I. Am 5. April 2000 setzte der Regierungsrat "das Projekt für die Erstellung des regionalen Radwegs S-41 an der X -/ Y strasse, C bis D , Gemeinden C und D ... gemäss den bei den Akten liegenden Plänen" fest.
Der Gemeinderat C habe dem Auflageprojekt am 7. April 1998 sowie dem sich aus den Einigungsverhandlungen ergebenden ergänzten Projekt am 24. August 1999 zugestimmt. Im Juni 1998 habe der Gemeinderat C das Projekt der Bevölkerung an einer Orientierungsversammlung vorgestellt. Die dabei vorgebrachten Einwendungen seien im Projekt mehrheitlich berücksichtigt. Das Ausführungsprojekt sei vom 4. Dezember 1998 bis 4. Januar 1999 öffentlich aufgelegt worden, worauf vier Einsprachen eingegangen seien. Diese hätten im Rahmen der Einigungsverhandlungen zu einer Projektanpassung im Abschnitt C bis X geführt, womit ihnen weitgehend habe entsprochen werden können. Einer Projektfestsetzung nach § 15 des Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen (Strassengesetz) vom 27. September 1981 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; StrassG) stehe nichts entgegen.
II. Mit Beschwerde vom 18. Mai 2000 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1. Es sei der Beschluss des Regierungsrates Zürich vom 5. April 2000 betreffend der Genehmigung des Projektes für die Erstellung des regionalen Radweges S-41 an der X - und Y strasse, D und C aufzuheben und an die Vorinstanzen zurückzuweisen:
Die Vorinstanzen seien anzuweisen, das Projekt im Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers gemäss Rechtsbegehren 3 und 4 zu ändern;
Reduktion der Strassenbreite auf 5.00 Meter;
Reduktion der projektierten Radwegbreite auf 2.50 Meter, angrenzend an die Strasse, ohne Grünstreifen;
Als flankierende Massnahme sei eine Geschwindigkeitsreduktion auf maximal 60 km/h für die ganze ausserorts-Strecke C bis D und im Bereich des Weilers X auf maximal 50 km/h vorzusehen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanzen."
Der Begründung ist zusammengefasst zu entnehmen: Der Beschwerdeführer sei Eigentümer der vom vorgesehenen Radwegprojekt direkt betroffenen Liegenschaft Kat.Nr. 01 in der Gemeinde C . Mit persönlicher Anzeige vom 4. Dezember 1998 habe der Gemeinderat C eine Landabtretung von ca. 150 m2 angeordnet, worauf der Beschwerdeführer am 28. Dezember 1998 Einsprache im Sinn von § 17 StrassG erhoben habe. Am 9. April 1999 habe eine erste Besprechung mit der Gemeinde stattgefunden, und mit Schreiben der Baudirektion vom 22. April 1999 sei der Beschwerdeführer über die "Einsprachebehandlung" informiert worden. Dabei sei eine Reduktion der Abtretungsbreite offeriert worden; die Baudirektion habe aber nicht auf den Radweg innerorts verzichtet, sondern nur auf den ursprünglich vorgesehenen Grünstreifen zwischen X strasse und vorgesehenem Radweg, der dafür von 2,5 m auf 3 m verbreitert werden sollte. Der Beschwerdeführer habe sich mit Schreiben vom 29. April 1999 zur "Einsprachebehandlung" geäussert. Am 15. Juni 1999 habe ihm die Baudirektion die Weiterleitung des Projekts an den Regierungsrat zum Entscheid angekündigt. An einer "abschliessenden Besprechung" zwischen Anstössern, dem Gemeinderat C und Vertretern des kantonalen Tiefbauamts vom 24. August 1999 sei auf die erneut vorgebrachten Anliegen der Anstösser materiell nicht mehr eingegangen worden.
Der Regierungsrat habe als einzige Instanz einen anfechtbaren Beschluss gefasst, weshalb die Ermessensüberprüfung im Sinn von § 50 Abs. 2 (gemeint wohl: Abs. 3) des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) durch das Verwaltungsgericht zu erfolgen habe. Das ursprüngliche Radwegprojekt der Gemeinde C aus den frühen Neunzigerjahren habe einen direkt an die Strasse anschliessenden, ca. 2,1 m breiten Radweg vorgesehen, bei einer Strassenbreite von 4,5 m bis 5,5 m. Diese haushälterische Nutzung habe einer Auflage des eidgenössischen Moorschutzes entsprochen. Die Kantonspolizei habe am 9. April 1996 ausgeführt, dass sie einem Radweg mit Gegenverkehr mit minimalen Breiten von 2,5 m (inklusive Trennstreifen und Pfosten) zustimmen würde. Im heutigen Projekt sei die bestehende Strassenbreite von 5,5 m nicht verringert worden, obwohl auch nach Ansicht der Kantonspolizei 5 m genügen würden, und der Radweg sei ohne jede Begründung und gegen den Willen des Beschwerdeführers auf 3 m verbreitert worden. Bei anderen Liegenschaften sei die Strassenbreite ebenfalls auf 5 m bis 4,8 m reduziert worden, und es bestehe kein nachvollziehbarer oder sachlicher Grund, weshalb die Strasse im Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers nicht auch auf mindestens 5 m und der Radweg gleichzeitig auf 2,5 m redimensioniert werden könnten. Die nun projektierte Massnahme verstosse gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit und damit gegen die Verhältnismässigkeit. Der Regierungsrat habe gegenüber dem Beschwerdeführer offensichtlich nicht die schonendste der möglichen Varianten gewählt. Zudem liege eine Redimensionierung des Projekts aus verschiedenen Gründen auch im öffentlichen Interesse. Der Regierungsrat habe durch die Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und die Nicht- oder nur oberflächliche Berücksichtigung der in § 14 StrassG festgehaltenen Projektierungsprinzipien unter Missbrauch seines Ermessens entschieden. Willkürlich erscheine der Regierungsratsbeschluss auch wegen der Erstellung nur eines Teilbereichs zwischen C und D statt des ganzen Radwegs von H nach I sowie vor allem wegen der mangelhaften Entscheidungsgrundlage.
Für den Regierungsrat reichte die Baudirektion dem Verwaltungsgericht mit Beschwerdeantwort vom 21. Juni 2000, der Post übergeben am 22. Juni 2000 und damit um einen Tag verspätet, die Akten ein.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
a) Nach § 17 StrassG kann gegen das Projekt innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden, wobei sich die Legitimation nach der Rekurs- und Beschwerdelegitimation gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz bestimmt (Abs. 1 Sätze 1 und 2). Mit der Einsprache können gemäss § 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden. Über Einsprachen wird laut § 17 Abs. 4 StrassG mit der Festsetzung entschieden (Satz 1). Der Entscheid ist nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (Satz 2). Wer es unterlassen hat, Einsprache zu erheben, kann den Entscheid nicht anfechten (Satz 3).
Im Enteignungsverfahren sind nach § 17 Abs. 3 lit. a StrassG Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen; lediglich bei Projekten von untergeordneter Bedeutung, bei denen auf das Einspracheverfahren verzichtet wird, können Begehren um Projektänderung noch im Enteignungsverfahren gestellt werden (§ 17 Abs. 5 StrassG).
b) Der Beschwerdeführer hat während der öffentlichen Auflage des Radwegprojekts vom 4. Dezember 1998 bis 4. Januar 1999 am 28. Dezember 1998 Einsprache erhoben. Als direkt Betroffener ist er zur Beschwerde befugt, und der angefochtene Festsetzungsbeschluss des Regierungsrats vom 5. April 2000 samt Rechtsmittelbelehrung ist ihm denn auch am 18. April 2000 persönlich zugestellt worden. Nach § 17 Abs. 4 Satz 2 StrassG in Verbindung mit § 41 VRG ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Auf die Beschwerde ist demnach grundsätzlich einzutreten.
c) Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können gemäss § 50 f. VRG Rechtsverletzungen (einschliesslich des Ermessensmissbrauchs und der Ermessensüberschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des (entscheidungswesentlichen) Sachverhalts gerügt werden. Dem Verwaltungsgericht ist demgemäss die Ermessensprüfung versagt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70 ff.).
Nach § 50 Abs. 3 VRG ist die Rüge der Unangemessenheit vor Verwaltungsgericht nur zulässig, wenn das übergeordnete Recht dies vorsieht, sowie bei Beschwerden gemäss § 19a Abs. 2 VRG. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kommt dem Verwaltungsgericht aus dem Umstand allein, dass es als erste Rechtsmittelinstanz wirkt, keine Ermessenskontrolle zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 112, § 19 N. 90), ohne dass näher geprüft zu werden brauchte, ob und inwieweit der Beurteilung von Einsprachen gemäss § 17 Abs. 4 Satz 1 StrassG durch den Regierungsrat bereits eine Rechtsmittelfunktion zukomme.
Nicht Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bilden demnach die Beschwerdeanträge, womit eine Verschmälerung der Steinbergstrasse von 5,5 m auf 5,0 m verlangt wird sowie die geforderten Geschwindigkeitsbegrenzungen, die das Grundstück des Beschwerdeführers ohnehin nicht direkt berühren würden. Auf die Beschwerdeanträge Ziffern 3 (in Verbindung mit Ziffer 2) und 5 ist daher nicht einzutreten. Aber auch der Beschwerdeantrag Ziffer 4 in Verbindung mit Ziffer 2, womit die Reduktion der Radwegbreite von 3,0 m auf 2,5 m gefordert wird, ist - wie übrigens auch die Forderung nach Verschmälerung der Strasse um 50 cm - eher als Begründung des eigentlichen Antrags des Beschwerdeführers zu verstehen, die ihn treffende Abtretungspflicht entsprechend zu ändern, das heisst ihn zu einer Abtretung eines Landstreifens seines Grundstücks Kat.Nr. 01 von nur rund 2 m statt rund 3 m Breite zu verpflichten. Damit soll der Radweg nach dem Beschwerdewillen rund 13 m statt wie im genehmigten Projekt vorgesehen 12 m vom Haus des Beschwerdeführers entfernt vorbeiführen; nach dem ursprünglichen Projekt mit Grünstreifen zwischen Strasse und Radweg hätte diese Entfernung noch rund 10,5 m betragen.
Angemerkt werden kann, dass der Forderung des Beschwerdeführers nach herabgesetzter Geschwindigkeit im Bereich seiner Liegenschaft dadurch weitgehend nachgekommen worden ist, dass im genehmigten Projekt eine "bepflanzte Mittelinsel ... als Ortseingangstor" vorgesehen ist (Plan "Projektergänzung", act. --, und Technischer Bericht, act. -), wodurch ein wirksameres Mittel zur Geschwindigkeitsanpassung geschaffen wird als mit blossen Geschwindigkeitsvorschriften.
Der Beschwerdeführer hat es dem Regierungsrat mit seiner umfangreichen und weitgehend an der Sache vorbeiführenden Einsprache vom 28. Dezember 1998 (act. --) nicht leicht gemacht, deren Abweisung näher zu begründen. Immerhin haben Gespräche stattgefunden und ist den Forderungen des Beschwerdeführers im Einspracheverfahren
a) Dass der vorgesehene Radweg einem bedeutenden öffentlichen Interesse entspricht, wird vom Beschwerdeführer - nach den Akten zu Recht - nicht grundsätzlich bestritten; namentlich für die Sicherheit der auf ein Fahrrad angewiesenen Schulkinder ist die Verwirklichung des im regionalen Verkehrsplan vorgesehenen Radwegs von erheblicher Bedeutung.
b) Soweit der Regierungsrat darauf verzichtet hat, die im Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers 5,5 m breite, gemeindeeigene X strasse für das Radwegprojekt in Anspruch zu nehmen und um 50 cm zu verschmälern, kann ihm jedenfalls keine Rechtsverletzung vorgeworfen werden.
c) Das angefochtene Radwegprojekt sieht im Bereich des Beschwerdeführers einen 3 m breiten, fahrbahnbegleitenden Radweg vor, nachdem das geänderte Projekt noch einen bloss 2,5 m, dafür durch einen 2 m Grünstreifen von der Strasse getrennten Radweg enthalten hat. Der Beschwerdeführer hat in seiner Einsprache vom 28. Dezember 1998 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass "die Benützung des Radweges durch Fussgänger ... gestattet sein" müsse. Ein fahrbahnbegleitender gemeinsamer Rad- und Fussweg mit Gegenverkehr sollte indessen jedenfalls nicht weniger als 3 m breit sein (vgl. Richtlinien Radverkehrsanlagen der verkehrstechnischen Abteilung der Kantonspolizei Zürich: Normalmass 3,5 m, Minimalmass 3 m, wobei im Normalfall ein Grünstreifen vorzusehen wäre; act. --).
Mit der Festsetzung des geänderten Radwegprojekts ist der Regierungsrat dem Beschwerdeführer somit tatsächlich weit entgegengekommen.
d) Soweit der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Anträge auf Situationen an anderen Stellen des Radwegs verweist und damit eine Verletzung der Rechtsgleichheit rügt, versäumt er es, darzulegen, dass an diesen anderen Stellen vergleichbare Verhältnisse wie bei seiner Liegenschaft herrschen. Im Übrigen könnte der Beschwerdeführer auch nichts für sich herleiten, wenn an anderen Stellen die für die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer erforderlichen Minimalmasse nicht eingehalten würden, denn ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht grundsätzlich nicht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, S. 102 N. 412). Für eine "Redimensionierung im öffentlichen Interesse" schliesslich besteht entgegen der persönlichen Auffassung des Beschwerdeführers kein Raum.
Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist abzuweisen, ohne dass es hierfür der vorgeschlagenen Beweiserhebungen wie Augenschein oder persönlichen Befragungen bedürfte.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.