I. A. Der Verein X. in Zürich setzt sich für Menschen ein, die gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt eingeschlossen und zwangsbehandelt werden. Er kämpft gegen die Missbräuche in der Zwangspsychiatrie, stellt sich entschieden auf die Seite der Eingeschlossenen und engagiert sich für deren sofortige Entlassung. Seine Hilfe leistet er, indem er namentlich bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichtsinstanzen die Entlassung seiner KlientInnen und die Beigabe durch ihn vermittelter spezialisierter AnwältInnen verlangt (welche Mitglieder bei den Demokratischen JuristInnen der Schweiz oder beim Schweizerischen Anwaltsverband sind, wobei die Vereinsorgane selber keine Mandate führen). Im Vereinsvorstand sitzen unter Angehörigen anderer Berufe ein Rechtsanwalt und der nicht als solcher gekennzeichnete D. E.. Als Vereinssekretäre amten ein Rechtsanwalt nebst einer wiederum nicht als solcher betitelten Rechtsanwältin.
Am 25. Mai 1992 verlangte X. von der Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau die Zustellung eines Rundschreibens auf Vereinspapier an sämtliche Patienten. Das Rundschreiben, welches die Unterschrift von D. E. samt der Berufsbezeichnung Rechtsanwalt trug, machte auf die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger Hospitalisation aufmerksam. Zur Mitverteilung beigelegt waren eine Mustereingabe an die Psychiatrische Gerichtskommission sowie eine Vollmacht für X. mit Substitutionsvollmacht. Das Rundschreiben sollte ausserdem ein Orientierungspapier des Vereins begleiten, das wiederum D. E. als Rechtsanwalt sowie als (damaligen) Vereinssekretär erwähnte. Endlich fand sich ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beigefügt, welchem gemäss Rechtsanwalt E. einst erfolgreich eine Verletzung von Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gerügt habe. Die Klinik Rheinau gab dem Zustellbegehren am 8. Juli 1992 keine Folge. Den rekurrierenden Verein beschied die Gesundheitsdirektion (GD) mit Verfügung vom 29. Juli 1992 negativ. Am 4. Februar 1993 bestrafte die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte (AKR) D. E. in diesem Zusammenhang wegen Verletzung des Verbots aufdringlicher Empfehlung laut § 7 Abs. 2 des Anwaltsgesetzes vom 3. Juli 1938 mit einer Ordnungsbusse von Fr. 1'000.‑. Mit Beschluss vom 21. September 1994 schützte der Regierungsrat die Verfügung der GD vom 29. Juli 1992, indem er sich auf den Entscheid der AKR stützte. Die hiergegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde von X. wies das Bundesgericht, soweit es darauf eintrat, am 22. Februar 1995 ab. Freilich fand es, die disziplinarrechtliche Argumentation des Regierungsrats halte nicht Stich, und substituierte sie durch eine mittels § 4 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der Allgemeinen Hausordnung für die kantonalen Krankenhäuser vom 8. April 1980 (AHO; LS 813.116), wonach Werbungen für politische, gewerbliche und ideelle Zwecke, z.B. durch Flugblätter und Anschläge, ohne Bewilligung der Verwaltung untersagt sind. Spitäler dürften sich prinzipiell weigern, unadressierte, von aussen an die Anstalt geschickte Werbesendungen zu verteilen, wenn das den Betrieb und die Ruhe der Patienten störte.
X. wandte sich darauf wegen Verletzung der Ansprüche auf Achtung des Privat‑ und Familienlebens sowie auf Meinungsfreiheit im Sinn der Art. 8 und 10 EMRK an die Europäische Kommission für Menschenrechte. In ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 gelangte die Kommission aber mit 31 Stimmen gegen eine zum Schluss, es liege keine Verletzung von Art. 10 EMRK vor, und befand sodann einmütig, die Prüfung einer solchen von Art. 8 EMRK habe nicht gesondert zu erfolgen. Sie erwog insbesondere, die Weigerung, Unterlagen in Anstalten zu verteilen, könne in einer demokratischen Gesellschaft nicht als notwendig betrachtet werden, falls die Dokumente nur Informationen enthielten, die nicht zu beanstanden seien. Die Formulierungen im vorliegenden Fall unterstellten jedoch, dass die Patienten unrechtmässig festgehalten und gefoltert würden. Solche Schreiben könnten unter den Patienten unrealistische Hoffnungen auf schnelle Entlassung wecken und dadurch Unsicherheit und Unruhe in der Anstalt verbreiten. Negative Auswirkungen auf den Heilungsprozess und die Gesundheit gewisser Patienten seien deshalb nicht auszuschliessen. Den Behörden sei nicht zuzumuten gewesen, alle Dokumente auf schädliche Auswirkungen zu untersuchen und von den anderen zu trennen. Aufgrund des grossen staatlichen Ermessensspielraums erachte die Kommission die Auffassung der Regierung, der Eingriff in die Informationsfreiheit entspreche einer "dringenden gesellschaftlichen Notwendigkeit" und sei verhältnismässig, nicht als unbegründet.
B. Am 11. November 1998 verlangte X. von der Psychiatrischen Universitätsklinik Burghölzli (PUK) unter Beigabe des Berichts der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 2. Dezember 1997, einen Brief nebst Beilagen an sämtliche Klinik-InsassInnen zu verteilen und deren Anzahl zwecks Zustellung der erforderlichen Menge an Exemplaren bekannt zu geben. Das vom nämlichen Tag datierende Schreiben auf Briefpapier der X. wendet sich an Personen, die sich unfreiwillig im Burghölzli befinden und die Entlassung wünschen. Der auf der Rückseite vorgestellte Verein bietet dabei seine Hilfe an. X. macht auf Art. 5 Abs. 4 EMRK aufmerksam, wonach alle, denen die Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen sei, ein Verfahren beantragen dürften, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und bei Widerrechtlichkeit die Entlassung angeordnet werde. Weiter heisst es: "Wenn Sie ... nicht in der Klinik leben wollen, können Sie die beiliegenden vorbereiteten Briefe an die zuständigen Instanzen [je nachdem Einzelrichter FFE am Bezirksgericht Zürich, einschlägige Vormundschaftsbehörde oder ärztliche Direktion im Haus] abschicken. Diese müssen dann prüfen, ob Sie sich zu recht oder zu unrecht in der Anstalt befinden. Gleichzeitig können Sie ... X. [mit ebenfalls beigefügtem Formular, das zudem Substitution erlaubt] Vollmacht erteilen. Wir werden Sie dann bei der Organisation Ihres Lebens ausserhalb der Klinik unterstützen und Sie auch von den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichtsinstanzen verteidigen". Es folgen die Unterschriften von Vereinssekretärin und Vorstandsmitglied E..
Mit undatierter ‑ wohl zunächst vor Weihnachten 1998 zur Post gegebener, aber frühestens am 7. Januar 1999 zugestellter ‑ Verfügung verweigerte der Verwaltungsdirektor der PUK unter Kostenfolge die angestrebte Bewilligung, den Brief von X. samt Beilagen an die Patienten und Patientinnen zur Verteilung zuzulassen. Hierbei stützte er sich auf § 4 AHO und erwog, die PUK informiere Patientinnen und Patienten von Gesetzes wegen über Rechte und Entlassungsmöglichkeiten. Das erübrige die durch den Verein diesbezüglich gewünschte Orientierung. Inhaltlich bleibe damit nur die im Rundschreiben und den Beilagen gemachte Werbung für die Advokaturtätigkeit von X.-Mitgliedern. Eine Bewilligung dafür käme einer behördlichen Unterstützung von finanziellen Interessen einzelner Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte gleich.
II. Mit dagegen an die GD gerichteter "Beschwerde" vom 8. Januar 1999 beantragte X., es sei sein Brief samt Beilagen an alle InsassInnen zu verteilen und festzustellen, dass die Art. 8, 10 f. und 14 EMRK verletzt worden seien. Zur Begründung zitierte der Verein Ziff. 44 aus dem Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 2. Dezember 1997. Daraus folge der Verstoss gegen die angerufenen Menschenrechte. X. habe einen Anspruch, allen Menschen, ob eingeschlossen oder nicht, einen Brief freien Inhalts zu schreiben, und diese einen solchen auf Empfang desselben. Ausserdem besitze der Verein das Recht, sich mit allen Menschen zusammenzuschliessen. Das Verbot von Briefverkehr und Zusammenschluss mit Menschen in der Anstalt erscheine als diskriminierend. Der Feststellungsanspruch stütze sich auf Art. 13 EMRK. Die Einwände der PUK habe die Menschenrechtskommission schon im erwähnten Verfahren verworfen. Am 28. Januar 1999 doppelte X. nach, gemäss Bundesgerichtsurteil vom 22. Februar 1995 biete das Anwaltsrecht keine Handhabe für das Vorgehen der PUK.
Unter Androhung eines Aktenentscheids bzw. des Nichteintretens setzte die GD X. mit am 1. März 1999 ausgehändigtem Schreiben vom 25. Februar 1999 eine Frist von 20 Tagen, um für das Rechtsmittel Antrag und Begründung nachzuliefern. X. begnügte sich am
Mit kostenfälliger Verfügung vom 21. Januar 2000, zugestellt am 25. des nämlichen Monats, wies die GD das als Rekurs aufgefasste Rechtsmittel von X. laut Dispositiv ab. Die Erwägungen besagen demgegenüber, androhungsgemäss sei auf den Rekurs nicht einzutreten, da die Eingaben des Vereins keine genügende Begründung enthielten, d.h. sich mit der Anordnung der PUK nicht auseinandersetzten. Aus den angerufenen Entscheiden anderer Instanzen, insbesondere auch dem nur unvollständig zitierten Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 2. Dezember 1997, lasse sich schon deshalb nichts ableiten, weil diese nicht zum von X. gewünschten Ergebnis gelangten. Vom durch Rechtsanwalt E. vertretenen Verein dürfe eine hinreichende Begründung verlangt werden.
III. Am 23. Februar 2000 liess X. beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben mit den Anträgen, es sei die Verfügung vom 21. Januar 2000 aufzuheben und PUK sowie GD anzuweisen, einen dem Brief vom 11. November 1998 analogen aktuellen Brief nebst Beilagen an sämtliche Patientinnen und Patienten der PUK zu verteilen; eventualiter sei die Verfügung der GD aufzuheben und der Fall zur materiellen Behandlung an diese zurückzuweisen; unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats.
Mit Vernehmlassung vom 9. März 2000 ersuchte die GD um Abweisung des Rechtsmittels. Die PUK verzichtete stillschweigend auf Beschwerdeantwort.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 21. Januar 2000, welche sich ihrerseits mit dem Rekurs des heutigen Beschwerdeführers gegen die Weigerung der PUK, einen Brief des Beschwerdeführers samt Beilagen an die Patientinnen und Patienten zur Verteilung zuzulassen, befasste. Laut dem Dispositiv der angefochtenen Verfügung hat die Gesundheitsdirektion den Rekurs abgewiesen, gemäss der Begründung des Entscheids ist sie jedoch auf den Rekurs nicht eingetreten. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19b Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit damit der Streitgegenstand nicht verändert wird (dazu nachstehend E. 3).
Gemäss § 23 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten (Abs. 1 Satz 1). Genügt sie diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten werde (Abs. 2).
Im angefochtenen Entscheid ist die Gesundheitsdirektion zu Recht selber nicht (mehr) davon ausgegangen, dem Rekurs fehle ein genügender Antrag. Sinngemäss liess sich der Rekursschrift ohne weiteres das Begehren entnehmen, die undatierte Verfügung der PUK aufzuheben und dem von ihr abgelehnten Gesuch zu entsprechen.
Was die Begründung anlangt, so bildet sie wie der Antrag formelles Gültigkeitserfordernis des Rekurses. Sie muss dartun, inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leide, sich demnach damit auseinandersetzen. Sie erweist sich als formell ausreichend, wenn sie erkennen lässt, was den Rekurrenten zu seinem Antrag bewogen hat, weshalb jener die vorinstanzliche Verfügung beanstandet. Die Praxis stellt bei Laien weniger strenge Anforderungen als bei Rechtsanwälten. Der materielle Teil der Rekursbegründung insbesondere beinhaltet die sachbezogene Motivierung des Rechtsmittels in faktischer und rechtlicher Hinsicht. Der Sachverhalt ist darzulegen, soweit es nicht nur reine Rechtsfragen zu beurteilen gilt. Rechtliche Überlegungen können fehlen, weil die Rekursinstanz das Recht von Amts wegen anzuwenden hat. Formell genügt selbst eine unzutreffende oder untaugliche Begründung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 16 f. und 19 f.). Die beiden gewiss knappen Rekursschriften vom 8. sowie 28. Januar 1999 nun entsprechen den genannten Anforderungen dennoch ohne weiteres und unabhängig davon, ob man den Unterzeichner D. E. als Rechtsanwalt behandle oder nicht. Der Vorinstanz lagen der zur Verteilung bestimmte Brief des Beschwerdeführers vom 11. November 1998 samt beigefügten Papieren vor, ebenso der hierfür zitierte Bericht der Menschenrechtskommission vom 2. Dezember 1997; und über das angerufene Bundesgerichtsurteil vom 22. Februar 1995 verfügte die GD als seinerzeitige Partei gleichfalls. Was der angefochtene Entscheid vom Beschwerdeführer an Rekursbegründung fordern zu dürfen vermeint, läuft auf die Lieferung pfannenfertiger Gegenbemerkungen hinaus. Vielmehr indes hätte es der Vorinstanz oblegen, im Einzelnen aufzuzeigen, wieso das Recht trotz der bestehenden Dokumentensituation gestatte, Brief und Beilagen des Beschwerdeführers den beschwerdegegnerischen Patientinnen und Patienten vorzuenthalten.
Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ‑ von einem solchen ist trotz des Dispositivs auszugehen ‑ ist somit aufzuheben.
Der Hauptantrag des Beschwerdeführers zielt denn auch auf eine materielle Überprüfung der undatierten Verfügung der PUK ab. Mit dem Hauptantrag kann sich das Verwaltungsgericht allerdings nur insoweit befassen, als dadurch der Streitgegenstand des Rekursverfahrens nicht verändert wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4):
Der Beschwerdeführer begründet den Inhalt seines Hauptantrags so, dass PUK und GD ihm künftig das Recht einräumen müssten, Post der hier kontroversen Art den Patientinnen und Patienten ungehindert zuzusenden, bzw. die nachgesuchte Verteilung dieser Post vorzunehmen hätten. Er wolle einen dem Brief vom 11. November 1998 analogen aktuellen Brief an die Insassinnen und Insassen der Klinik unterbreiten, der dann zusammen mit den analogen Beilagen wie damals abzugeben sein werde. Bis und mit Rekurs ging es indessen um einen konkreten Brief mit konkreten Beilagen. Gegen deren Aktualisierung gibt es, da der Beschwerdeführer für die inzwischen abgelaufene Zeit nichts vermag, keinen Einwand, soweit das bloss auf das Datum des Briefs sowie allfällige Anpassungen von Personalien auch in den Beilagen zielen will. Aber bereits etwa eine Änderung des Vereinszwecks oder der Umschreibung, wie X. Hilfe leiste, könnte die ursprünglich anstandslosen Formulierungen dahin verändern, dass der vom Beschwerdeführer geltend gemachte Anspruch, entsprechende Sendungen verteilen zu dürfen, materiell anders zu beurteilen wäre. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten, sofern sie mehr anstrebt als die datums‑ und personalienmässige Aktualisierung des Briefs vom 11. November 1998 und dessen Beilagen.
a) Im Urteil vom 22. Februar 1995 hielt das Bundesgericht fest, die beiden genannten Ansprüche gehörten dem (damals noch ungeschriebenen) Verfassungsrecht des Bundes an, und Art. 8 sowie 10 EMRK räumten keinen weiter gehenden Schutz ein als die Verfassung (E. 2b Abs. 1; vgl. ‑ auch zum Folgenden ‑ Jörg Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 131 ff. und 181 ff.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, Rz. 541 ff., 554, 588 ff. und 603 ff.; Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A., Bern 1999, S. 41 ff., 270 ff. und 284 ff.; BGE 125 I 417 E. 3 ff.). Laut Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8 Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf Achtung ihrer Korrespondenz. Sodann gewährleistet Art. 16 BV die Meinungs‑ und Informationsfreiheit, so dass jede Person das Recht hat, ihre Meinung ungehindert zu äussern und ‑ wie auch Informationen ‑ zu verbreiten; nach Art. 10 Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf freie Meinungsäusserung, was die Freiheit zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe der Behörden einschliesst. Endlich verlangt Art. 36 BV für die Einschränkung von Grundrechten eine gesetzliche Grundlage und bei schwer wiegenden Einschränkungen ein Gesetz im formellen Sinn, ausser es handle sich um eine ernste, unmittelbare und nicht anders abwendbare Gefahr (Abs. 1); die Einschränkungen bedürfen der Rechtfertigung durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter und müssen verhältnismässig sein, wobei der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar bleibt (Abs. 2‑4). Und Art. 8 Abs. 2 EMRK gestattet den Eingriff einer Behörde in die Brieffreiheit, soweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft unter anderem zum Schutz der Gesundheit und der Moral als notwendig erscheint; Gleiches gilt nach Art. 10 Abs. 2 EMRK für die Meinungsfreiheit.
b) Die PUK ist ein kantonales Krankenhaus (vgl. § 1 lit. b der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom 28. Januar 1981, LS 813.11; § 7 Abs. 1 lit. c der Taxordnung der kantonalen Krankenhäuser vom 1. April 1992, LS 813.111), weshalb sie der Allgemeinen Hausordnung für solche untersteht. § 4 Abs. 1 AHO unterstellt in den kantonalen Krankenhäusern verschiedene Tätigkeiten einer Bewilligungspflicht, beispielsweise den Verkauf von Waren und andere gewerbliche Aktivitäten (lit. a), politische Veranstaltungen und Propaganda (lit. c) und Veranstaltungen von Vereinigungen (lit. d). Der Bewilligungspflicht unterstehen nach lit. b insbesondere auch Werbungen, Sammlungen und Rundfragen für politische, gewerbliche und ideelle Zwecke, z.B. durch Flugblätter und Anschläge.
Der Beschwerdeführer macht geltend, § 4 Abs. 1 lit. b AHO biete keine gesetzliche Handhabe, die Bewilligung zur Verteilung des streitbetroffenen Briefs samt Beilagen zu versagen, weil es sich nicht um (gewerbliche oder ideelle) Werbung handle. ‑ Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Verfügung von Werbung für die anwaltschaftliche Tätigkeit von X.-Mitgliedern gesprochen. Dem vermag der Beschwerdeführer nicht mit dem ergänzten Eigenbildnis zu begegnen, wonach Vereinsorgane keine Mandate anträten. Denn das schliesst, wie in der vorinstanzlichen Vernehmlassung zutreffend betont wird, nicht aus, dass blosse Mitglieder ohne Organfunktion für die anzugehenden Patientinnen und Patienten der PUK advozierten. Im Übrigen schweigt sich der Beschwerdeführer darüber aus, wie er die Erwartung erfüllen will, insbesondere bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichtsinstanzen die Entlassung seiner KlientInnen zu verlangen, ohne dass irgendwelche Vereinsorgane aktiv würden. Namentlich jedoch wirbt der ‑ wenngleich nur idealistische ‑ Beschwerdeführer mit dem hier interessierenden Brief samt Beilagen abweichend von seiner Beteuerung auch für sich selbst, indem er sich vorstellt und seine Hilfe anbietet. Die Vorinstanzen sind demnach zutreffend davon ausgegangen, dass das Vorhaben des Beschwerdeführers unter die Bewilligungspflicht gemäss § 4 Abs. 1 lit. b AHO fällt.
§ 4 AHO enthält ein Werbeverbot mit Bewilligungsvorbehalt. Da in Sonderstatusverhältnissen ‑ wie der Aufenthalt in einer psychiatrischen Anstalt eines darstellt ‑ nur die wichtigsten Einschränkungen von Freiheitsrechten einer Grundlage im formellen Gesetz bedürfen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 390 ff.), stellt die Verordnung eine genügende Basis für die Bewilligungspflicht dar. Allerdings enthält § 4 AHO selbst keine Kriterien für den Entscheid über die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung. Dies bedeutet aber nicht, dass sie ohne Angabe von Gründen verweigert werden könnte. Mangels einer gesetzlichen Normierung sind die massgebenden Gesichtspunkte der Verfassung und der EMRK zu entnehmen. Von erheblicher Bedeutung sind namentlich die in Art. 8 und 10 EMRK genannten öffentlichen Interessen, die eine Einschränkung des Rechts auf Achtung der Korrespondenz bzw. der Meinungsäusserungsfreiheit zu rechtfertigen vermögen.
c) Das Bundesgericht erwog im Urteil vom 22. Februar 1995, auf die Meinungsäusserungsfreiheit dürfe sich berufen, wer ideelle so gut wie wirtschaftliche Interessen verfolge, so dass Werbung selbst für Rechtsanwälte den Schutz von Art. 10 EMRK geniessen könne. Der Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs und auf freie Meinungsäusserung nach Art. 8 und 10 EMRK stehe auch (natürlichen wie juristischen) Personen zu, welche in psychiatrischen Kliniken Festgehaltenen schreiben wollten. Jene müssten deshalb für diese bestimmte Briefe weitergeben, unter Vorbehalt zulässiger Einschränkungen (E. 2b Abs. 2; Villiger, Rz. 588 f., 591 und 613 f.; Haefliger/Schürmann, S. 271 f. und 285 f.). ‑ Keinen grundsätzlichen Unterschied macht es dabei, ob kommerzielle Verlautbarungen gemäss der Bundesverfassung in den Anwendungsbereich der Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 BV) oder den der Wirtschaftsfreiheit im Sinn von Art. 27 BV (früher Handels‑ und Gewerbefreiheit, Art. 31 aBV) fallen (Müller, S. 135, 185 und 203 ff.). Ebenso wenig schadet es dem Beschwerdeführer, dass er seine Post nicht individuell adressiert, denn das vereinfacht der Beschwerdegegnerin, die aus Geheimnisgründen ja zwar die Anzahl, nicht aber die Namen der Patientinnen und Patienten bekannt geben darf, bloss die Verteilung; und die Herstellung der nötigen Exemplare übernimmt richtiger Weise der Beschwerdeführer (vgl. auch nachfolgend E. 4d). Die Menschenrechtskommission gelangte in ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 in Ziff. 44 im Wesentlichen zum selben Schluss wie das Bundesgericht.
In ihrer Vernehmlassung macht die Gesundheitsdirektion erstmals geltend, das der Beschwerdegegnerin zur Verteilung übergebene Rundschreiben des Beschwerdeführers sei ‑ wie das früher der Menschenrechtskommission vorgelegte ‑ geeignet, bei den Patientinnen und Patienten unrealistische Hoffnungen auf eine frühzeitige Entlassung wach zu rufen. Der Hinweis auf Art. 5 Abs. 4 EMRK könne den Eindruck erwecken, den Klinikinsassinnen und ‑insassen sei die Freiheit unrechtmässig entzogen worden. Die weite Streuung könnte Unsicherheit und Unruhe stiften und das wiederum die psychiatrische Unterbringung in Frage stellen, das Anschlagen der oft komplexen Therapie beeinträchtigen sowie allenfalls die Verfahren verlängern. Die Bewilligungsverweigerung hinsichtlich Weiterleitung der strittigen Dokumente erscheine daher als geeignet, erforderlich und angemessen, um die betrieblichen Voraussetzungen für eine wirksame Behandlung aller Patienten und Patientinnen zu gewährleisten und diese vor denkbaren Gesundheitsschäden zu schützen. Der Beschwerdeführer hat sich vorwegnehmend und zu Recht gegen eine solche Argumentation gewehrt:
Die Vorinstanz verkennt, dass der die Beschwerdegegnerin betreffende gegenwärtige Fall entscheidend vom früheren der Klinik Rheinau abweicht. Damals wollte der Beschwerdeführer vor allem zusätzlich eine Broschüre mit dem Titel "X. gegen Zwangspsychiatrie" verteilen lassen, die neben Kritik an der Psychiatrie aus medizinischer und rechtlicher Sicht insbesondere im dritten Abschnitt die angeblich katastrophale Situation in den psychiatrischen Anstalten geisselte und behauptete, darin würden die Patienten widerrechtlich festgehalten und gefoltert (vgl. auch I. A. unten). Die Vernehmlassung zur Beschwerde greift auf, was die Menschenrechtskommission in Ziff. 45 ihres Berichts zur Broschüre ‑ und nur hierzu ‑ gesagt hat. Ohne diese Beilage hätte der Beschwerdeführer seinerzeit obsiegt, und zwar zu Recht. Denn im Übrigen beschränkte er sich damals ‑ wie jetzt ausschliesslich ‑ darauf, die Klinikinsassinnen und ‑insassen auf den Anspruch aufmerksam zu machen, den Freiheitsentzug einer gerichtlichen Prüfung zu unterwerfen, wie es schon kraft Art. 397e Ziff. 2 ZGB geschehen muss, und diesbezüglich Hilfe anzubieten. Eine Entlassung wird nicht in Aussicht, sondern dem Entscheid der Justiz anheim gestellt. Wenn der Beschwerdeführer immerhin erklärt, gegen Missbräuche in der Zwangspsychiatrie zu kämpfen, so beinhaltet das nicht die Behauptung, die Adressatinnen und Adressaten des Briefs seien solchen Missbräuchen ausgesetzt. Vielmehr hat sich vor Gericht zu ergeben, ob eine unrechtmässige Zurückbehaltung in der Klinik und damit eine missbräuchliche Zwangspsychiatrisierung vorliegt.
d) Es fragt sich, ob dem Begehren des Beschwerdeführers nicht der Grundsatz entgegensteht, dass die Freiheitsrechte keinen Anspruch auf staatliche Leistungen gewähren. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht ausnahmslos (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1090 ff.; Jörg Paul Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 59 ff.). Im vorliegenden Fall bietet gerade die Tatsache, dass die persönliche Freiheit der Patienten intensiven Beschränkungen unterworfen ist, Anlass, davon abzuweichen: Die Mitwirkung der Klinik ist eine Voraussetzung dafür, mit den Patienten in Kontakt zu treten und damit die betroffenen Freiheitsrechte auszuüben.
...
Dem ersten Anliegen entspricht bereits die Mitteilungspflicht laut § 65 Abs. 1 VRG. Was die Zahlungen von Kosten und Entschädigung anlangt, so sind diese dem Staat aufzuerlegen, ohne dass das Gericht vorschreiben könnte, wie das intern zu verbuchen sei (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27).
Im Übrigen bemerkt die Gesundheitsdirektion in ihrer Vernehmlassung zutreffend, der Beschwerdeführer könne sich auch jederzeit selbst an den Regierungsrat wenden.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, gutgeheissen. Die undatierte Verfügung der Beschwerdegegnerin und jene der Gesundheitsdirektion vom 21. Januar 2000 werden aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, dem Gesuch des Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen zu entsprechen.
...