I. Die B. AG betreibt in X. ein Unternehmen für die Produktion und den (Engros‑ sowie Detailverkauf) von Bäckerei‑ sowie Konditorei‑ und Confiserieprodukten an zwei Standorten. An der E.-Strasse erfolgt die Herstellung der Bäckereiprodukte und befindet sich die Administration einschliesslich Buchhaltung und Geschäftsleitung. An der F.-Strasse erfolgt die Herstellung der Confiserie‑ und Konditoreiprodukte, befindet sich ein Ladengeschäft für den Detailverkauf aller Produkte; ferner wird dort der Engrosverkauf aller Produkte abgewickelt.
Die Umwelt‑ und Gesundheitsbehörde X. stellte der B. AG im Dezember 1998 gestützt auf Art. 12 der Verordnung über die Kehricht‑ und Altstoffabfuhr (AVO) für das Jahr 1998 je eine pauschale Grundgebühr von Fr. 132.10 für die beiden Betriebsstandorte in Rechnung. Auf Einsprache hin, mit welcher die B. AG die doppelte Belastung beanstandete, bestätigte die genannte Behörde diese Rechnungen mit Verfügung vom 7. April 1999, weil es sich nicht um einen, sondern um zwei Betriebe handle.
II. Den dagegen am 10. Mai 1999 erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Y. am 16. Dezember 1999 gut. Er erwog, sowohl nach wissenschaftlichem wie auch nach allgemeinem Sprachgebrauch stelle ein Betrieb eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck dar. Nach dieser Umschreibung handle es sich bei der Geschäftstätigkeit der B. AG um einen und nicht um zwei Betriebe.
III. Hiergegen erhob die Stadt X. am 10. März 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und festzustellen, dass für die Festsetzung der pauschalen Grundgebühren der Begriff Betrieb im Sinn von Betriebsstandort zu verstehen sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Y. verzichtete auf Vernehmlassung. Die B. AG ersuchte am 15. Mai 2000 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
b) Nach § 21 lit. b VRG (in Verbindung mit § 70 VRG) ist eine Gemeinde berechtigt, zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen Rekurs und Beschwerde zu erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die rekursweise Aufhebung einer veranlagten Kehrichtgrundgebühr und verficht damit von § 21 lit. b VRG vorausgesetzte schutzwürdige Interessen.
c) Die Beschwerdeführerin will festgestellt haben, dass für die Festsetzung der pauschalen Grundgebühren der (in Art. 12 Abs. 3 AVO verwendete) Begriff "Betrieb" im Sinn von "Betriebsstandort" zu verstehen sei. Feststellungsbegehren sind grundsätzlich zulässig, obwohl das VRG das Institut des Feststellungsentscheids nicht ausdrücklich vorsieht. Ein Feststellungsanspruch besteht allerdings dann nicht, wenn es dem Gesuchsteller lediglich um die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage ‑ ohne Bezug auf ein konkretes Rechtsverhältnis ‑ geht oder wenn er in der betreffenden konkreten Angelegenheit eine Gestaltungsverfügung erwirken kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 61 f.). Nach dem letztgenannten Kriterium steht der Beschwerdeführerin hier kein Feststellungsanspruch zu, doch steht dies der Behandlung ihrer Beschwerde nicht entgegen, weil sich ihr Rechtsbegehren zwangslos in ein Leistungsbegehren ‑ nämlich den Antrag um Bestätigung ihrer Gebührenauflage ‑ umdeuten lässt.
Das Verwaltungsgericht ist im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG), wobei es bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts selbst diese Kontrolle nur mit Zurückhaltung ausübt (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 50 N. 8). Dem Bezirksrat steht im Rekursverfahren auch die Ermessenskontrolle zu (§ 20 Abs. 1 VRG), wobei er sich bei der Auslegung des kommunalen Rechts und bei der Überprüfung der auf diesem beruhenden Ermessensbetätigung durch die kommunale Behörde Zurückhaltung zu auferlegen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Die Rekursinstanz darf eine von der Gemeinde im Rahmen der ihr zustehenden Gemeindeautonomie vorgenommene, sachlich vertretbare Anordnung nicht aufheben. Missachtet sie diese ihr verfassungsrechtlich auferlegte Beschränkung, so liegt darin eine durch das Verwaltungsgericht zu korrigierende Rechtsverletzung.
a) Entsorgungsgebühren dienen der Finanzierung der Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung von Abfallanlagen sowie der übrigen Kosten der Abfallbewirtschaftung. Mit dieser Zwecksetzung kennzeichnen sie sich regelmässig als Benutzungsgebühren, d.h. als Gebühren für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Benutzungsgebühren bedürfen einer formellen gesetzlichen Grundlage. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebühr kann allerdings an eine untergeordnete Behörde übertragen werden, soweit das formelle Gesetz den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen festhält (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2096 ff.; BGE 123 I 254, mit Hinweisen).
b) Als Benutzungsgebühren haben sich Kehrichtgebühren am Kostendeckungsprinzip zu orientieren, dem aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz abgeleiteten Äquivalenzprinzip zu genügen sowie dem Willkürverbot und Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten. Sie haben zudem dem im Umweltschutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen.
c) Auf bundesrechtlicher Ebene gründet die streitige Kehrichtgrundgebühr in Art. 32a des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG). In dieser Bestimmung werden einerseits die mit der Entsorgungsabgabe zu deckenden Kosten (Abs. 1 lit. b‑e) aufgezählt und anderseits als Bemessungsgrundlage "die Art und die Menge des übergebenen Abfalls" genannt (Abs. 1 lit. a). Würden jedoch kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung von Siedlungsabfällen gefährden, kann diese ‑ soweit erforderlich ‑ anders finanziert werden (Art. 32a Abs. 2 USG). Im kantonalen Recht ist § 37 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG) massgebend, nach dessen Abs. 2 Satz 1 die Gemeinden "nach Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende Gebühren wie Sack‑, Marken‑ oder Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr" erheben. Die unmittelbare kommunale Grundlage der streitbetroffenen Gebühr findet sich sodann in Art. 12 AVO.
d) Aufgrund dieser Erlasse ist der Bezirksrat im angefochtenen Entscheid zu Recht davon ausgegangen, dass grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung einer Kehrichtgrundgebühr von Fr. 132.10 pro "Betrieb" durch die Beschwerdeführerin bestehe. Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin einen oder zwei Betriebe im Sinn von Art. 12 AVO führe, d.h. ob sie mit einer oder mit zwei Grundgebühren belastet werden dürfe.
b) Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin hat der in Art. 12 Abs. 3 AVO verwendete Begriff des Betriebs wie auch jener der Wohnung einen Bezug zur einzelnen Liegenschaft bzw. zum einzelnen Gebäude; es handle sich um zwei unterschiedliche Typen von Räumlichkeiten in einem Gebäude; mit dem Begriffspaar Wohnungen und Betrieb wolle Art. 12 Abs. 3 AVO sicherstellen, dass nicht nur Wohnungseinheiten, sondern auch die von Industrie‑, Gewerbe und Dienstleistungsbetrieben genützten Räumlichkeiten mit der Grundgebühr belastet würden. Dieser Bezug auf die einzelne Liegenschaft bzw. das einzelne Gebäude ergebe sich auch aus Art. 11 Ziffer 4 der kantonalen Musterverordnung vom Januar 1995 sowie aus Art. 12 Abs. 5 AVO, wo im Zusammenhang mit dem Erlass der Gebühr bei leerstehenden Gebäuden einerseits von Wohnungen und anderseits von zusammenhängenden Betriebslokalitäten (statt von Betrieben) die Rede sei. Im Übrigen handle es sich bei den beiden Standorten E.-Strasse und F.-Strasse auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht um zwei Betriebe.
c) Nach der vom Bezirksrat übernommenen Auffassung der Beschwerdegegnerin ist unter Betrieb im Sinn von Art. 12 AVO entsprechend dem allgemeinen und dem wissenschaftlichen Sprachgebrauch eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck zu verstehen. Die beiden Standorte in X., an denen die Beschwerdegegnerin ihre Geschäftstätigkeit abwickle, bildeten rechtlich und wirtschaftlich eine Einheit, weshalb nur eine Grundgebühr geschuldet sei. Die von der Beschwerdeführerin postulierte Auslegung, die sich an baupolizeiliche Kriterien bei der Qualifikation von Nutzflächen und deren Zuordnung zu Wohn‑ oder Gewerbe‑ und Industriezonen anlehne, führe zu einer Privilegierung von Unternehmen, welche ihre Betriebszweige an einem einzigen Standort zusammenfassen könnten, ferner zu willkürlichen Ergebnissen, indem z.B. ein Gewerbebetrieb für eine zusätzlich genutzte Lagerfläche auf dem Nachbargrundstück eine weitere Grundgebühr bezahlen müsste.
a) Der Wortlaut von Art. 12 Abs. 3 AVO spricht eher gegen die von der Beschwerdeführerin postulierte Auslegung. Als "Betrieb" wird im allgemeinen Sprachgebrauch tatsächlich eine Zusammenfassung persönlicher und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck bezeichnet. Jede gewerblich genutzte Liegenschaft als eigenen gebührenpflichtigen Betrieb anzusehen, ohne Rücksicht darauf, ob die darin ausgeübte Tätigkeit hinreichend eigenständiger Art ist oder nur als Teil eines grösseren Ganzen erscheint, wie dies die Beschwerdeführerin will, geht über den Wortlaut hinaus.
Anderseits stellt auch die von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin bevorzugte Auslegung vom Wortlaut her nicht die einzig mögliche dar: So ist die wirtschaftliche und rechtliche Selbständigkeit, deren Bedeutung beide betonen, keine begriffsnotwendige Voraussetzung. Als "Betrieb" kann auch eine Einheit angesehen werden, die zwar keine wirtschaftlich unabhängige Existenz führt, aber organisatorische und arbeitstechnische Selbständigkeit aufweist. In diesem Sinn wäre der Begriff als "Betriebsstätte" zu verstehen (vgl. E. 5b).
b) Mit der Grundgebühr sollen Kosten der Abfallbeseitigung, die deren Verursachern nicht angelastet werden können, gedeckt werden (vgl. E. 4a). Dabei soll sich die Abweichung vom Verursacherprinzip aber auf das notwendige Mass beschränken. Die Grundgebühren nehmen keine Rücksicht auf die von den Einzelnen produzierten Abfallmengen bzw. auf die von ihnen verursachten Kosten, weil diese nur schwer zu ermitteln sind, deren verursachergerechte Überwälzung falsche Signale setzen würde (vgl. kantonale Muster-Abfallverordnung, Art. 11 Abs. 3, S. 28), oder eine ordnungsgemässe Beseitigung dadurch gefährdet würde (Art. 32a Abs. 2 USG). Hingegen ist das Verursacherprinzip bei der Festlegung der Bemessungsgrundlage zu berücksichtigen. Diesem Anliegen entsprechen erkennbar sowohl die kantonale Musterverordnung als auch die AVO: Mit der Umschreibung "Wohnungen und Betriebe" wird auf diejenigen Einheiten Bezug genommen, die in der Regel Abfälle entsorgen und deshalb als Verursacher der Beseitigungskosten anzusehen sind. Demnach können als "Betriebe" diejenigen organisatorischen Gebilde betrachtet werden, die selbständig Abfall verursachen und entsorgen. Aus diesem Grund ist ‑ entgegen der Auffassung von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ‑ weniger auf eine wirtschaftliche, sondern eher auf eine räumliche und organisatorische Betrachtungsweise abzustellen: Auch blosse Betriebsstätten, denen wirtschaftlich oder rechtlich keine oder wenig Selbständigkeit zukommt, sind als "Betriebe" zu behandeln, falls sie von anderen, wirtschaftlich mit ihnen zusammenhängenden Betriebsstätten räumlich klar getrennt, ihre betrieblichen Abläufe weitgehend unabhängig sind und sie aus diesen Gründen ihren Abfall notwendigerweise separat entsorgen (lassen). Aus dem von ihr und der Vorinstanz zitierten Bundesgerichtsentscheid BGE 101 Ia 205 kann die Beschwerdegegnerin nichts zu eigenen Gunsten ableiten. In diesem Urteil ging es um die von der jetzigen völlig verschiedenen Frage, ob eine privat genutzte Pferdebox in einer Wohnzone als "Betrieb" im Sinn einer planungsrechtlichen Bestimmung anzusehen sei. Ausschlaggebend für das Bundesgericht war die Erwägung, dass nur wirtschaftliche und nicht private Nutzungen unter den Begriff fallen. Kein Präjudiz bildet sodann der Verwaltungsgerichtsentscheid RB 1998 Nr. 96, war doch dort der Begriff des "Betriebs" von blossen Anlagen (i.c. einer Natel-Antenne) abzugrenzen, in denen keine dauernden menschlichen Aktivitäten entfaltet werden.
Nicht als Betriebe gelten können demgegenüber Depots, Lagerhallen und ähnliche Einrichtungen mit blosser Hilfsfunktion, in denen keinerlei selbständige geschäftliche Tätigkeit ausgeübt wird, und zwar auch dann, wenn sie vom Betrieb, dem sie dienen, räumlich getrennt sind. Der entsprechende Einwand der Beschwerdegegnerin ist berechtigt; die Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin, wonach betrieblich genutzte Räumlichkeiten in einer bestimmten Liegenschaft ohne jede weitere Voraussetzung einen Betrieb im Sinn von Art. 12 Abs. 3 AVO bilden, mithin für jede gewerblich genutzte Liegenschaft ohne Weiteres mindestens eine Grundgebühr erhoben werden könne, geht zu weit.
c) Zu keinem anderen Ergebnis führt eine Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO unter Berücksichtigung von Abs. 5 und 6 derselben Bestimmung. Gemäss Art. 12 Abs. 5 AVO kann "für Wohnungen und zusammenhängende Betriebslokalitäten, die mehr als sechs Monate leerstehen", die Grundgebühr auf entsprechendes Gesuch hin für die entsprechende Zeit erlassen werde. Laut Art. 12 Abs. 6 AVO sind die am 1. Januar eines Jahres im Grundbuch eingetragenen Grund‑ und Gebäudeeigentümer haftbar für die pauschale Grundgebühr. Aus einer systematischen Auslegung mit Blick auf diese Bestimmungen können weder die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin etwas zu ihren Gunsten ableiten:
Zwar scheint die Verwendung des Begriffs "Betriebslokalitäten" in Abs. 5 die Auffassung der Beschwerdeführerin zu bestätigen. Für den Wortlaut dieser Norm kann aber auch ein rein sprachlicher Grund angeführt werden: Leerstehen können streng genommen nur bestimmte Lokalitäten, nicht aber Betriebe an sich. Art. 12 Abs. 5 AVO ist zudem mit einem Betriebsbegriff, der von demjenigen der Beschwerdeführerin abweicht, ohne weiteres vereinbar: Wird der Begriff im Sinn von E. 5b verstanden, so kommt ein Erlass der Grundgebühr jedenfalls dann in Frage, wenn ein Betrieb seine Tätigkeit vorübergehend oder dauerhaft vollständig einstellt. Art. 12 Abs. 6 AVO, der ebenfalls die Auffassung der Beschwerdeführerin zu stützen scheint, beruht indessen eher auf Praktikabilitätsüberlegungen als auf dem Bemühen, Schuldnerschaft und Bemessungsgrundlage der Grundgebühr aufeinander abgestimmt zu regeln. ‑ Für den Standpunkt der Beschwerdegegnerin lässt sich aus Art. 12 Abs. 5 und 6 AVO von vornherein nichts gewinnen.
Art. 11 Abs. 4 der kantonalen Musterverordnung schliesslich lässt keine sicheren Schlüsse bezüglich der Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO zu. Die darin verwendeten drei Begriffspaare ("Wohneinheit bzw. Betrieb, "pro Zimmer bzw. Gebäudefläche", "pro Bewohner bzw. Arbeitsplatz") sind als Alternative zu verstehen (vgl. Kommentar S. 28). Diese Auswahlmöglichkeit der Gemeinden spricht eher gegen die Auffassung der Beschwerdeführerin, ergibt aber auch nichts für diejenige der Beschwerdegegnerin.
d) Angesichts dieses nicht eindeutigen Auslegungsergebnisses aufgrund von Wortlaut, Zweck und Stellung der fraglichen Norm muss der teleologischen Betrachtungsweise (E. 5b) das entscheidende Gewicht zukommen. Danach kommt es in Fällen, in denen ein Unternehmen seinen gesamten Betrieb in mehreren Liegenschaften der selben Gemeinde führt, darauf an, ob die einzelnen Standorte unter dem Gesichtswinkel der Abfallverursachung wegen ihrer räumlichen Entfernung und aufgrund der betrieblichen Struktur als selbständige Einheiten betrachtet werden können.
b) Die diesem Ergebnis zugrunde liegende Auslegung deckt sich zwar wie erwähnt nicht vollständig mit der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin; sie liegt jedoch erheblich näher bei dieser als bei jener der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin kann sich daher für die von ihr verfochtene doppelte Belastung der Grundgebühr auch auf ihre Gemeindeautonomie berufen (vgl. E. 2).
...
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter: