I. Das kantonale Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AWEL) eröffnete der Kraftwerk A. AG mit Schreiben vom 2. Dezember 1997, der Zins für das ihr eingeräumte Wasserrecht Nr. ..1 im Bezirk B. werde aufgrund der Revision des Wasserrechtsgesetzes vom 22. Dezember 1916 (WRG) von Fr. 54.‑/BkW auf Fr. 80.‑/BkW und damit auf Fr. 453'824.‑ jährlich erhöht. Da die Gesetzesänderung auf den 1. Mai 1997 in Kraft gesetzt worden sei, habe die Konzessionärin für 1997 eine Restzahlung von Fr. 98'328.50 zu leisten. Die Kraftwerk A. AG erhob dagegen am 12. Dezember 1997 Einsprache an das AWEL.
In der Folge setzte die Baudirektion den neuen Wasserzins und die für das Jahr 1997 zu leistende Restzahlung am 24. Februar 1998 durch Verfügung fest.
II. Die Kraftwerk A. AG wandte sich am 13. März 1998 dagegen mit Rekurs an den Regierungsrat und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Der Regierungsrat wies das Rechtsmittel durch Beschluss vom 1. Dezember 1999 ab. Er erwog im Wesentlichen, auch bezüglich der Grenzgewässer legten die Kantone im Rahmen des Bundesrechts die Abgaben fest. Mangels abweichender bundesrechtlicher Festlegung sei der Kanton Zürich berechtigt, einen Wasserzins von bis zu Fr. 80.‑/BkW zu erheben. Eine internationale Abstimmung im Sinn von Art. 49 Abs. 1 letzter Satz WRG sei keine zwingende Voraussetzung einer Neufestlegung von Wasserrechtsabgaben.
III. Die Kraftwerk A. AG erhob am 23. Dezember 1999 gegen den Beschluss des Regierungsrats Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Sie bringt vor, es fehle bezüglich der strittigen Erhöhung des Wasserzinses an einer Abstimmung zwischen der Schweiz und dem Land Baden-Württemberg im Sinn von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 WRG.
Die Staatskanzlei beantragte am 27. Januar 2000 im Auftrag des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde, während die Baudirektion unter Hinweis auf die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses auf eine Stellungnahme verzichtete.
Mit Präsidialverfügung vom 11. Februar 2000 wurden die Parteien aufgefordert, dem Gericht eine vollständige Kopie des Protokolls der 47. Sitzung der schweizerisch-deutschen Hochrheinkommission vom 20. November 1997 einzureichen. Die Beschwerdeführerin kam dieser Aufforderung am 17. Februar 2000 nach und machte bei dieser Gelegenheit darauf aufmerksam, dass auch in der 49. Sitzung dieser Kommission vom 19. November 1999 die deutsche Delegation die Abstimmung nicht als beendet erklärt habe; das entsprechende Protokoll liege aber noch nicht vor. Die Baudirektion reichte namens des Beschwerdegegners dem Gericht am 18./21. Februar 2000 Kopien des verlangten Sitzungsprotokolls ein und wies ebenfalls darauf hin, dass die beiden Seiten auch in zwei weiteren Sitzungen divergierende Meinungen vertreten hätten.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit dieses oder ein anderes Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Diese Voraussetzung ist gemäss § 19a VRG erfüllt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 28). Die Frage, ob die zuständigen Behörden im richtigen Verfahren entschieden haben, beschlägt die materielle Prüfung des Rechtsmittels (vgl. E. 2). Das Verwaltungsgericht hat somit auf die vorliegende Beschwerde einzutreten. Nach § 38 Abs. 3 VRG ist ungeachtet des Streitwerts der Angelegenheit die Kammer zuständig.
a) Es fragt sich, ob die vorliegende Streitigkeit nicht gemäss § 82 lit. c VRG im Verfahren der verwaltungsrechtlichen Klage hätte ausgetragen werden müssen (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 82 N. 8 ff.). Wie es sich hier damit verhält, braucht jedoch nicht geprüft zu werden, da eine Kompetenz kantonaler Amtsstellen zur Festlegung bzw. Erhebung der Wasserrechtszinsen aus dem nachfolgenden Grund nicht besteht, weshalb auch ein Rechtsschutz vor kantonalen Instanzen im Anfechtungsverfahren nach §§ 19 ff. und §§ 41 ff. VRG oder im Klageverfahren nach § 82 lit. c VRG entfällt.
b) Die Beschwerdeführerin hat vor Verwaltungsgericht nicht mehr die Rüge erhoben, kantonalen Behörden komme im vorliegenden Fall gar keine Kompetenz zu. Die Frage der Zuständigkeit ist trotzdem aufzugreifen, da Zweifel an der kantonalen Kompetenz sich aufdrängen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4 ff.).
Gemäss Art. 7 WRG steht es dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zu, Nutzungsrechte an Wasserstrecken, welche die Landesgrenze berühren, zu begründen. Das Departement legt nach Art. 52 WRG in diesen Fällen auch die den Kantonen zu entrichtenden Abgaben fest, jedoch "nach Anhörung ... und in billiger Rücksichtnahme auf ihre Gesetzgebung". Das Bundesgericht hat in einem nicht publizierten Entscheid vom 23. August 1999 (1A.204/1998) zur Zuständigkeitsfrage Folgendes erwogen: "Betrifft die Erteilung oder Ausübung von Rechten an Wasservorkommen das internationale Verhältnis, so entscheidet darüber unter Beizug der beteiligten Kantone der Bund (Art. 24bis Abs. 4 Satz 1 BV). Diese Bestimmung ermächtigt die Bundesbehörden, über die Rechte an internationalen Gewässern Verfügungen zu treffen, die an sich gemäss Art. 24bis Abs. 3 BV in den Kompetenzbereich der Kantone fallen würden. Durch diese Kompetenzverschiebung wird dem Bund allerdings nicht die Gewässerhoheit übertragen. Vielmehr bleiben auch die Gewässer, welche das internationale Verhältnis berühren, kantonal, so dass der Wasserzins weiterhin dem betreffenden Kanton zukommt (vgl. Riccardo Jagmetti, Kommentar zur Bundesverfassung, Art. 24bis Rz. 63). Indessen ist die Festsetzung des Wasserzinses bzw. allfälliger anderer Entschädigungen für die Nutzung der Wasserkraft bei diesen Gewässern Sache des Bundes (Art. 24bis Abs. 4 Satz 3 BV, Art. 52 WRG). Der Bund handelt, nachdem er den betroffenen Kanton angehört hat, in dessen Interesse und für dessen Rechnung, berücksichtigt aber auch das Bundesrecht und die Wahrung der gutnachbarlichen Beziehungen mit den betroffenen Nachbarstaaten (Botschaft des Bundesrats über eine Verfassungsrevision für das Gebiet der Wasserwirtschaft vom 13. September 1972, BBl 1972 II 1148 ff., 1183; Michel Mayer, Forces hydrauliques, in: Die schweizerische Energiewirtschaft 1930-1980, Bern 1981, S. 18 ff., S. 21)." Der zitierte Art. 24bis BV ist durch Art. 76 der totalrevidierten Bundesverfassung vom 18. April 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000, abgelöst worden, ohne dass damit eine materielle Änderung verbunden wäre. Demnach ist der Bund bzw. das für ihn handelnde Departement für die Festsetzung des neuen Wasserzinses zuständig (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 9). Aus der Zusatzverleihung vom 9. Oktober 1956 ergibt sich keine andere Beurteilung. Nach ihrem Art. 7 hat zwar das Kraftwerkunternehmen den Kantonen Zürich und Aargau den jährlichen Wasserzins nach den kantonalen Vorschriften zu entrichten. Diese Vorschrift ist indessen materiellrechtlicher Natur und regelt nicht die Zuständigkeit zur Festsetzung des Wasserzinses.
Die angefochtene Verfügung ist somit bereits mangels Kompetenz der kantonalen Baudirektion, welche die streitbetroffene Verfügung erlassen hat, aufzuheben. Eine Prüfung der hauptsächlichen Rüge der Beschwerdeführerin, es fehle (auch) an einer Abstimmung mit den deutschen Behörden im Sinn von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 WRG, erübrigt sich deshalb. Zuständig zur Festsetzung des Wasserzinses ist hier nach dem Gesagten grundsätzlich das UVEK. Ob das Departement im Streitfall gemäss Art. 52 WRG eine formelle Verfügung erlassen kann oder ob das Klageverfahren vor der Rekurskommission für Wasserwirtschaft als Schiedskommission nach Art. 71 Abs. 2 WRG einzuleiten ist, kann hier offen bleiben.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 1. Dezember 1999 und die Verfügung der Baudirektion vom 24. Februar 1998 werden aufgehoben.
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