirektion beantragte am 11. September 2000 die Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Streitgegenstand bildet vorliegend die Bewilligung zur Ausübung eines Berufs der Gesundheitspflege. Diesbezügliche erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter können gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) direkt mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist damit gegeben.
Die Beschwerdeergänzung vom 22. August 2000 erging noch innerhalb der Beschwerdefrist und ist daher ohne Weiteres entgegenzunehmen.
Das Verwaltungsgericht entscheidet in der Regel aufgrund eines einmaligen Schriftenwechsels (vgl. § 58 VRG). Da die Gesundheitsdirektion die vorliegend strittige Verfügung in ihrer Vernehmlassung verteidigt, ohne diesbezüglich neue Verweigerungsgründe anzuführen, ist ein zweiter Schriftenwechsel nicht angezeigt. Auch die Hoffnung des Beschwerdeführers, im Zeitpunkt der Erstattung der Replik im Besitz neuer relevanter Unterlagen zu sein, rechtfertigt keine Weiterung. Es bleibt dem Beschwerdeführer jederzeit vorbehalten, eine relevante Veränderung des massgebenden Sachverhalts zur Grundlage eines neuerlichen Gesuchs um Zulassung einer Assistenzärztin zu erheben.
Mit der Direktbeschwerde im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG kann neben der Rechtsverletzung auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 2 und 3 VRG).
a) Nach § 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich, um gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen festzustellen und zu behandeln oder überhaupt medizinische Verrichtungen vorzunehmen. Die Bewilligung wird gemäss § 8 Abs. 1 GesundheitsG erteilt, wenn der Gesuchsteller die durch dieses Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht. Während die Voraussetzungen für die Ausübung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit in § 16 GesundheitsG selber geregelt sind, überlässt § 8 Abs. 3 GesundheitsG die Regelung der Zulassung von Assistenten und Vertretern dem Regierungsrat auf dem Verordnungsweg. Gemäss § 7 Abs. 1 der Verordnung über die Ärztinnen und Ärzte vom 6. Mai 1998 (ArztV) erteilt die Gesundheitsdirektion die Bewilligung zur unselbständigen ärztlichen Tätigkeit. Die §§ 8 und 9 regeln alsdann die Voraussetzungen der Assistenz in Krankenhäusern, Pflegeheimen, Polikliniken und ambulanten gemeinnützigen Institutionen, während sich § 10 ArztV mit der Assistenz in Privatpraxen befasst. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 darf die praxisberechtigte Person höchstens vier eidgenössisch diplomierte Ärztinnen und Ärzte als Assistenzärztinnen und Assistenzärzte beschäftigen.
b) Die Gesundheitsdirektion verweigerte dem Beschwerdeführer die ersuchte Bewilligung gestützt auf die letztgenannte Bestimmung, da die vorgesehene Assistentin nicht im Besitz eines eidgenössischen Arztdiploms sei. Die Verordnung sehe keine Ausnahmen für die Zulassung ausländisch diplomierter Assistenzärztinnen und –ärzte in Privatpraxen vor, dementsprechend seien solche Bewilligungen von der Gesundheitsdirektion auch nie erteilt worden.
Der Beschwerdeführer macht allgemein geltend, das heute in Kraft stehende kantonale Gesundheitsrecht genüge verfassungsrechtlichen Ansprüchen nicht mehr, es sei daher nicht mehr anzuwenden oder zumindest nach Massgabe der Grundsätze des Revisionsentwurfes auszulegen. Die enge Auslegung der Vorinstanz sei sach- und verfassungswidrig. Dieser pauschale Einwand ist verfehlt. Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Auslegung von § 10 ArztV stützt sich auf deren klaren Wortlaut und eine diesbezüglich durchgehende Praxis. Dieser Bestimmung des geltenden kantonalen Rechts könnte die Anwendung nur dann versagt werden, wenn sie übergeordnetem Recht widerspräche. Ein solcher Widerspruch ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht näher substanziiert. Das Erfordernis eines eidgenössischen Arztdiploms auch für die unselbständige ärztliche Tätigkeit liegt grundsätzlich im öffentlichen Interesse der Patientensicherheit und präsentiert sich als adäquates Mittel zur Durchsetzung eines gewissen Qualitätsstandards ärztlicher Leistung.
c) Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, es sei verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen, dass die Bedingungen für die Assistentenzulassung in Kliniken weiter seien als in Privatpraxen. Der Unterschied besteht im wesentlichen darin, dass öffentliche – nicht aber private - Kliniken auch nicht eidgenössisch diplomierte Assistenten beschäftigen dürfen, wenn sich keine geeigneten eidgenössisch diplomierten um die Stelle bewerben oder wenn ausländische Ärzte zur Ausbildung gegen schweizerische ausgetauscht werden (§ 8 Abs. 1 und 3 ArztV).
Die Gesundheitsdirektion begründet diese Unterscheidung damit, dass die staatlichen Institutionen im stationären Bereich einen Versorgungsauftrag zu erfüllen hätten, wofür genügend Ärzte zur Verfügung gestellt werden müssten. Damit wird nach den verschiedenen Aufgabenstellungen und Bedürfnissen in den beiden Bereichen der Patientenversorgung – stationär und ambulant - unterschieden, was ohne Weiteres als gerechtfertigt erscheint. Eine sachfremde oder gar willkürliche Unterscheidung zwischen der Assistenzbewilligung in öffentlichen Kliniken und in Privatpraxen liegt daher nicht vor. Im Bereich der ambulanten Patientenversorgung selber unterscheidet die Verordnung nicht zwischen Privatpraxen und gemeinnützigen Instituten und verwehrt ausländisch diplomierten Assistenten die Zulassung an beiden Orten (vgl. § 9 ArztV).
d) Nach Auffassung des Beschwerdeführers besteht im Kanton Zürich und speziell im Einzugsgebiet seiner Praxis eine Unterversorgung mit Ärzten und Einrichtungen, welche medizinische Behandlung nach den Regeln der Homöopathie offerieren. Auf diesen Umstand kommt es jedoch für die fragliche Bewilligung nicht an. Die Möglichkeit, bei einer medizinischen Unterversorgung der Bevölkerung auch ausländisch diplomierte Berufsangehörige mit gleichwertigen Diplomen zur Berufsausübung zuzulassen, bezieht sich nur auf die im Gesetz selber als bewilligungspflichtig erklärten Berufstätigkeiten (§ 8 Abs. 2 GesundheitsG). Bei der ärztlichen Tätigkeit ist dies ausschliesslich die selbständige, nicht aber die unselbständige Berufsausübung. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die fragliche Bestimmung eine generelle ärztlich-ambulante Unterversorgung und nicht nur eine solche in einem spezifischen Fachbereich voraussetzt.
e) Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, wenn die Gesundheitsdirektion ausländisch diplomierte Ärzte als voll verantwortliche Praxisvertreter zulasse, müsse sie diese umso mehr auch als Assistenten unter fremder Verantwortung zulassen.
Gemäss § 3 Abs. 1 lit. a ArztV bildet das eidgenössische Arztdiplom auch für die Vertretung einer vorübergehend verhinderten praxisberechtigten Person Zulassungsvoraussetzung. Mit der Behauptung, selber bereits mehrere Vertretungsbewilligungen von ausländisch diplomierten Ärzten gesehen zu haben, wirft der Beschwerdeführer der Gesundheitsdirektion demnach eine gesetzwidrige Praxis vor und erhebt für sich Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Nachdem die Gesundheitsdirektion eine derartige gesetzwidrige Praxis betr. Praxisvertretungen jedoch in Abrede stellt und der Beschwerdeführer seine diesbezügliche Behauptung weder substanziiert noch einen konkreten Fall einer derartigen Bewilligung benennt, kann auf den Einwand nicht eingegangen werden. Zum Hinweis des Beschwerdeführers in seiner zweiten Eingabe, es seien im Kanton Zürich ausländische Ärzte im Bereich der Komplementärmedizin, insbesondere der Akupunktur, tätig, ist anzumerken, dass diese allenfalls nicht als Ärzte, sondern als Angehörige eines anderen medizinischen Berufs zugelassen sind; hat doch das Bundesgericht einen diesbezüglichen Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben und den Kanton Zürich zur Erteilung von Bewilligungen zur selbständigen Berufsausübung an nichtärztliche Akupunkteure verpflichtet (RB 1998 Nr. 75; BGE 125 I 35). Im Übrigen wäre ohnehin fraglich, ob eine allenfalls systematische gesetzwidrige Zulassung ausländisch diplomierter Ärzte als Praxisvertreter auch einen Anspruch auf eine andere gesetzwidrige Zulassung als Assistenzärztin verleihen könnte.
f) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers garantiert auch die Zulassung als Leistungserbringer gemäss Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG) keineswegs die Zulassung zur unselbständigen ärztlichen Tätigkeit nach dem kantonalen Gesundheitsgesetz. Beide Erlasse schützen grundsätzlich unterschiedliche Rechtsgüter. Die Kantone werden vom KVG weder zur polizeilichen Zulassung der vom Gesetz anerkannten Leistungserbringer verpflichtet, noch vermag das Gesetz die verfassungsrechtlich den Kantonen zugewiesene Zuständigkeit im Bereich des Gesundheitsrechts ausser Kraft zu setzen (VGR, 14. September 2000, VB.2000.00220).
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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