I. Mit Schreiben vom 21. März 1999 wandten sich mehrere Schüler des Schulhauses Hungerbühl an die Oberstufenschulpflege Embrach mit dem Anliegen, am Schulhausfest vom 29. April 1999 solle auf das Anbieten von Fleisch, insbesondere von Kebab, verzichtet werden, weil der Verzicht auf solche Speisen Tierleid erspare. Falls diesem Anliegen nicht entsprochen werde, sei ihnen wenigstens zu gestatten, mit Flugblättern über Fleisch und Kebab aufklären zu dürfen. Anlässlich eines Gesprächs zwischen einem der gesuchstellenden Schüler und dem Präsidenten der Oberstufenschulpflege lehnte Letzterer beide Anliegen ab. Der Inhalt dieses Gesprächs ergibt sich im Einzelnen nicht aus den Akten. Nach insoweit unbestrittener Darstellung der Oberstufenschulpflege hielt deren Präsident dabei fest, dass auf dem Schulhausareal keine Flugblätter verteilt werden dürften; hingegen dürften die gesuchstellenden Schüler ihre Meinung zum Fleischkonsum in Form einer "Präsentation" und unter Verwendung des (Schüler-) Anschlagbretts kundtun, wobei die entsprechenden Texte vorgängig der Schulleitung vorgelegt werden müssten, ohne dass damit eine inhaltliche Zensur verbunden werde.
In der Folge schaltete sich Erwin Kessler, Präsident des Vereins gegen Tierfabriken Schweiz (VgT), ein. Der Präsident der Oberstufenschulpflege führte am 20. April 1999 mit diesem ein
II. Mit "Verwaltungsbeschwerde" vom
Die Bildungsdirektion überwies die Eingabe am 7. Juni 1999 dem Bezirksrat Bülach, weil dieser und nicht der Erziehungsrat zur Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig sei. Nach Durchführung eines doppelten Schriftwechsels wies der Bezirksrat Bülach den Rekurs am 16. Dezember 1999 "im Sinne der Erwägungen" ab. In Letzteren führte er aus, das Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund sei aufgrund verschiedener Freiheitsrechte, namentlich der Presse- und der Meinungsäusserungsfreiheit, gewährleistet. Einschränkungen dieser Grundrechte müssten auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse geboten und verhältnismässig sein. Dabei sei "indessen auch der Schutz von Grundrechten Dritter zu beachten und zu garantieren". Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Es sei "Aufgabe der Schulpflegen, im Rahmen der Durchsetzung der Schulgesetzgebung für einen ordnungsgemässen Gang der Schule mittels Hausordnung und durch Einzelverfügung zu sorgen". Zur Erfüllung dieser Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liege, könne sich die Schulpflege auf die polizeiliche Generalklausel stützen, "soweit sich im übrigen nicht bereits ohnehin aus der Schulgesetzgebung eine entsprechende gesetzliche Grundlage ableiten liesse". Die vom Schulpräsidenten angebotenen Alternativen – nämlich die Verwendung des Schüleranschlagbrettes sowie die Errichtung eines Informationsstandes beim Anschlagbrett mit der Auflage vorgängiger Visualisierung durch Lehrkräfte – liessen das streitige Verbot der Verteilung von Flugblättern als verhältnismässig erscheinen, "zumal im Gegensatz zu irgendeinem öffentlichen Platz auf einem Schulhausareal das Nebeneinander diverser Tätigkeiten gewissen geordneten Abläufen zugeführt werden darf".
III. Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob der VgT am 10. Februar 2000 Rekurs an den Regierungsrat, worin der erstinstanzliche Rekursantrag erneuert wurde.
Im Rekursverfahren vor Regierungsrat verzichteten die Oberstufenschulpflege Embrach sowie der Bezirksrat Bülach auf Vernehmlassung. Der Regierungsrat beschloss am 5. Juli 2000, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Akten dem Verwaltungsgericht zu überweisen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Zur Behandlung des Rekurses vom
Februar 2000 gegen den Beschluss des Bezirksrats Bülach vom
Dezember 1999 ist nicht der Regierungsrat, sondern nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz funktionell und sachlich zuständig. Das ergibt sich ohne weiteres daraus, dass die vom Bezirksrat Bülach überprüfte Anordnung des Präsidenten der Oberstufenschulpflege Embrach unter keinen der in § 43 Abs. 1 VRG genannten Ausnahmetatbestände fällt; nähere Erörterungen zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, wie sie der Regierungsrat in seinem Nichteintretens- und Überweisungsbeschluss angestellt hat, erübrigen sich. Die Beschwerdebefugnis des vor Bezirksrat unterlegenen Rekurrenten ist nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG gegeben; das gilt selbst für den Fall, dass der Bezirksrat die Rekurslegitimation des Beschwerdeführers nach § 21 lit. a VRG zu Unrecht bejaht haben sollte (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 96; dazu nachstehend E. 4 b).
a) Weil der Regierungsrat dem Beschwerdegegner sowie der Vorinstanz bereits Gelegenheit zur Einreichung einer Vernehmlassung eingeräumt hat, erübrigt sich die Anordnung eines Schriftenwechsels nach § 58 VRG.
b) Eine mündliche Verhandlung ist nicht durchzuführen. Die Anordnung einer solchen Verhandlung nach § 59 VRG steht im Ermessen des Gerichts. Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verschafft einem Beschwerdeführer einen Anspruch auf mündliche Verhandlung nur in Fällen, in denen eine zivilrechtliche Streitigkeit oder eine strafrechtlichen Anklage im Sinn dieser Konventionsbestimmung vorliegt. Beides trifft hier nicht zu. Insbesondere geht es nicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit. Der vorliegende Streitfall betrifft die Nutzung von Verwaltungsvermögen, die rechtlich analog der Benützung des öffentlichen Grundes zu beurteilen ist (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1825). Nach einer überzeugenden Lehrmeinung (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 175 ff.), der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat (RB 1999 Nr. 33), ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen Grund beabsichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutzbedürfnis wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeitsrechtlicher Art darzutun vermag; nur bei einem derartigen Schutzbedürfnis wirtschaftlicher oder persönlichkeitsrechtlicher Art fallen Streitigkeiten über die Nutzung des öffentlichen Grundes in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK.
Wie angemerkt werden kann, war der Bezirksrat zur Anordnung einer öffentlichen Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK von vornherein deswegen nicht verpflichtet, weil er auch in seiner rechtsprechenden Funktion keine gerichtliche Instanz im Sinn dieser Konventionsbestimmung ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82, § 52 N. 11).
Der angefochtene Bezirksratsbeschluss vom
Dezember 1999 wurde dem Beschwerdeführer erst am 10. Februar 2000 zugestellt, was Letzterer als menschenrechtswidrige Verschleppung rügt. Ob die zeitliche Abwicklung eines Verfahrens dem Beschleunigungsgebot von § 4a VRG entspricht sowie vor dem Rechtsverzögerungsverbot von Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) standhält, ist nach den gesamten Umständen des Einzelfalles zu beurteilen, wobei sich die Beurteilung auf die Gesamtdauer des Verfahrens bezieht (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 55 und 76). Wenn der Beschwerdeführer auf seine am
Juni 1999 eingereichte "Verwaltungsbeschwerde" am
Februar 2000 Bescheid erhalten hat, verstösst diese zeitliche Abwicklung nicht gegen das Rechtsverzögerungsverbot, zumal das bei der Erziehungsdirektion eingereichte Rechtsmittel von dieser Amtsstelle zunächst dem zuständigen Bezirksrat überwiesen werden musste und Letzterer einen doppelten Schriftwechsel durchführte. Allerdings ist die gemäss § 27a Abs. 1 VRG für verwaltungsinterne Rekursinstanzen geltende besondere Frist von 60 Tagen, für deren Beginn hier der Abschluss des doppelten Schriftwechsel am 31. Juli 1999 genommen werden kann und für deren Einhaltung nicht das Datum des Entscheids, sondern jenes seiner Zustellung massgebend ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27a N. 4 f.), hier mit der Zustellung des Rekursentscheids am 10. Februar 2000 nicht gewahrt worden, weshalb der Bezirksrat seiner Orientierungspflicht gemäss § 27a Abs. 2 VRG hätte nachkommen müssen, was er unterlassen hat.
Der Bezirksrat Bülach ist von der Zulässigkeit des ihm seitens der Bildungsdirektion überwiesenen Rekurses ausgegangen. Seine sachliche Zuständigkeit hat er im Einklang mit der Bildungsdirektion jedenfalls zu Recht bejaht, da der Rekurs keine schulischen Angelegenheiten im engeren Sinn betrifft (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 10, § 19 N. 129). Unter zwei anderen Gesichtswinkeln – nämlich jenen des Anfechtungsobjekts und der Legitimation - ist jedoch fraglich, ob der Bezirksrat zu Recht auf den Rekurs eingetreten ist.
a) Das mit dem Rekurs beanstandete Flugblattverbot ist nicht in Verfügungsform ergangen, sondern seitens des Schulpräsidenten anlässlich des Gesprächs mit einem Schüler des Schulhauses Hungerbühl in einem nicht aktenkundigen Zeitpunkt mündlich ausgesprochen und anlässlich eines Gesprächs vom 20. April 1999 mit dem Präsidenten des Beschwerdeführers bekräftigt worden. Auf die äussere Form des Verwaltungshandelns kommt es jedoch nicht an; abzustellen ist einzig darauf, ob eine behördliche Äusserung die Kriterien einer Verfügung erfüllt (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu § 4-31 N. 12; § 19 N. 5). Das trifft hier zu, wie es bereits zutreffend der Bezirksrat festgestellt hat.
b) Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
aa) Das Flugblattverbot richtete sich nicht unmittelbar an den Beschwerdeführer. Adressaten waren vielmehr Schüler, die im Hinblick auf den Fleischverkauf und –konsum am geplanten Schulhausfest vom 29. April 1999 Flugblätter tierschützerischen Inhalts auf dem Schulhausareal verteilen wollten. Es ist anzunehmen, jedoch aufgrund der vorliegenden Akten nicht belegt, dass diese Schüler oder Einzelne unter ihnen Mitglied des Beschwerdeführers sind. Ob die Voraussetzungen für eine egoistische Verbandsbeschwerde erfüllt waren (dazu BGE 123 I 221 E. 2 S. 225; RB 1991 Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3), kann indessen dahin gestellt bleiben. Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon auszugehen, dass die Flugblätter nicht nur Texte tierschützerischen Inhalts enthalten, sondern darüber hinaus ausdrücklich im Namen des Beschwerdeführers verfasst werden sollten (vgl. Verwaltungsbeschwerde vom 1. Juni 1999 S. 1, Bezirksratsentscheid Ziff. 1a). Der heutige Beschwerdeführer war daher selber von der ergangenen Anordnung betroffen im Sinn von § 21 lit. a VRG.
bb) Die gesuchstellenden Schüler strebten primär einen Verzicht auf den Verkauf von Fleisch anlässlich des Schulhausfestes vom 29. April 1999 an; die Verteilung von Flugblättern tierschützerischen Inhalts sahen sie nur für den Fall vor, dass ihrem primären Anliegen nicht entsprochen werde. Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon auszugehen, dass dies als Protestaktion gedacht war, die in zeitlicher Hinsicht anlässlich des Festes selber, allenfalls schon zuvor, jedenfalls aber nicht danach stattfinden sollte. Unter diesen Umständen fehlte dem Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt der Erhebung der "Verwaltungsbeschwerde" am 1. Juni 1999 ein aktuelles Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Anordnung. Auf das Erfordernis des aktuellen Interesses kann allerdings verzichtet werden, wenn es um eine Grundsatzfrage geht, über die sonst kaum je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt werden könnte und die sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte (BGE 111 Ib 56 E. 2 S. 59; RB 1998 Nr. 41, 1987 Nr. 5). Diese Voraussetzungen waren hier erfüllt.
Zum einen können sie sich - unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Sachenrechts - aus der Nutzung von Räumlichkeiten der Schule ergeben, d.h. daraus, dass es sich dabei um Sachen im Verwaltungsvermögen handelt. Deren Nutzung darf, soweit sie den bestimmungsgemässen Gebrauch überschreitet und daher "ausserordentlichen" Charakter hat, besonderen Einschränkungen unterworfen werden, für die analoge Grundsätze wie für den gesteigerten Gemeingebrauch auf öffentlichen Strassen und Plätzen gelten (Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff., insbesondere S. 163 f., derselbe, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2452). Weil derartige Einschränkungen durch die Art und Intensität der Nutzung des Verwaltungsvermögens bedingt sind, erweisen sie sich nicht nur für Schulangehörige (Lehrkräfte und Schüler) als zulässig, sondern gleichermassen oder sogar in einem weiteren Umfang auch für Drittpersonen. Der Anspruch auf Benützung der Räumlichkeiten einer öffentlichrechtlichen Anstalt ergibt sich aus deren Zweck und nicht aus den Freiheitsrechten (BGE 98 Ia 362 bezüglich der Universität Zürich; vgl. jedoch BGr, 18. Feburar 1991, ZBl 93/1992, S. 40 ff. bezüglich eines Kirchgemeindesaals).
Spezifische Einschränkungen der Meinungsäusserungsfreiheit sind sodann – unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Anstaltsrechts – aufgrund des besonderen Rechtsverhältnisses zwischen einer staatlichen Lehranstalt und ihren Schülern zulässig. Sie dürfen jedoch nicht weiter gehen, als es der Zweck und Betrieb der Anstalt erfordert (BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505). Für Mitteilungen und wohl auch für Meinungsäusserungen in der Form von Anschlägen hat die Schule geeigneten Platz zur Verfügung zu stellen. Die Schulleitung darf verlangen, dass derartige Informationen den Namen des Verfassers tragen. Soweit es dabei um Einschränkungen geht, die den Inhalt von Meinungsäusserungen betreffen, ist es eine Frage der Abwägung, ob und inwieweit die Meinungsäusserungsfreiheit der Schüler und Schülerinnen gegenüber den Anforderungen des Schulbetriebs zurückzutreten hat; diese Freiheit wird jedenfalls nicht schon durch das im Gesetz festgelegte allgemeine Erziehungsziel der Schule beschränkt; Schülerinnen und Schüler dürfen abweichende Meinungen vertreten, sofern sie sich einer angemessenen Form bedienen und nicht der Agitation verfallen (BGr, 24. Mai 1978, a.a.O.). Die Schulleitung darf Plakate entfernen, die gesetzwidrige Darstellungen enthalten, Lehrer oder Schüler angreifen oder geeignet sind, den Schulbetrieb zu stören (Carlo Portner, Die Anstaltsgewalt öffentlicher Schulen mit Beispielen aus dem zürcherischen Recht, Zürich 1979, S. 93). Im Einzelnen hängt der Umfang der den Schülern/innen zustehendend Meinungsäusserungsfreiheit von der Stufe und der Art der Lehranstalt ab. Die an einer Hochschule Studierenden können mehr Freiheit beanspruchen als die Schüler/innen einer Mittelschule oder der Volksschule.
b) Gemäss Ziffer 3.6 der Hausordnung der Oberstufenschule Embrach (Fassung vom September 1998) sind Flugblattaktionen auf dem Schulareal ohne Bewilligung der Schulpflege nicht erlaubt. Es fragt sich, ob diese Bewilligungspflicht mit der Meinungsäus-serungsfreiheit vereinbar sei, was wiederum unter den zwei genannten Gesichtspunkten zu prüfen ist.
Eine Bewilligungspflicht rechtfertigt sich nach dem Gesagten für "Veranstaltungen" auf dem Schulareal, welche mit einer "ausserordentlichen" Nutzung des Anstaltsvermögens verbunden sind (vgl. etwa die Bewilligungspflicht gemäss der – offenbar nur für kantonale Mittel- und Fachhochschulen geltenden – Verordnung über die Benützung von Räumlichkeiten, Anlagen und Einrichtungen kantonaler Schulen durch Dritte vom 21. Januar 1998; LS 410.13). Ob die Verteilung von Flugblättern durch Schülerinnen und Schüler im Zusammenhang mit der Durchführung eines Schulfestes noch als bestimmungsgemässe Nutzung des Schulareals zu würdigen sei, ist fraglich, kann aber offen bleiben. Eine die Bewilligungspflicht rechtfertigende "ausserordentliche" Nutzung ist selbst bei bestimmungsfremdem Gebrauch nur anzunehmen, wenn sie eine gewisse Intensität erreicht, was bei der Verteilung von Flugblättern nicht der Fall ist.
Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob sich die Bewilligungspflicht für Flugblattaktionen aus anstaltsrechtlicher Sicht – im Hinblick auf den Zweck und Betrieb der Schule – rechtfertige. Nach Auffassung von Plotke (a.a.O., S. 301) ist es mit der Meinungsäusserungsfreiheit der Schüler und Schülerinnen nicht vereinbar, die Verteilung von Druckschriften auf dem Schulareal von einer Bewilligung abhängig zu machen. Dieser Auffassung ist in dieser absoluten Form nicht beizupflichten. Die Bewilligungspflicht ist jedenfalls insoweit mit der Meinungsäusserungsfreiheit vereinbar, als sie das Verteilen von Flugblättern betrifft, die nicht von Schülern/innen selber, sondern von Drittpersonen verfasst worden sind. Dadurch kann einer Instrumentalisierung der Schülerschaft durch aussenstehende Dritte entgegengewirkt werden. Von dieser Unterscheidung (in "eigene" bzw. "fremde" Flugblätter, Wandzeitungen, Zeitungen etc.) geht z.B. auch das Regulativ des Erziehungsrats zur Benützung der Räume der Universität Zürich für Veranstaltungen vom 8. Oktober 1971 aus: Das Verteilen "eigener", d.h. durch einen Studierenden "verantwortlich unterzeichneter" Flugblätter mit propagandistischem Charakter ist den Studierenden gemäss Ziffer 7 – selbst ohne vorgängige Bewilligung – unter näher umschriebenen weiteren Voraussetzungen erlaubt, während das Verteilen "fremder" Flugblätter propagandistischer Art generell verboten ist. Der hier zu beurteilende Fall betrifft das Verteilen "fremder" Flugblätter propagandistischer Art, und zwar nicht an der Universität, sondern an der Volksschule, wo nach dem Gesagten ohnehin weitergehende Einschränkungen möglich sind als an der Hochschule. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass im Schulhaus Hungerbühl neben Schülern der Oberstufe auch solche der Mittel- und der Unterstufe im Alter zwischen 7 und 12 Jahren verkehren. Die im vorliegenden Fall betroffenen Schüler der Oberstufe Embrach sind denn auch davon ausgegangen, dass sie für die Verteilung der Flugblätter des VgT im genannten Schulhaus eine Bewilligung benötigten.
Es mag sein, dass die Botschaft des Beschwerdeführers, würde sie statt mit Plakaten und Wandzeitungen mit Flugblättern auf dem ganzen Schulhausareal verbreitet, mehr Adressaten erreichen und insoweit grössere Wirkungen erzielen würde. Für die mit dem Entscheid des Schulpräsidenten insoweit verbundene Einschränkung (Präsentation der Texte mittels Plakaten und Wandzeitungen an einem Ort statt durch Verteilen von Flugblättern auf dem ganzen Schulhausareal) gibt es jedoch sachliche Gründe. Zu bedenken ist namentlich, dass aus Gründen der Rechtsgleichheit auch die Verteilung von Flugblättern anderer schulfremder Organisationen zugelassen werden müsste. Auch wenn dies nicht zu einer eigentlichen "Störung" des Schulbetriebes führen würde, liegt es jedenfalls in dessen Interesse, propagandistische Texte schulfremder Organisationen nur im abgesteckten örtlichen Rahmen (Präsentation an einem zentralen Ort) zuzulassen. Darin liegt im Übrigen – auch soweit es um Texte geht, für die ein Schüler verantwortlich zeichnet – gerade der Zweck eines sogenannten Schüleranschlagbrettes. Die Verteilung von Flugblättern muss auch unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit in Schulhäusern nicht in gleicher Weise toleriert werden wie auf öffentlichen Strassen und Plätzen im Gemeingebrauch, dienen doch Erstere nicht der Allgemeinheit, sondern dem Schulbetrieb. Das gilt, wie ausgeführt, insbesondere für die Verteilung von Flugblättern schulfremder Organisationen. Daran vermag der Umstand, dass damit Schüler auch ihre eigene Meinung kundgeben wollen, nichts zu ändern; deren Meinungsäusserungsfreiheit wird durch die mit dem Flugblattverbot verbundene Einschränkung in der Kundgabe nicht verletzt.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hält diese Einschränkung auch vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip stand; die von ihm unter Berufung auf dieses Prinzip vorgeschlagene Lösung, das Verteilen der Flugblättern mit Auflagen (Verbot in Klassenzimmern, Verpflichtung zum Einsammeln) zu verbinden, wäre zwar denkbar, lässt aber die vom Schulpräsidenten anerbotene Lösung noch nicht als unverhältnismässig erscheinen. Denn soweit es wie hier nur um die Modalitäten der Meinungskundgabe geht, muss den Schulbehörden bei der solchen Entscheiden zugrundeliegenden Abwägung zwischen den Interessen der Schule und den durch die Meinungsäusserungsfreiheit geschützten Anliegen der Schüler/innen ein Ermessensspielraum zugestanden werden, der hier gewahrt worden ist.
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Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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