I. Am 27. April 1999 auferlegte der Gemeinderat X dem Staat Zürich für die Entwässerung der drei auf Gemeindegebiet verlaufenden Staatstrassen eine Gebühr von insgesamt Fr. 6'287.60 für das Jahr 1998. Er ging dabei von einer gesamten Grundstücksfläche von 34'931 m2, einem Gewichtungsfaktor 6 für Strassen und einem Gebührenansatz von 3 Rappen pro gewichtetem m2 aus.
II. Den hiergegen erhobenen Rekurs des Kantons Zürich hiess der Bezirksrat am 12. Mai 2000 teilweise im Sinn der Erwägungen gut. Er erwog, die Gebührenberechnung für die Entwässerung der Staatsstrassen dürfe sich nicht auf die gesamte Strassenfläche beziehen, eine Differenzierung nach Art der Entwässerung der einzelnen Abschnitte sei angezeigt. Soweit eine Entwässerung über die Schulter, d.h. mittels direktem Versickern in der Umgebung stattfinde, entfalle die Gebührenpflicht. Jedoch bestehe diese auch dann, wenn die Entwässerung nicht über kommunale, sondern über kantonseigene Leitungen direkt in öffentliche Gewässer erfolge, da diese Gewässer gemäss der kommunalen Verordnung über die Gebühren für Siedlungsentwässerungsanlagen vom 10. Juni 1997 (Entwässerungsgebührenverordnung) zu den Siedlungsentwässerungsanlagen der Gemeinde gehörten. Der Gemeinderat X wurde eingeladen, die massgebenden Flächen der einzelnen Strassenabschnitte zu ermitteln und die Gebühr entsprechend neu zu errechnen.
III. Gegen diesen Beschluss erhob der Kanton Zürich am 14. Juni 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Gebührenbeschluss sei auch insoweit aufzuheben, als Gebühren für über kantonseigene Leitungen in ein öffentliches Gewässer abgeleitetes Regenwasser erhoben werden.
Der Bezirksrat beantragte am 22. Juni und der Gemeinderat X am 11. Juli 2000 die Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Da der vorliegenden Streitsache grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Entscheidung darüber ungeachtet des geringen Streitwertes der Kammer vorbehalten (§ 38 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG).
a) Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
b) Der Beschwerdeführer hat bereits in seiner Rekursschrift an den Bezirksrat die Gebührenpflicht betreffend diejenigen Abschnitte von insgesamt 1810 m Länge anerkannt, deren Strassen-Meteorwasser tatsächlich in kommunale Anlagen der Abwasserbeseitigung eingeleitet wird. Da vor Verwaltungsgericht keine neuen Sachbegehren gestellt werden können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3), bleibt die Gebührenauflage insoweit bestehen. Die Beschwerdegegnerin hat selbst gegen den Entscheid der Vorinstanz nicht Beschwerde erhoben und damit die Aufhebung der Gebührenauflage mit Bezug auf diejenigen Strassenabschnitte mit einer Gesamtlänge von 720 m, die über die Schulter entwässert werden, akzeptiert. Ob eine Abänderung des Anfechtungsobjekts zuungunsten des als Beschwerdeführer auftretenden Staats nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässig ist, ist fraglich (vgl. RB 1980 Nr. 23; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 17), kann aber offen bleiben, da kein Grund besteht, den angefochtenen Entscheid in diesem Punkt von Amtes wegen aufzuheben (vgl. E. 3). Im Streit liegt damit nur noch die Gebührenpflicht der Strassenabschnitte, die über kantonseigene Leitungen in öffentliche Gewässer entwässert werden; sie messen insgesamt 1295 m (vgl. E. 4).
b) Es fragt sich zunächst, ob der Begriff des "Grundstücks" im Sinn des Zivilrechts auszulegen und damit auf die grundbuchliche Behandlung als Liegenschaft im Sinn von Art. 655 Abs. 2 Ziff. 1 und Art. 943 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB abzustellen ist. Bei einer solchen Betrachtungsweise wäre eine Unterteilung der Kantonsstrassen in einzelne Abschnitte ausgeschlossen. Zivilrechtliche Begriffsbestimmungen sind für das öffentliche Recht jedoch nicht in jedem Fall massgebend (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 241). Vorliegend ist zu beachten, dass öffentliche Strassen sich über erhebliche Distanzen erstrecken und sich dadurch von anderen Grundstücken stark unterscheiden. Ihr Meteorwasser wird deshalb nicht, wie dies bei anderen Grundstücken in der Regel der Fall ist, auf nur eine Art abgeleitet, sondern sie weisen neben Abschnitten, die über kommunale Anlagen und Gewässer entwässert werden, auch solche auf, deren Wasser über die Schulter in angrenzende Parzellen abgeleitet wird und dort versickert. Eine Unterteilung in Abschnitte ist somit sachgerecht und darf nicht aus rein begrifflichen Gründen ausgeschlossen werden.
c) Eine Pauschalierung der Abgabebemessung ist mit Gründen der Verwaltungsökonomie zu rechtfertigen (Häfelin/Müller, Rz. 2054). Der Aufwand zur Ermittlung der für die Gebührenbemessung massgebenden Verhältnisse soll in einem vernünftigen Verhältnis stehen zur Höhe der Gebühr und zum Ausmass der Unterschiede in den tatsächlichen Verhältnissen.
Anhand des Strassenidentifikationsplans kann die Ableitungsart der einzelnen Kan-tonsstrassenabschnitte mit bescheidenem Aufwand festgestellt werden. Wie die Vorinstanz erwogen hat, erfolgt bei Abschnitten, die über die Schulter entwässert werden, die Meteorwasserableitung nicht "unter Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen" im Sinn von Art. 6 Abs. 3 der kommunalen Entwässerungsgebührenverordnung, sondern gelangt allenfalls ein kleiner Teil des Abflusswassers in diese. Eine Gebührenpflicht für diese Teilstrecken besteht somit nicht. Diese zutreffenden Erwägungen werden in der Beschwerdeantwort anerkannt. Der angefochtene Entscheid ist in diesem Punkt somit zu bestätigen.
b) Die Beschwerdegegnerin führt einen Viertel ihrer jährlichen Ausgaben von gut Fr. 40'000.- für den Gewässerunterhalt auf Massnahmen zur Erhaltung der Funktionstauglichkeit der Vorflutgewässer zurück (act. --). Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass Unterhaltsmassnahmen durch die Benützung der entsprechenden Gewässer zur Siedlungsentwässerung verursacht werden können, und zieht auch die genannten Zahlen nicht in Zweifel (act. --). Es ist fraglich, ob solche Vorkehren noch als Hochwasserschutzmassnahmen im Sinn von § 14 WasserwirtschaftsG qualifiziert werden können. Jedenfalls erscheinen sie mindestens gleichermassen als Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG).
Zudem verlangt das in Art. 3a und Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip, dass alle Kosten der Abwasserentsorgung ihren Verursachern angelastet werden. Aus diesem Grund sind auch die öffentlichen Gewässer als Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a Abs. 1 GSchG, als Abwasserbeseitigungsanlagen im Sinn von § 45 Abs. 1 des Einfüh-rungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) sowie als öffentliche Siedlungsentwässerungsanlagen im Sinn von Art. 6 Abs. 3 der kommunalen Entwässerungsgebührenverordnung zu qualifizieren, soweit dort Unterhaltskosten anfallen, die auf deren Benützung zur Abwasserentsorgung zurückzuführen sind. Nur dann, wenn auch die kostenverursachende Benutzung der öffentlichen Gewässer zur Abwasserableitung der Gebührenpflicht unterstellt wird, entspricht der Kreis der Kostenverursacher demjenigen der Kostenträger.
Ein solches Vorgehen führt nicht zu einer "Vermischung" der beiden Arten der Abgabeerhebung, wie der Beschwerdeführer vorbringt. Eine Kostenaufteilung und –anlastung an verschiedene Rechnungen – was der Beschwerdeführer selbst auch für zulässig hält – hat vielmehr zur Folge, dass die der Abwasserentsorgung zugeordneten Kostenanteile über Abwasserentsorgungsgebühren, die dem eigentlichen Hochwasserschutz zugeschriebenen Anteile hingegen davon völlig getrennt durch Beiträge nach § 14 WasserwirtschaftsG aufgrund eines Verteilplans im Sinn von § 13 der Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992 (Hochwasserschutzverordnung) auf die Verursacher verlegt werden. Auf diese Weise können die Kosten auf eine Weise überwälzt werden, die dem Verursacherprinzip besser als das vom Beschwerdeführer befürwortete Verfahren Rechnung trägt.
Somit steht das WasserwirtschaftsG einer teilweisen Finanzierung von Gewässerunterhaltskosten über Abwasserentsorgungsgebühren nicht entgegen.
c) Überdies ist fraglich, ob die Beschwerdegegnerin vom Beschwerdeführer überhaupt Beiträge nach § 14 WasserwirtschaftsG verlangen könnte, wie dies der Beschwerdeführer gegen die Zulässigkeit der auferlegten Gebühr vorbringt. Einerseits ist eine derartige Beitragserhebung bereits deshalb fragwürdig, weil die vorliegend betroffenen Massnahmen nur bedingt Hochwasserschutzmassnahmen im Sinn des Gesetzes darstellen (vgl. E. 4b). Anderseits ist in diesem Zusammenhang im Folgenden zu prüfen, ob die spezifischen Voraussetzungen der einzelnen Beitragsarten nach § 14 Abs. 2, 3 und 4 WasserwirtschaftsG erfüllt sind.
Nach § 14 Abs. 2 WassserwirtschaftsG kann das kostenpflichtige Gemeinwesen von einem anderen Gemeinwesen, das aus einer Hochwasserschutzmassnahme einen besonderen Nutzen zieht, angemessene Beiträge verlangen. Die Beiträge bemessen sich vor allem nach den eingesparten Kosten eigener Schutzmassnahmen. Eine solche Einsparung ergibt sich aber nur dann, wenn das ins Recht gefasste Gemeinwesen auf eigene Schutzmassnahmen an Gewässerabschnitten verzichten kann, für die es unterhaltspflichtig ist. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.
Gemäss § 14 Abs. 3 WasserwirtschaftsG sind die Gemeinden berechtigt, maximal 60 % ihres Kostenanteils an Hochwasserschutzmassnahmen auf die daran interessierten Grundeigentümer und Wasserwerkbesitzer sowie auf andere Beteiligte zu verlegen. Laut § 13 Hochwasserschutzverordnung hat die Gemeinde einen Verteilplan zu erstellen, wenn sie einen Teil ihrer Kosten auf interessierte Grundeigentümer und Wasserwerksbesitzer verlegen will. Eine solche Kostenauflage setzt ein intensives Interesse an der fraglichen Massnahme voraus, welches das allgemeine Interesse an einem Schutz vor Hochwasser erheblich übersteigt. Die Weisung zum WasserwirtschaftsG verwies betreffend die Bemessung des Beitrags insbesondere auf die Einsparung von Kosten für eigene Abwehrmassnahmen (ABl 1988, S. 672). Auf die Notwendigkeit eines intensiven, deutlich überdurchschnittlichen Interesses weist auch das Verfahren der Beitragserhebung hin: Die Beiträge der einzelnen Beteiligten sollen im Verteilplan individuell bestimmt und nicht durch eine Norm generell-abstrakt festgelegt werden. Ein solches Vorgehen ist nur bei einem kleinen Kreis von Beitragspflichtigen praktikabel. Vorliegend fehlt ein solches intensives Interesse des Beschwerdeführers in seiner Eigenschaft als Strasseneigentümer jedoch. Nichts weist darauf hin, dass er stärker durch Auswirkungen von Hochwassern betroffen wäre als ein durchschnittlicher Grundeigentümer in der fraglichen Gemeinde.
§ 14 Abs. 4 WasserwirtschaftsG ermächtigt die Gemeinden, anteilsmässige Beiträge an die Kosten von Hochwasserschutzmassnahmen von denjenigen Dritten verlangen, welche diese durch eigene Anlagen, Einrichtigungen, Vorkehren oder Planungsmassnahmen zu einem erheblichen Teil ausgelöst haben. Betrachtet man die Gewässerunterhaltsarbeiten, deren Kosten die Beschwerdegegnerin der Abwasserrechnung belastet, ebenfalls als Hochwasserschutzmassnahmen, so kommt eine Beitragserhebung in Betracht, da die Arbeiten zu einem erheblichen Teil durch das Meteorwasser der Staatsstrassen notwendig werden. Diese Betrachtungsweise lässt aber die gegenteilige der Beschwerdegegnerin nicht als unzulässig erscheinen.
b) Eine gesonderte Gebührenerhebung für die direkte Einleitung von Meteorwasser in öffentliche Gewässer hätte anzusetzen beim Ausmass der Beanspruchung dieser Gewässer durch die einzelnen Verursacher im Verhältnis zu den gesamten Kosten des Unterhalts, der durch die Benützung dieser Gewässer zur Abwasserableitung notwendig wurde. Dazu müssten die von den einzelnen Grundstücken herrührenden Abflussmengen erfasst werden. Ebenfalls müssten die Einleitungen von Abwasser aus den eigentlichen Abwasserentsorgungsanlagen festgestellt werden. Dabei wäre auch zu berücksichtigen, dass die einzelnen Einleitungen die öffentlichen Gewässer in ungleicher Weise belasten: Die Einleitung von Abwasser aus den Entsorgungsanlagen ist quantitativ und qualitativ kontrollierbar und deshalb gewässerschonender als die direkten Einleitungen von Grundstücken, die stärker variieren und in stärkerem Mass Fremdstoffe in die öffentlichen Gewässer eintragen.
c) Daraus wird ersichtlich, dass die Erhebung einer gesonderten Gebühr für die direkte Ableitung von Meteorwasser über öffentliche Gewässer umfangreiche Erhebungen über Ausmass und Eigenschaften dieser Einleitungen voraussetzen würde. Demgegenüber ist fraglich, ob eine gesonderte Gebührenerhebung ein für den Beschwerdeführer wesentlich günstigeres Resultat ergäbe: Nach Rechnung der Beschwerdegegnerin entfällt auf diese Strassenabschnitte für das Jahr 1998 eine Abwassergebühr von Fr. 2'331.- (act. --). Verglichen mit dem durch die Beschwerdegegnerin der Abwasserrechnung belasteten Anteil der Gewässerunterhaltskosten von Fr. 10'000.- scheint dies relativ viel, doch ist zu berücksichtigen, dass die entsprechenden Staatsstrassenabschnitte mutmasslich den flächenmässig grössten Teil der direkt in die öffentlichen Gewässer entwässerten Grundstücke ausmachen und dass diese Art der Ableitung die Gewässer intensiver beansprucht als die Meteorwasserentsorgung via Kanalisation und Reinigungsanlage (E. 5b). So betrachtet ergäbe sich zwischen der Gebührenauflage gemäss dem kommunalen Entsorgungsgebührenreglement und einer separaten Gebühr für die Benutzung öffentlicher Gewässer zur direkten Abwasserableitung allenfalls noch eine Differenz von wenigen Hundert Franken. Dieser Unterschied rechtfertigt die oben umschriebenen Erhebungen nicht. Jedenfalls aber ist eine zusätzliche Differenzierung der Abwasserentsorgungsgebühren auch nach der Art der Ableitung nicht geboten, eine Pauschalierung insoweit also zulässig.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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