I. Der Vorsteher der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich auferlegte A. B. mit drei Verfügungen vom 27. April 1999 für die Schema‑ und Schlusskontrolle des Einbaus einer Küche in der Liegenschaft C.-Strasse ..1 in 8027 Zürich eine Verwaltungsgebühr von Fr. 140.20, für die Auswechslung des Wasserzählers in der betreffenden Liegenschaft eine weitere Verwaltungsgebühr von Fr. 121.‑ und für den neuen, leistungsfähigeren Wasserzähler eine Anschlussgebühr von Fr. 6'077.15. Die gegen diese Verfügungen erhobenen Einsprachen wies der Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 27. Oktober 1999 ab.
II. A. B. gelangte gegen den stadträtlichen Einspracheentscheid mit Rekurs vom 12. Dezember 1999 an den Bezirksrat Zürich. Dieser hatte bereits mit Beschluss vom 23. September 1999 einen anderen Rekurs von A. B. betreffend Abwassergebühr/Meteorwasserkomponente abgewiesen und A. B. hierfür Fr. 796.‑ Verfahrenskosten auferlegt. In der Folge nahm der Bezirksrat Zürich mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember 1999 Vormerk vom Rekurseingang und setzte dem Stadtrat von Zürich bis 5. Februar 2000 Frist zur Vernehmlassung und zur Vorlage der Akten an. Mit Präsidialverfügung vom 21. Januar 2000 verpflichtete der Bezirksrat Zürich sodann A. B. unter Androhung des Nichteintretens, die voraussichtlichen Kosten des Rekursverfahrens durch einen Barvorschuss von Fr. 1'000.‑ sicherzustellen, weil er aus dem am 23. September 1999 entschiedenen Rekursverfahren noch Verfahrenskosten schulde. Nachdem die zweimalige Zustellung dieser Präsidialverfügung an der C.-Strasse ..1 in Zürich gescheitert war, trat der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 24. Februar 2000 auf den Rekurs vom 12. Dezember 1999 nicht ein.
III. Hiergegen gelangte A. B. mit Beschwerdeeingaben vom 29. und 31. März 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei der Bezirksrat Zürich anzuweisen, auf den Rekurs vom 12. Dezember 1999 einzutreten; eventualiter seien die Gebührenverfügungen vom 27. April 1999 und der Einspracheentscheid vom 27. Oktober 1999 aufzuheben.
Der Bezirksrat Zürich beantragte mit Beschluss vom 27. April 2000 die Beschwerdeabweisung. Das Departement der Industriellen Betriebe namens des Stadtrates von Zürich verzichtete am 2. Mai 2000 auf Vernehmlassung.
Die Parteivorbringen und die Ausführungen im angefochtenen Entscheid werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
Dem vorliegenden Verfahren liegen ursprünglich drei Gebührenverfügungen vom 27. April 1999 zugrunde, mit welchen der Beschwerdeführer verpflichtet wurde, Verwaltungs‑ und Anschlussgebühren von insgesamt Fr. 6'308.35 zu bezahlen. Weil somit der Streitwert einschliesslich des ebenfalls streitigen Kostenvorschusses von Fr. 1'000.‑ den Betrag von Fr. 20'000.‑ nicht überschreitet, keine Sache von grundlegender Bedeutung im Streit liegt und kein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 2 und 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG). Weil auch die weiteren Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die jedenfalls bezüglich der Eingabe vom 29. März 2000 fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
a) In analoger Anwendung von § 187 Abs. 1 in Verbindung mit § 179 Abs. 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG) gilt eine Verfügung als zugestellt, wenn der Adressat deren Zustellung schuldhaft verhindert hat. Als schuldhafte Annahmeverhinderung gilt dabei nicht nur die wissentliche Annahmeverweigerung, sondern ebenso die passive Nichtannahme einer Postsendung. Nur bei der wissentlichen Annahmeverweigerung darf auf einen zweiten Zustellungsversuch verzichtet werden. Bei der passiven Nichtannahme darf die Behörde erst nach zweimaligem erfolglosen Zustellungsversuch von der widerlegbaren Vermutung ausgehen, dass die Abholungseinladung richtig hinterlegt wurde und dass dem Adressaten die fristgerechte Abholung der Sendung möglich gewesen wäre (RB 1998 Nr. 2). Diese Zustellungsvermutung setzt allerdings im Weiteren voraus, dass eine Zustellung vom Adressaten während seiner Abwesenheit mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu erwarten war, namentlich weil ein Prozessrechtsverhältnis besteht, das ihn verpflichtet, sich so zu verhalten, dass ihm gerichtliche Anordnungen zugestellt werden können (RB 1992 Nr. 2). Die Empfangspflicht dauert selbst dann fort, wenn über mehrere Monate keine Verfahrenshandlungen ergehen. Sie gilt aber nur noch in abgeschwächter Form, wenn seit dem letzten verfahrensbezogenen Kontakt sehr lange Zeit verstrichen ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 28). Liegt eine schuldhafte Zustellungsvereitelung vor, so gilt der letzte Tag der siebentägigen Abholungsfrist als fingiertes Zustellungsdatum, wobei zugunsten des Adressaten der zweite Zustellungsversuch als für den Fristenlauf massgebend zu betrachten ist (RB 1998 Nr. 2).
b) Der damalige Rekurrent und heutige Beschwerdeführer hat mit seinem Rekurs vom 12. Dezember 1999 an den Bezirksrat Zürich zweifellos ein Prozessrechtsverhältnis begründet. In der Folge war er zum einen verpflichtet, die Zustellung gerichtlicher Anordnungen sicherzustellen, und musste er zum andern mit der Zustellung solcher Anordnungen jederzeit rechnen. Dies gilt ungeachtet davon, dass ein anderes, vom Beschwerdeführer 1995 angehobenes Rekursverfahren betreffend Abwassergebühr/Meteorwasserkomponente aufgrund eines vorab durchzuführenden Pilotprozesses vor Verwaltungs‑ und Bundesgericht sich erheblich in die Länge zog, wobei in jenem am 23. September 1999 vom Bezirksrat Zürich entschiedenen Verfahren nach den Angaben des Beschwerdeführers immerhin im Frühjahr 1999 letztmals ein verfahrensbezogener Kontakt erfolgte. Sodann vermag der Beschwerdeführer auch daraus nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, dass der Bezirksrat mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember 1999 dem Stadtrat von Zürich Frist zur Vernehmlassung und Aktenvorlage ansetzte und erst mit Präsidialverfügung vom 21. Januar 2000 einen Kostenvorschuss einverlangte. Denn einerseits liegt die Verfahrensleitung in der alleinigen Verantwortung der zuständigen Rechtsmittelbehörde und obliegt es dieser, die nötigen verfahrensleitenden Anordnungen zu erlassen. Dementsprechend haben die Verfahrensparteien während der Dauer des Verfahrens grundsätzlich jederzeit mit der Zustellung einer solchen Anordnung bzw. des Endentscheids zu rechnen. Anderseits besteht keine Vorschrift, wonach ein Kostenvorschuss in jedem Fall vor Einholung der Rekursantwort bzw. der Vernehmlassung verlangt werden muss. Vielmehr liegt die Wahl der geeigneten Vorgehensweise im weitreichenden Ermessensspielraum der zuständigen Behörde. Schliesslich ist unerheblich, wo eine Rechtsmitteleingabe verfasst wird. Massgebend ist allein die von der rechtsmittelführenden Partei in ihrer Eingabe bezeichnete Zustelladresse; als solche durfte der Bezirksrat ohne weiteres die im Briefkopf der Rekursschrift vom 12. Dezember 1999 genannte Absenderadresse des Beschwerdeführers in Zürich annehmen. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dem Bezirksrat habe aus dem erstinstanzlichen Verfahren bekannt sein müssen, dass er sich im massgebenden Zeitraum in D. (Südtirol/Italien) aufhalte und infolgedesssen auch an diese Adresse zugestellt hätte werden müssen, ist er darauf hinzuweisen, dass Verfahresbeteiligte mit Wohnsitz im Ausland gemäss § 6b Abs. 1 VRG verpflichtet sind, ein Zustellungsdomizil oder einen Vertreter in der Schweiz zu bezeichnen. Gerade deswegen durfte sich der Bezirksrat an die im Briefkopf der Rekurseingabe vom 12. Dezember 1999 angegebene Wohnadresse des Beschwerdeführers in Zürich halten. Weil zudem keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass im Rahmen beider Zustellungsversuche die Abholungseinladungen nicht richtig hinterlegt wurden, ist vorliegend das Verhalten des Beschwerdeführers an sich als schuldhafte Annahmeverhinderung zu werten.
c) Gleichwohl leidet der angefochtene Nichteintretensbeschluss an einem Mangel, der zu seiner Aufhebung führen muss. Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die Präsidialverfügung vom 21. Januar 2000, die dem Beschwerdeführer am 3. Februar 2000 zum zweiten Mal zugestellt wurde, diesem am 10. Februar 2000, dem Ablauf der siebentägigen postalischen Abholungsfrist, als zugestellt zu betrachten ist. Die dreissigtägige Frist zur Kautionsleistung hat demnach erst am 11. Februar 2000 zu laufen begonnen und ist erst am 12. März 2000 abgelaufen (vgl. § 11 Abs. 1 VRG). Demgegenüber datiert der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid vom 24. Februar 2000, ist mithin vor Ablauf der Frist ergangen, binnen welcher der Beschwerdeführer zur Vorschussleistung verpflichtet war. In Anbetracht dessen erweist sich der angefochtene Entscheid als rechtsverletzend, was zur Gutheissung der Beschwerde führt. Die Sache ist zur Behandlung zurückzuweisen. ‑ Soweit die eine Vorschusspflicht begründenden Verfahrenskostenschulden in der Zwischenzeit nicht bereits beglichen worden sind, steht es dem Bezirksrat frei, vor Behandlung des Rekurses erneut Frist für eine Vorschussleistung anzusetzen.
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Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Die Sache wird zur Behandlung an den Bezirksrat Zürich zurückgewiesen.
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