Gebühr für Handelsregistereintrag

I. A. Die Gründung der Y.-AG wurde am 25. November 1998 im Handelsre­gister eingetragen. Das Handelsregisteramt des Kantons Zürich erhob hierfür eine Gebühr von Fr. 1'059.‑. Mit Tagebucheintrag vom 22. Januar 1999 liess die Y.-AG ihre Fir­ma in X.-AG ändern. Hierfür verfügte das Handelsregisteramt am 16. April 1999 Gebühren von insgesamt Fr. 405.‑, hiervon Fr. 265.‑ als Eintragungsgebühr für die Firma­änderung, Fr. 40.‑ für einen Handelsregisterauszug und Fr. 100.‑ für einen Ex­pressauszug.

B. Die X.-AG liess mit Schreiben vom 4. März 1999 der Finanzdirektion beantra­gen, ihr die Betriebsrechnungen des Handelsregisteramts für die Jahre 1997 und 1998 und die provisorische Staatsrechnung des Kantons Zürich 1998, soweit sie das Han­delsregister­amt betrifft, zuzustellen oder ihr die Einsichtnahme in diese Unterlagen zu ge­währen. Die Finanzdirektion überwies das Begehren am 5. März 1999 zuständigkeitshalber der Direk­tion der Justiz und des Innern.

II. Während die Gründungsgebühr von Fr. 1'059.‑ unangefochten blieb, erhob die X.-AG am 6. Mai 1999 gegen die Verfügung des Handelsregisteramts vom 16. April 1999 bei der Direktion der Justiz und des Innern Gebührenbeschwerde im Sinn von Art. 3 Abs. 3 der Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937 (HRegV) und liess bean­tragen, es sei die für die Firmaänderung in Rechnung gestellte Eintragungsgebühr von Fr. 405.‑ aufzuheben und mangels hinreichender gesetzlicher Grundlage auf einen Gebüh­renbezug zu verzichten. Zugleich wurde die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verlangt.

Die Direktion der Justiz und des Innern wies die Gebührenbeschwerde mit Verfü­gung vom 7. Januar 2000 ab und schrieb das Gesuch vom 4. März 1999 um Einsicht in die Betriebsrechnungen 1997 und 1998 des Handelsregisteramts und die provisorische Staats­rechnung 1998 als gegenstandslos geworden ab.

III. Hiergegen gelangte die X.-AG mit Beschwerde an das Verwaltungsge­richt und liess beantragen, es seien die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 7. Ja­nuar 2000 sowie die Verfügung des Handelsregisteramts vom 16. April 1999 auf­zuheben und es sei auf einen Gebührenbezug mangels hinreichender gesetzlicher Grund­la­ge zu ver­zichten, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen. Sodann sei zu einer öffentli­chen Ver­hand­lung vorzuladen.

Mit Vernehmlassung vom 28. Februar 2000 beantragte die Direktion der Justiz und des Innern Beschwerdeabweisung. Unter Verweisung auf die angefochtene Verfügung schloss das Handelsregisteramt am 6. März 2000 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Parteivorbringen und die Ausführungen im angefochtenen Entscheid werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Im Streit liegen Gebühren von insgesamt Fr. 405.‑. Dieser Streitwert übersteigt den Betrag von Fr. 20'000.‑ nicht, weshalb an sich der Einzelrichter entscheidberufen ist (§ 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG). Indem jedoch im Zusammenhang mit der vorliegenden Gebührenbeschwerde zugleich dar­über zu befinden ist, ob für die streitigen, vom Handelsregisteramt verfügten Gebühren ei­ne genügende gesetzliche Grundlage besteht und ob das Handelsregisteramt somit über­haupt zur Gebührenerhebung berechtigt ist, ist dem Verfahren aufgrund der Tragweite des Entscheids grundsätzliche Bedeutung zuzumessen, weshalb es sich rechtfertigt, die Ent­scheidung der Kammer zu übertragen (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

2. a) Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beantragt die Beschwerdeführerin auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht die Vorladung zu öffentlicher ‑ sinngemäss mündlicher ‑ Verhandlung, wobei sie zur Begründung ihres Begehrens auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verweist. Diese Konventionsbe­stimmung sei auch auf Streitigkeiten zwischen natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts einerseits sowie Verwaltungsbehörden anderseits anwendbar. Weil der Han­delsregistereintrag für die Beschwerdeführerin Existenzvoraussetzung bilde, betreffe die damit verbundene Gebührenpflicht die Vermögensrechte der Beschwerdeführerin im Hin­blick auf ihre private Tätigkeit, weshalb der vorliegenden Gebührenstreitigkeit zivilrechtli­cher Charakter zukomme.

b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache öffentlich gehört wird. Um diesem Erfordernis zu genügen, bedarf es einer mündlichen gerichtlichen Verhandlung, die öffentlich geführt wird und die eine öffentliche Urteilsver­kündung umfasst (Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonven­tion [EMRK], 2. A., Zürich 1999, N. 440). Diese konventionsrechtliche Verfahrensgarantie besteht allerdings nur soweit, als es sich beim streitigen Anspruch um zivilrechtliche An­sprüche und Verpflichtungen oder strafrechtliche Anklagen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK handelt. Was unter den Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen fällt, beurteilt sich dabei nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nach der be­züglichen Praxis der EMRK-Organe. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Pflichten privatrechtlicher Natur eingreift (BGE 122 II 464 E. 3b, mit Hinweisen). Nach konstanter Praxis der Europäischen Kommission für Men­schenrechte fallen allerdings Verfahren, in denen über Steuern und andere Abgaben ‑ namentlich Gebühren ‑ entschieden wird, nicht unter Art. 6 Abs. 1 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 205, 281; Villiger, N. 399; vgl. auch Andreas Kley-Struller, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentli­che Verwaltung, Zürich 1995, § 10 N. 25; BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996). Weil vorliegend in erster Linie die Frage im Streit liegt, ob die angefochtenen Handelsregistergebühren auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage gründen und mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar sind, ist das Vorliegen einer zivilrechtlichen Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK zu verneinen. Es handelt sich, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 28. Februar 2000 zutreffend festgehalten hat, lediglich um eine Fragestellung aus dem Bereich des öffentlichen Abgaberechts. Nicht ersichtlich ist dagegen der behauptete Ein­griff in privatrechtliche Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin, indem deren Ge­schäftstätigkeit durch die Gebührenauflage ‑ insbesondere angesichts der Höhe der Gebühr im Verhältnis zu ihrem Aktienkapital ‑ nicht eingeschränkt wird. Einen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung vermag die Beschwerdeführerin daher aus Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht abzuleiten, unabhängig davon, ob die streitige Abgabe als Gebühr oder als Gemengsteuer zu qualifizieren ist.

Ebenso wenig vermag die Beschwerdeführerin einen solchen Anspruch aus Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) abzuleiten, indem diese Verfassungsbestimmung mit Bezug auf die vorliegend zu beurteilende Streitigkeit lediglich die bereits durch Art. 6 Abs. 1 EMRK gewährleistete Verfahrensöffentlichkeit erfasst und somit grundsätzlich nicht über das Konventionsrecht hinausgeht, sondern einzig den Grundsatz der Verfahrens­öffentlichkeit in der Verfassung verankert (vgl. Reform der Bundesverfassung, Erläuterun­gen zum Verfassungsentwurf, 1995, S. 59 f.; Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, S. 184).

c) Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung sieht auch § 59 Abs. 1 VRG vor. Auf eine solche besteht jedoch unter Vorbehalt von Art. 6 Abs. 1 EMRK, aus welcher Bestimmung die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag (vgl. E. 2b), kein Rechtsanspruch. Vielmehr liegt es nach dem Wortlaut von § 59 Abs. 1 VRG im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Das Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der Anordnung mündlicher Verhandlungen. Insbesondere sieht es von einer solchen ab, wenn die Akten nach durchge­führtem Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten (RB 1961 Nr. 27) oder wenn der persönlicher Eindruck von den Verfahrensparteien für die Ent­scheid­findung von vornherein unbehelflich ist, wie dies beim Rechtsstreit zwischen einer juristischen Person des Privatrechts und einer Behörde der Fall ist. Nachdem die Parteien und die Vorinstanz Gelegenheit hatten, ihren Standpunkt im Rahmen von Beschwerdebe­gründung und ‑antwort eingehend darzulegen und nachdem dem Verwaltungsgericht die vollständigen Akten vorliegen, besteht kein Anlass, dem Begehren der Beschwerdeführerin auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gestützt auf § 59 Abs. 1 VRG stattzuge­ben.

3. a) Die Beschwerdeführerin begründet ihr Rechtsmittel im Wesentlichen damit, dass es sich bei den Handelsregistergebühren um Gemengsteuern handle. Diese würden nicht durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt, weshalb gemäss Art. 127 Abs. 1 BV in einem formellen Gesetz der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer sowie deren Bemessung in den Grundzügen geregelt werden müssten. Diese Voraussetzung er­füllten Art. 929 und 936 des Obligationenrechts (OR) nicht. Nach Art. 164 Abs. 1 lit. d BV gälten für Gebühren die gleichen Anforderungen an die gesetzliche Grundlage wie für Steuern. Sodann lägen keine Kanzlei‑, sondern Verwaltungsgebühren im Streit. Selbst wenn bei diesen zulässigerweise vom strikten Erfordernis der Gesetzesform abgewichen werde, fehle es mit Bezug auf die streitigen Gebühren an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, indem das ersatzweise heranzuziehende Kostendeckungsprinzip verletzt sei. Denn aufgrund der bestehenden Rechnungslegung des Beschwerdegegners sei es dem Bür­ger nicht ohne weiteres möglich, die Rechtmässigkeit der Gebühr anhand des Kosten­de­ckungsprinzips zu überprüfen. Ausserdem erziele das Handelsregisteramt eine Kosten­de­ckung von bis zu 150 %, was dem gebührenrechtlichen Kostendeckungsprinzip wider­spre­che. Es sei nicht Aufgabe der Handelsregistergebühren, den Staatshaushalt zu sanieren. Auch seien alle verbuchten Einnahmen des Handelsregisteramts öffentlichrechtlicher Natur und erwirtschafte das Amt keine Erträge aus privatwirtschaftlicher Tätigkeit. Selbst wenn dies der Fall wäre, lasse sich dies mangels einer geeigneten Betriebsrechnung aus der Jah­resrechnung des Handelsregisteramts nicht ersehen, was wiederum die Anwendung des Kos­tendeckungsprinzips verunmögliche.

b) Vorinstanz und Handelsregisteramt namens des Beschwerdegegners halten den Beschwerdevorbringen entgegen, die Beschwerdeführerin sei selbst nicht davon überzeugt, dass es sich bei den Handelsregistergebühren um Gemengsteuern handle. Zudem sei unver­ständlich, woraus die Beschwerdeführerin den Steuercharakter der streitigen Gebühr ab­lei­te, handle es sich doch in Wirklichkeit lediglich um das Entgelt für eine staatliche Leistung des Handelsregisters. Die Anbindung der Gebührenhöhe an die Finanzkraft des Gesuch­stel­lers ändere daran nichts. Auch das Bundesgericht qualifiziere in seiner Recht­sprechung die Handelsregistergebühren als eigentliche Gebühren und nicht als Gemeng­steuern. Hinsicht­lich der gesetzlichen Grundlage sei vorab festzuhalten, dass die Anwen­dung von Art. 164 BV auf die Handelsregistergebühren eine unzulässige Rückwirkung darstellen würde. Zu­dem stelle Art. 164 BV nur einen Ausfluss der Nachführung der Bun­desverfassung dar, wes­halb nach wie vor die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grund­sätze betreffend die gesetzliche Grundlage von Abgaben anwendbar seien und dem­entsprechend Ausnahmen vom strikten Erfordernis der Gesetzesform be­stünden, so bei blos­sen Kanzleigebühren und wenn bei Verwaltungsgebühren das Kosten­deckungsprinzip das Gesetzeserfordernis mit Bezug auf die Begrenzung der Gebührenhöhe übernehme. Wenn die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips geltend ma­che, sei zu beachten, dass die streitige Gebühr verschiedene Bestandteile auf­weise. Soweit es sich bei dieser um eine Kanzleigebühr handle, sei das Kosten­deckungsprinzip ohne wei­teres gewahrt. Hinsichtlich der weiteren Gebühr für die Statu­tenänderung komme dem Han­delsregisteramt keinerlei Spielraum zu, indem der bundes­rechtliche Gebührentarif die Berechnungsgrundlage festsetze. Eine akzessorische Prüfung des Tarifs habe die Be­schwer­deführerin nicht verlangt. Insgesamt sei auch dieser Gebüh­renteil mit dem Kosten­deckungsprinzip vereinbar und könne den Behörden nicht zugemu­tet werden, über die Staatsrechnung hinaus eine Vollkostenrechnung zu erstellen. Zudem gründe ein Teil der Überschüsse in rein privatrechtlichen, nicht hoheitlichen Dienstleistun­gen, die nicht be­rück­sichtigt werden dürften.

4. Kausalabgaben, zu denen auch die Gebühren zählen, sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen zu zahlen haben. Steuern sind demgegenüber voraussetzungslos geschuldet (Ulrich Häfe­lin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2041 f.). Als Gemengsteuer werden demgegenüber öffentliche Abgaben bezeichnet, bei denen eine Gebühr mit einer Steuer verbunden wird, indem die Abgabe zwar als Gegen­leis­tung für eine staatliche Leistung erscheint, in ihrer Höhe aber nicht durch das Kosten­deckungs‑ und Äquivalenzprinzip begrenzt wird (Häfelin/Müller, Rz. 2091).

Indem die Beschwerdeführerin vorbringt, bei der streitigen Gebührenforderung des Handelsregisteramts handle es sich mangels Begrenzung der Abgabe durch das Kosten­de­ckungsprinzip um eine Gemengsteuer, verkennt sie zum einen, dass eine Gebühr allein des­wegen, weil sie gegen das Kostendeckungsprinzip verstösst, nicht zu einer Gemeng­steuer wird. Hierfür ist vielmehr erforderlich, dass eine solche Abgabe gleich einer Steuer teilwei­se voraussetzungslos geschuldet ist, was vorliegend nicht der Fall ist. Zum andern ist zu beachten, dass sich die streitige Forderung aus drei Teilbeträgen zusammensetzt, nämlich aus einer Eintragungsgebühr für Firmaänderung von Fr. 265.‑, einer Gebühr für den Han­delsregisterauszug von Fr. 40.‑ sowie einer Gebühr von Fr. 100.‑ für einen Ex­pressauszug. Jede dieser drei Abgaben stellt somit das Entgelt für eine bestimmte staatliche Leistung des Handelsregisters dar, in deren Genuss die Beschwerdeführerin unstreitig ge­langte. Ob sie, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, gegen das Kosten­deckungsprinzip ver­stossen, braucht erst im Zusammenhang mit der Frage nach der hinrei­chenden gesetzlichen Grundlage dieser Abgaben erwogen zu werden. Im Übrigen geht auch das Bundesgericht vom Gebührencharakter der Handelsregisterabgaben aus, indem es bei solchen Rechts­strei­tigkeiten regelmässig die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips prüft (BGE 109 II 478 E. 3; BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996, E. 4).

5. a) Gemäss Lehre und Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen Abgaben, d.h. auch Gebühren, in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein, die genügend bestimmt ist. Dies bedeutet, dass das formelle Gesetz grundsätzlich den Kreis der Abgabe­pflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festlegen muss (BGE 123 I 254 E. 2a, 124 I 11 E. 6a, je mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Rz. 2095 f., mit Hinweisen). Diese Anforderungen dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kos­tendeckungs‑ und der Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 123 I 254 E. 2a, 124 11 E. 6a). Die Einhaltung des Kostendeckungs‑ und des Äquivalenzprinzips vermag somit die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, nicht aber eine formellgesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Ganz auf das Erfordernis des formellen Gesetzes kann bei Kanzleigebühren verzichtet werden, d.h. bei Abgaben für ein­fache Tätigkeiten der Verwaltungsbehörden, die ohne besonderen Prüfungs‑ und Kontroll­aufwand erbracht werden und sich in einem bescheidenen Rahmen halten (Häfelin/Müller, Rz. 2100 f., mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis). Das gebühren­rechtliche Legalitätsprinzip darf allerdings weder seines Gehalts entleert, noch auf der an­dern Seite in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erforderins der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 171 E. 5, mit Hinweisen, 112 Ia 39 E. 4a S. 44 f.; Häfelin/Müller, Rz. 2101).

Nunmehr verlangt auch der am 1. Januar 2000 in Kraft getretene Art. 164 Abs. 1 lit. d BV, dass bei bundesrechtlichen Abgaben der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in der Form des Bundesgesetzes erlassen wer­den. Diese Verfassungsbestimmung geht jedoch nicht über das hinaus, was bisher nach Leh­re und Praxis mit Bezug auf das gebührenrechtliche Legalitätsprinzip galt. Zum einen handelt es sich, worauf der Beschwerdegegner in seiner Beschwerdeantwort zu Recht ver­weist, bei der totalrevidierten Bundesverfassung vom 18. April 1999 lediglich um die Nach­führung des bereits geltenden, bisher nicht formell in der Bundesverfassung veran­kerten Verfassungsrechts (Bernhard Ehrenzeller, Konzept und Gründe der Verfassungsre­form, AJP 1999, S. 647 ff., 651 f.). Dies gilt insbesondere auch für Art. 164 BV (Michael Beusch, Der Gesetzesbegriff der neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV] in: Neue Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000, S. 227 ff., 244; Dieter Bieder­mann, Was bringt die neue Bundesverfassung?, AJP 1999, S. 743 ff., 745). Hinsichtlich des gleichlautenden, die Grundsätze der Besteuerung enthaltenden Art. 127 Abs. 1 BV er­gibt sich dies überdies aus der bundesrätlichen Botschaft zur Verfassungsrevision vom 20. November 1996. Danach präzisiert diese Bestimmung lediglich geltendes Recht, ohne dass die Praxis verschärft oder abgeschwächt werden soll, und unterliegen Kausalabgaben eben­falls den in dieser Bestimmung erwähnten Grundsätzen (Reform der Bundesverfas­sung, Er­läuterungen zum Verfassungsentwurf, 1995, S. 132; Botschaft, S. 346).

Mithin bewirkt Art. 164 Abs. 1 lit. d BV keine Ausdehnung des in der bundesge­richtlichen Rechtsprechung entwickelten gebührenrechtlichen Legalitätsprinzips. Die Be­schwerdeführerin vermag somit hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage der streitigen Ge­bühren aus dieser Verfassungsbestimmung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.

b) Weil Art. 164 Abs. 1 lit. d BV einzig die bisherige bundesgerichtliche Praxis zum gebührenrechtlichen Legalitätsprinzip in der formellen Verfassung verankert und sich somit die Rechtslage insoweit nicht verändert hat, erscheint auch der Einwand der Be­schwerdeführerin als unbehelflich, dass der von ihr ausschliesslich als massgebend erach­tete Art. 164 BV erst am 1. Januar 2000 in Kraft getreten sei, während die streitige Gebüh­renverfügung vom 16. April 1999 datiere.

In der Bundesverfassung verlautet über das auf hängige Verfahren anwendbare (Ver­fassungs‑)Recht nichts. Auszugehen ist daher vom Grundsatz, dass die Rechtmäs­sigkeit einer Verfügung nach der Rechtslage zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen ist. Dies gilt insbesondere insoweit, als sich ein Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Rechts ab­schlies­send verwirklicht hat (Häfelin/Müller, Rz. 263; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, 2. A., § 20 N. 51). Von diesem eigentlichen Verbot der Rückwirkung ist abzuweichen, wenn ein Dauerverwaltungsakt Gegenstand der Überprüfung bildet oder sich die Anwen­dung des neuen Rechts aus zwingenden Gründen, namentlich um der öffentlichen Ordnung willen, aufdrängt (Häfelin/Müller, Rz. 263a, mit Hinweisen auf die Praxis des Bundesge­richts; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 52, mit Hinweisen auf die Praxis des Verwaltungsge­richts in Bezug auf Dauerverwaltungsakte). Indem lediglich die Gebührenpflicht für Leis­tungen des Handelsregisters im Streit liegt, sind vorliegend keine zwingenden Gründe er­sichtlich, welche die Anwendung ‑ des einzig die bundesgerichtliche Rechtsprechung wie­dergebenden ‑ Art. 164 Abs. 1 lit. d BV gebieten würden. Ebenso wenig handelt es sich bei der streitigen Anordnungen um einen Dauerverwaltungsakt; deren Wirkung erschöpft sich darin, dass die Beschwerdeführerin als Entgelt für Leistungen des Handelsregisteramts Ge­bühren zu entrichten hat.

Sodann sind die Voraussetzungen für eine zulässige Rückwirkung, wie sie zumin­dest für die Gesetz‑ und Verordnungsgebung gelten (dazu im Einzelnen Häfelin/Müller, Rz. 268) und wie sie auch in der Verfassungsrechtssetzung anwendbar sein dürften (vgl. Dietrich Schindler, Rechtsgutachten über die Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug

• Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 93/1992, S. 388 ff., 402 f.), mit Bezug auf Art. 164 Abs. 1 lit. d BV nicht erfüllt, indem eine solche Rückwirkung insbesondere von der Bun­desverfassung weder ausdrücklich angeordnet noch nach dem Sinn von Art. 164 BV klar gewollt ist.

c) Das Handelsregisteramt hat die streitigen Gebühren in Anwendung von Art. 1, 4 und 9 der bundesrätlichen Verordnung vom 3. Dezember 1954 über die Gebühren für das Handelsregister (HRegGebV) verfügt. Diese Verordnung stützt sich ihrerseits auf Art. 929 und 936 OR; sie besitzt somit eine Grundlage in einem formellen Gesetz. Aus den Be­stim­mungen des Obligationenrechts haben sich sodann im Sinn einer hinreichenden ge­setzli­chen Grundlage der Kreis der Gebührenpflichtigen, der Gegenstand der Gebühren bzw. der gebührenpflichtige Tatbestand sowie die Höhe der Gebühren in den Grundzügen zu erge­ben.

Art. 929 Abs. 1 OR ermächtigt den Bundesrat unter anderem, Vorschriften über die handelsregisterlichen Gebühren zu erlassen; gemäss Art. 936 OR ist es Sache des Bundes­rats, die Pflicht zur Eintragung in das Handelsregister näher zu regeln. Aus diesen Bestim­mung ergeben sich allerdings weder der Kreis der Gebührenpflichtigen noch der gebühren­pflichtige Tatbestand. Dafür bestimmt Art. 626 Ziff. 1 OR, dass die Statuten einer Aktien­gesellschaft Bestimmungen über die Firma enthalten müssen, die Firma mithin in den Sta­tuten enthalten sein muss. Jede Änderung der Firma zieht infolgedessen eine Änderung der Statuten nach sich. Zugleich verlangt Art. 641 Ziff. 2 OR, dass die Firma einer Aktienge­sellschaft im Handelsregister einzutragen ist. Eine Änderung der Firma und gleichzeitig der Statuten ist gleichermassen eintragungspflichtig (Art. 647 Abs. 2 OR). Demnach liesse sich als eintragungs‑ und somit gebührenpflichtiger Tatbestand die Firmaänderung betrachten, wobei eine Gebührenpflicht von vornherein nur die eintragungspflichtige Aktiengesell­schaft treffen kann, die aufgrund ihrer Beschlüsse eine Leistung des Handelsregisters bean­sprucht. Hinsichtlich der Gebührenbemessung bestimmt Art. 929 Abs. 2 OR schliesslich einzig, dass die Gebühren der wirtschaftlichen Bedeutung des Unternehmens angepasst sein sollen.

Letztlich ist es dem Verwaltungsgericht jedoch verwehrt, darüber zu befinden, ob Art. 929 und 936 OR sowie weitere Normen des Obligationenrechts genügend bestimmt sind, um als hinreichende gesetzliche Grundlage für die durch bundesrätliche Verordnung geregelten Handelsregistergebühren gelten zu können. Denn Art. 191 BV (bzw. Art. 190 BV in der Fassung vom 12. März 2000) bestimmt, dass Bundesgesetze für das Bundesge­richt und die anderen rechtsanwendenden Behörden, zu denen auch das Verwaltungsgericht und die zürcherischen Verwaltungsbehörden zählen, massgebend sind. Diese Bestimmung, welche Art. 113 Abs. 3 BV (in der Fassung vom 29. Mai 1874) bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV (in der Fassung vom 25. Oktober 1914) entspricht, verbietet zwar den rechtsanwendenden Behörden nicht, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, gebietet je­doch deren Anwendung selbst dann, wenn sie als verfassungswidrig befunden worden sind (zum sogenannten Anwendungsgebot vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizeri­sches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, N. 1807a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat denn auch Art. 929 OR unter Hinweis auf Art. 114bis Abs. 3 BV (in der Fassung vom 25. Ok­tober 1914) als verbindliche Delegationsnorm befunden und als hinreichende ge­setzli­che Grundlage für den Erlass des bundesrätlichen Handelsregistergebührentarifs er­achtet (BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996 E. 4a; BGE 109 II 478 E. 3a).

d) Mithin vermögen sich die streitigen Handelsregistergebühren auf eine genügende formellgesetzliche Grundlage zu stützen. Weil die Beschwerdeführerin im Übrigen die Be­rechnung dieser Gebühren im Einzelnen gestützt auf Art. 1, 4 und 9 HRegGebV nicht be­an­standet und in diesem Sinn eine akzessorische Überprüfung dieses Tarifs nicht ver­langt, weil sie ebenso wenig eine Verletzung des Äquivalenzprinzips geltend macht und weil in­so­weit keine krassen und offensichtlichen Rechtsverletzungen ersichtlich sind, bleibt im Folgenden in Anwendung des Rügeprinzips einzig zu prüfen, ob die streitigen Gebühren das Kostendeckungsprinzip verletzen (RB 1997 Nr. 7; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 82, § 50 N. 4 ff.).

6. a) Verwaltungsgebühren, einschliesslich der Kanzleigebühren, haben dem Kos­ten­deckungsprinzip zu genügen. Demnach darf der Gesamtertrag der Gebühren in der Re­gel die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht übersteigen (Häfe­lin/Müller, Rz. 2050 f.; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht­sprechung, Bd. II, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, und René A. Rhinow/Beat Krähen­mann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 110 B IV, auch zum Folgenden). Im Rahmen dieser Kosten sind dabei nicht nur die allgemeinen Unkosten des betreffenden Verwaltungszweigs miteinzubeziehen, son­dern kann auch ein Anteil am Aufwand der leitenden Behörden berücksichtigt werden (vgl. BGE 103 Ia 85 E. 5b). Ebenso sind bei der Gebührenbemessung im Interesse der Praktika­bilität Schematisierungen erlaubt und kann hierbei der wirtschaftlichen Leistungs­fähigkeit des Gebührenpflichtigen Rechnung getragen werden (BGE 103 Ia 85 E. 5b, 101 Ib E. 3b S. 467). Die Relativierung des Kostendeckungsprinzips hat zur Folge, dass eine dem Kos­tendeckungsprinzip unterliegende Gebühr im Einzelfall höher sein kann als die ihr gegen­überstehende staatliche Aufwendung. Aufgabe des Kostendeckungsprinzips ist es somit in erster Linie, zu verhindern, dass die ihm unterworfenen Gebühren generell über­höht sind und zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (Lukas Widmer, Das Legali­tätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 57). Dementsprechend ist es auch zulässig einen mässi­gen ‑ mithin nicht nur geringfügigen ‑ Gebührenüberschuss zu erzielen, insbe­sondere wenn sich die einzelne Gebührenforderung auf einen runden, an sich mässigen Betrag beschränkt (Imboden/Rhinow, Nr. 110 B IV). Erst erhebliche Mehreinnahmen ver­letzen das Kosten­de­ckungsprinzip (Klaus A. Vallender, Grundzüge des Kausalabgaben­rechts, Bern/Stuttgart, 1976, S. 72 f.).

b) Vorliegend ergibt sich aus den Staatsrechnungen 1997 und 1998, dass das Han­delsregisteramt 1997 einen Ertragsüberschuss von Fr. 4,367 Mio. und für das Jahr 1998 einen solchen von Fr. 2,784 Mio. auswies. Gleichwohl kann, obgleich es aufgrund dieser Erfolgszahlen naheliegen würde, nicht von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips aus­gegangen werden:

aa) Das Handelsregisteramt gehört zu jenen kantonalen Amtsstellen, die mit einem Globalbudget gemäss § 33a des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG; in der Fassung vom

1. Dezember 1996) arbeiten. Laut § 33a Abs. 1 Satz 2 FHG in Verbin­dung mit Art. 31 Ziff. 7 der Kantonsverfassung und § 34 FHG sind im Voranschlag und in der Rechnung daher lediglich die zu bewilligenden Aufwendungen und Erträge bzw. deren Saldo aufzuführen und vom Kantonsrat zu genehmigen. Sodann ist das Handelsregisteramt verpflichtet, eine Kostenrechnung zu führen (§ 19 der Verordnung über das Globalbudget vom
2. Oktober 1996). In Übereinstimmung mit diesen gesetzlichen Bestimmungen weist das Handelsregisteramt in der Staatsrechnung lediglich Ertrag, Aufwand und Saldo aus. Ebenso führt es die verlangte Kostenrechnung, denn nur so ist es in der Lage, seinen Auf­wand zu beziffern. Bei dieser Kostenrechnung handelt es sich jedoch nicht um eine Voll­kostenrechnung, die ‑ zulässigerweise ‑ auch einen Anteil am Aufwand der leitenden Be­hörden (namentlich Kantonsrat, Regierungsrat mit Staatskanzlei, Finanzdirektion, Justizdi­rektion) mitberücksichtigen würde. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Justizdirektion als unmittelbar dem Handelsregisteramt übergeordnete Behörde in ihrer eigenen Rechnung keine bezügliche Vergütung des Handelsregisteramts ausweist. Mithin enthalten die in der Staatsrechnung aufgeführten Aufwandzahlen des Handelsregisteramts lediglich den un­mit­telbar bei diesem aus seiner eigenen Tätigkeit anfallenden Aufwand, während die er­zielten (Gebühren‑)Erträge vollständig erfasst werden.

Bei dieser Rechts‑ und Sachlage kann weder dem Handelsregisteramt vorgeworfen werden, dass es die in der Staatsrechnung 1997 angekündigte Betriebsrechnung noch nicht eingeführt habe, noch erscheint die Staatsrechnung als unvollständig oder gesetzwidrig. Vielmehr ist zu beachten, dass allein schon die Berücksichtigung des zahlenmässig in der Staatsrechnung nicht ausgewiesenen Anteils des Handelsregisteramts am Aufwand der lei­tenden Behörden zu einer erheblichen Verminderung des ausgewiesenen Überschusses füh­ren würde. In Anbetracht der zwar vollständig erfassten Einnahmen und des jedoch nur un­vollständig erfassten Aufwands vermag die Beschwerdeführerin somit insoweit eine Ver­letzung des Kostendeckungsprinzips nicht glaubhaft zu machen. Es besteht deshalb für das Verwaltungsgericht auch kein Anlass, eine betriebswirtschaftliche Analyse einzuholen, wie sie zur Ermittlung des vollständigen Aufwands erforderlich wäre (vgl. auch BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996 E. 4b/aa). Eine solche würde im Übrigen dem Beschwerdegegner im Rah­men des vorliegenden Verfahrens einen ‑ angesichts des Betrags des in Frage ste­henden Überschusses ‑ geradezu unverhältnismässigen Aufwand verursachen, indem in diese Be­rechnung sämtliche kantonalen Amtsstellen miteinbezogen werden müssten.

bb) Zu beachten ist sodann, dass das Handelsregisteramt bei der Gebührenbemes­sung an den eidgenössischen Gebührentarif gebunden ist. Während ihm mit Bezug auf die von vornherein als äusserst mässig zu bezeichnenden Gebühren für Handelsregisterauszug und Expressauszug ein geringes Ermessen zusteht (mit einer Spannweite von Fr. 110.‑; vgl. Art. 9 Abs. 1 Ziff. 6 HRegGebV), verfügt es hinsichtlich der Gebühr für die Firmaände­rung über keinerlei Spielraum, indem Art. 4 in Verbindung mit Art. 1 HRegGebV einen fixen Tarif vorgibt. Dieser gilt im Interesse eines einheitlichen Wirtschaftsraums, welches seinerzeit auch der Schaffung einer gesamtschweizerischen Kodifikation des Obligationen­rechts zugrunde lag, und im Interesse der Gleichbehandlung der Gebührenpflichtigen in der ganzen Schweiz und darf auch allfällige höhere Kosten anderer kantonaler Handelsre­gis­ter­ämter und im Hinblick auf eine angemessene Geltungsdauer auch die künftige Teue­rung mit­berücksichtigen (BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996). Angesichts der vom Zürcher Han­dels­registeramt zu bewirtschaftenden grossen Zahl von Gesellschaften, die eine inten­sive Inanspruchnahme der Leistungen des Handelsregisteramts zur Folge hat (vgl. dazu die Leis­tungsmengen gemäss den Staatsrechnungen 1997 und 1998), ergeben sich aufgrund der bundesrechtlich vorgegebenen Gebührenansätze fast zwangsläufig Er­trags­überschüsse. Demgegenüber ist ohne weiteres anzunehmen, dass andere Handelsre­gisterämter mit einem geringeren Geschäftsvolumen und infolgedessen auch geringeren Gebührenerträgen nicht im gleichen Mass tiefere (Fix‑)Kosten aufweisen. Im Interesse der Einheitlichkeit des Bin­nenwirtschaftsraums und der Gleichbehandlung sowie um möglichst allen Handelsregister­ämtern kostendeckende Gebührenerträge zu gewähren, sind somit Ge­bührenüberschüsse, wie sie insbesondere grössere und/oder kostengünstig arbeitende Han­delsregisterämter ‑ so jenes des Kantons Zürich ‑ zu erzielen vermögen, letztlich von Bun­desrechts wegen in Kauf zu nehmen.

cc) Mit Blick auf das Kostendeckungsprinzip ist schliesslich zu berücksichtigen, dass das Handelsregisteramt nicht nur Leistungen erbringt, zu denen es von Bundesrechts wegen verpflichtet ist, sondern darüber hinaus auch Vorprüfungen vornimmt, schriftliche Anmeldungen verfasst und ‑ von den eigentlichen Registerauskünften aufgrund der Öf­fent­lichkeit des Registers (Art. 930 OR) zu unterscheidende ‑ registerrechtliche Auskünfte er­teilt. Diese Leistungen zu erbringen ist es lediglich ermächtigt, nicht aber verpflichtet. So räumt Art. 23 Abs. 3 HRegV dem Handelsregisterführer die Möglichkeit ein, den Text der Anmeldung eines Registereintrags gegen eine Gebühr nach Tarif selbst zu verfassen. Eben­so ist es dem Handelsregisteramt unbenommen, registerrechtliche Auskünfte, d.h. Rechts­auskünfte im Bereich des Handelsregisterrechts, zu erteilen. Eine hoheitliche Hand­lung ist in diesen Tätigkeiten nicht zu erblicken, indem das Handelsregisteramt insoweit den Pri­va­ten weder Rechte einräumt noch Pflichten auferlegt und zudem dabei in Konkur­renz zu pri­vaten Anbietern tritt. Dies gilt gleichermassen für die vom Handelsregisteramt angebotene Vorprüfung einer Anmeldung, die für die Vornahme einer Eintragung nicht erforderlich ist, klar von der Prüfungspflicht des Handelsregisterführers gemäss Art. 940 OR und Art. 21 HRegV unterschieden werden muss und entgegen der von der Beschwer­deführerin ver­tre­te­nen Auffassung auch keinen amtlichen Vorbescheid mit Verfügungscha­rakter über die Eintragungsfähigkeit einer Anmeldung darstellt, indem über diese erst nach Eingang der Anmeldung beim Handelsregisteramt entschieden werden kann (vgl. Art. 19 HRegV). Dass das Handelsregisteramt die genannten Leistungen in Konkurrenz zu den Privaten erbringt und ihnen kein hoheitlicher Charakter zukommt, findet eine Bestätigung auch darin, dass auf die hierfür erhobenen Gebühren unbestrittenermassen die Mehrwert­steuer geschuldet ist, während eine solche auf Gebühren, die zufolge hoheitlicher Amtstä­tigkeit auferlegt wer­den, nicht zu entrichten ist (Art. 17 Abs. 4 der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer).

Werden nun die Leistungsmengen, die in der Staatsrechnung unter der Rubrik Rechtsauskünfte ausgewiesen werden und laut den vorstehenden Erwägungen nicht ho­heitlicher Natur sind, in Relation zu den für diese gemäss Art. 9 HRegGebV zulässigen Gebührenansätzen gesetzt, zeigt sich, dass das Handelsregisteramt selbst dann, wenn es nur gerade minimale bis mittlere Gebührenansätze in Anschlag bringt und den ihm bei der Ge­bührenbemessung zustehenden Spielraum bei weitem nicht ausschöpft, aus diesen Tätig­kei­ten einen erheblichen (Gebühren‑)Ertrag zu erwirtschaften vermag. Es drängt sich des­halb die Schlussnahme auf, dass ein beträchtlicher Teil der in den Staatsrechnungen 1997 und 1998 ausgewiesenen Ertragsüberschüsse aus diesen nicht dem Kostendeckungsprinzip unterworfenen Dienstleistungen stammt.

c) Wird somit den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Ertragsüberschüssen des Handelsregisteramts gegenübergestellt, dass das Handelsregisteramt keine Vollkosten­rechnung führt, solche Überschüsse in einem gewissen Umfang von Bundesrechts wegen in Kauf zu nehmen sind und ein beträchtlicher Teil der Einnahmen des Handelsregister­amts aus in nichthoheitlicher Funktion erbrachten Dienstleistungen stammt, kann nicht von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips die Rede sein, indem das Handelsregisteramt in Berücksichtigung dieser Faktoren ‑ wenn überhaupt ‑ Ertragsüberschüsse lediglich in einem mässigen und demnach zulässigen Umfang erzielt. Ausserdem ist zu beachten, dass sich die handelsregisterlichen Gebühren im Einzelnen auf einen durchaus mässigen Betrag beschränken. Die vom Handelsregisteramt in hoheitlicher Funktion auferlegten Gebühren erscheinen daher weder als generell überhöht, noch werden sie zu fiskalischen Zwecken missbraucht. Mit Bezug auf Letzteres vermag die Beschwerdeführerin auch nicht durch einen Hinweis auf einen für das Verwaltungsgericht unmassgeblichen Zeitungsartikel, der insbesondere die vorstehend erwähnten Faktoren (E. 6b) völlig ausser Acht lässt, etwas Gegenteiliges zu belegen.

Die streitige Gebührenverfügung verstösst somit nicht gegen das Kosten­de­ckungs­prinzip, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

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