I. Die H. AG bzw. ihre Rechtsnachfolgerin E. AG erweitert ihr Produktions‑, Lager‑ und Bürogebäude Vers.Nr. ..1 und erstellt eine neue Lagerhalle in A. in drei Bauetappen.
Die Werkbehörde der Gemeinde A. erteilte am 12./24. März 1998 für die 1. Bauetappe die Abwasserbewilligung (Disp. Ziff. I). Zugleich legte sie gestützt auf Art. 7 der kommunalen Abwassergebührenverordnung vom 29. März 1993 (AbwGebV) ausgehend von einer Vergrösserung des Gebäudevolumens um 54'755 m3 für das gesamte Bauvorhaben die Anschlussgebühr auf Fr. 556'899.40 (54'755 m3 x Fr. 9.55) fest (Disp. Ziff. II). Der Beschluss enthielt eine Rechtsmittelbelehrung (Disp. Ziff. III).
Die Gemeindewerke stellten der H. AG am 26. März 1998 gestützt auf Art. 12.12 des Wasserversorgungsreglements vom 16. September 1993 (WVD‑R) Rechnung für die Wasseranschlussgebühr; ausgehend von Gebäudevolumen von 54'755 m2 auf dem Gebiet von A. sowie von 71'518 m3 auf dem Gebiet von I. J. wurde ein Gesamtbetrag von Fr. 386'395.40 in Rechnung gestellt (126'273 m3 x Fr. 3.‑ = Fr. 378'819.‑ zuzüglich Fr. 7'576.40 Mehrwertsteuer).
Die Werkbehörde A. beschloss am 27. April 1998, die Abwasseranschlussgebühren von Fr. 556'899.45 sowie die Wasseranschlussgebühren von Fr. 386'395.40 für den Neu‑ und Erweiterungsbau würden in drei (näher bezifferte) Etappen aufgeteilt (Disp. Ziff. I und II). Die Anschlussgebühren für die drei Bauetappen würden nach den zum Zeitpunkt der Verrechnung gültigen Tarifen und Bedingungen in Rechnung gestellt (Disp. Ziff. III). Der Baubeginn der Etappen sei den Gemeindewerken rechtzeitig anzuzeigen (Disp. Ziff. IV). Die Anschlussgebühren würden "vor Baubeginn der einzelnen Bauetappen" fällig (Disp. Ziff. V). Der Beschluss enthielt eine Rechtsmittelbelehrung (Disp. Ziff. VI).
Am 19. August 1998 fand eine Besprechung zwischen Vertretern der E. AG und der Gemeindewerke betreffend die von der E. AG als zu hoch erachteten Anschlussgebühren statt. Der Gemeinderat A. beschloss am 8. September 1998, an den Gebührenauflagen festzuhalten. Am 20. Oktober 1998 erfolgte eine weitere Besprechung zwischen Vertretern der E. AG und der Gemeindewerke. Der Gemeinderat beschloss am 10. November 1998, für die erste Bauetappe könne keine Reduktion der Anschlussgebühren gewährt werden, weshalb an den früheren Beschlüssen des Gemeinderats und der Werkbehörde festgehalten werde (Disp. Ziff. 1). Hinsichtlich des noch nicht bezahlten Restbetrags von Fr. 230'081.70 werde eine letzte Zahlungsfrist bis 31. Dezember 1998 gewährt. Sollten die zweite und dritte Bauetappe erst nach Inkrafttreten der neuen Abwassergebührenverordnung in Angriff genommen werden, seien Werkbehörde und Gemeinderat im Sinn eines Entgegenkommens bereit, die dannzumal vor Baufreigabe fälligen Anschlussgebühren gemäss neuer Verordnung zu berechnen, wobei im heutigen Zeitpunkt die Gebührenhöhe offen bleiben müsse (Disp. Ziff. 4).
Am 20. Januar 1999 erteilte die Werkbehörde die Abwasserbewilligung für die 2. Bauetappe. In Disp. Ziff. I/2.5 wird festgehalten: "Die verfügte und in Rechtskraft erwachsene Abwasseranschlussgebühr der 2. Bauetappe ist zahlbar vor Baubeginn/Baufreigabe, beziehungsweise im Fall einer sich trotzdem ergebenden rechtlichen Auseinandersetzung, zugunsten der Gemeinde sicherzustellen." Der Beschluss enthält in Disp. Ziff. II eine Rechtsmittelbelehrung.
Ebenfalls am 20. Januar 1999 beschloss die Werkbehörde, die verfügte und in Rechtskraft erwachsene Wasseranschlussgebühr der 2. Bauetappe von Fr. 19'973.05 sei vor Baubeginn/Baufreigabe zu bezahlen, "beziehungsweise im Fall einer sich trotzdem ergebenen rechtlichen Auseinandersetzung zugunsten der Gemeinde A. sicherzustellen" (Disp. Ziff. I). Auch dieser Beschluss enthält in Disp. Ziff. II eine Rechtsmittelbelehrung.
II. Die E. AG erhob am 19. Februar 1999 Rekurs gegen die Verfügungen der Werkbehörde vom 12./24. März 1998 und vom 20. Januar 1999 betreffend Abwasseranschlussgebühr sowie vom 26. März 1998 und vom 20. Januar 1999 betreffend Wasseranschlussgebühr. Sie beantragte, diese Verfügungen hinsichtlich der Gebührenauflagen aufzuheben; eventuell sei die Gemeinde A. anzuweisen, eine Revision dieser Verfügungen vorzunehmen. Die Gemeinde beantragte in der Rekursantwort, den Rekurs abzuweisen und auf das Revisionsbegehren nicht einzutreten. In Replik und Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Der Bezirksrat K. beschloss am 30. September 1999, die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung und Neufestsetzung an die Werkbehörde der Gemeinde A. zurückzuweisen. Er erwog, die in den streitigen Gebührenverfügungen verwendete Bemessungsgrundlage ‑ das Gebäudevolumen ‑ werde weder in der Abwassergebührenverordnung noch im Wasserversorgungsreglement festgelegt; die AbwGebV nenne das Gebäudevolumen lediglich im Zusammenhang mit der Nachzahlungspflicht bei einer Vergrösserung, wobei auch in diesem Zusammenhang nicht aufgezeigt werde, wie die Gebühr zu bemessen sei. In der Weisung zuhanden der Gemeindeversammlung vom 29. März 1993 werde zwar angeführt, dass Bemessungsgrundlage das Gebäudevolumen bilde; dieser Hinweis vermöge jedoch den Anforderungen an ein formelles Gesetz nicht zu genügen. Es fehle daher den streitbetroffenen Gebührenauflagen eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die Werkbehörde habe daher die Gebühren neu festzusetzen. "Selbst wenn von der Rechtskraft der Verfügungen aus dem Jahre 1998 ausgegangen würde", sei "auch zu prüfen, ob und inwieweit in solchen Verfügungen erhobene Gebühren, denen es an der nämlichen Voraussetzung gebricht, nicht auch zu revidieren sind". Im Übrigen habe die Gemeinde "auch eine Revision der beiden Erlasse zu prüfen (unter Einbezug der Frage, wo und inwieweit das Kriterium des Gebäudevolumens den zu beachtenden Prinzipien überhaupt Rechnung trägt)".
III. Mit Beschwerde vom 20. Dezember 1999 beantragte die Gemeinde A. dem Verwaltungsgericht, der angefochtene Beschluss des Bezirksrats sei aufzuheben; die Verfügungen der Gemeinde A. vom 20. Januar 1999 und vom 12./24. März 1998 betreffend Abwasserbewilligung sowie vom 20. Januar 1999 und 26. März 1998 betreffend Anschlussgebühr seien insoweit, als sie durch den Bezirksrat K. aufgehoben worden seien, zu bestätigen; unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat K. verzichtete auf Vernehmlassung. Die E. AG beantragte dem Gericht am 7. März 2000 Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Mit ihrem Rekurs vom 19. Februar 1999 an den Bezirksrat K. verlangte die E. AG sinngemäss, die Verfügung der Werkbehörde vom 12./24. März 1998 hinsichtlich der darin für alle drei Bauetappen festgelegten Abwasseranschlussgebühr von Fr. 556'899.40, die Verfügung der Werkbehörde vom 20. Januar 1999 betreffend die Fälligkeit des Teilbetrags von Fr. 66'812.75 der zweiten Bauetappe, die Rechnung der Gemeindewerke vom 26. März 1998 betreffend Wasseranschlussgebühr von Fr. 386'395.40 für alle drei Bauetappen sowie die Verfügung der Werkbehörde vom 20. Januar 1999 betreffend Fälligkeit des Teilbetrags von Fr. 19'973.05 aufzuheben. Zur Begründung wurde hauptsächlich geltend gemacht, die Bemessung nach dem Volumen der Erweiterungsbaute verstosse gegen das Legalitäts‑ und das Äquivalenzprinzip. Die Rekursschrift enthält keinen ziffernmässig bestimmten oder bestimmbaren Antrag; aufgrund der Rekursbegründung ist jedoch anzunehmen, dass die Rekurrentin und heutige Beschwerdegegnerin nicht die ersatzlose Aufhebung der Gebührenauflagen, sondern deren Herabsetzung auf einen tieferen Betrag anstrebte.
In ihrer Rekursantwort und Duplik wandte die Rekursgegnerin und heutige Beschwerdeführerin vorab ein, die verfügten Anschlussgebühren für Abwasser von insgesamt Fr. 556'899.45 und für Wasser von Fr. 386'395.40 seien in Rechtskraft erwachsen. Ferner machte sie geltend, das von der Rekurrentin eventualiter gestellte Revisionsbegehren sei nach § 86b Abs. 1 VRG unzulässig. Der Bezirksrat K. hat sich mit diesen Einwänden in keiner Weise auseinandergesetzt. Darin liegt, wie die Beschwerdeführerin zu Recht rügt, eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
Zwar dürfen an die Begründung eines Rekursentscheids nach § 28 Abs. 2 VRG nicht überspannte Anforderungen gestellt werden: Die Begründung einer Anordnung erscheint als angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn genügt es, wenn darin die wesentlichen Überlegungen, auf die sich der Entscheid stützt, genannt werden; eine Auseinandersetzung mit allen Parteivorbringen ist nicht erforderlich; jedoch muss aus der Begründung zumindest mittelbar ersichtlich sein, das nicht erörterte Parteivorbringen stillschweigend für unerheblich oder unrichtig befunden worden sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 38 ff., § 28 N. 4; RB 1968 Nr. 24, 1991 Nr. 2; BGE 112 Ia 107 E. 2b, 123 I 31 E. 2c).
Diesen minimalen Anforderungen genügt die Begründung im angefochtenen Bezirksratsentscheid nicht. Darin wird zunächst stillschweigend davon ausgegangen, die Gebührenverfügungen seien noch nicht in Rechtskraft erwachsen; nur so erscheint verständlich, dass sich die Begründung unmittelbar mit der Frage befasst, ob die Bemessung der Anschlussgebühren nach dem Gebäudevolumen auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhe, was der Bezirksrat verneint, weshalb die Sache an die Gemeinde zur Neufestsetzung der Gebühren zurückgewiesen wird. Anschliessend lässt der Bezirksrat die Frage nach der Rechtskraft der angefochtenen Verfügungen jedoch wieder offen, mit der Erwägung, selbst wenn diese Verfügungen in Rechtskraft erwachsen seien, habe die Gemeinde zu prüfen, ob sie nicht zu revidieren seien. Dem Entscheid des Bezirksrats lässt sich demnach keine klare Aussage darüber entnehmen, ob die angefochtenen Verfügungen in Rechtskraft erwachsen sein. Diese Frage hätte der Bezirksrat jedoch nicht offen lassen dürfen. Nur wenn sie verneint wird, lässt sich die angeordnete Rückweisung an die Gemeinde zur Neubemessung rechtfertigen. Wird die Rechtskraft bejaht, kommt zwar das ausserordentliche Rechtsmittel der Revision in Betracht; über ein solches Revisionsbegehren hätte aber erstinstanzlich ohnehin die Gemeindebehörde auf entsprechendes Gesuch der Beschwerdegegnerin im Sinn von §§ 86a ff. VRG zu befinden.
Weil die Gehörsverletzung ausschliesslich formelle (Rechts‑)Fragen betrifft, zu denen sich die beschwerdeführende Gemeinde in der Beschwerdeschrift nochmals einlässlich geäussert hat und über die das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 VRG mit freier Kognition befinden kann, rechtfertigt es sich, den Mangel trotz der formellen Natur des Gehörsanspruchs als geheilt zu betrachten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 103 in Verbindung mit § 20 N. 16). Es besteht demnach kein Anlass, schon aus diesem Grund den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache an den Bezirksrat zurückzuweisen.
Die Rechnung der Gemeindewerke A. vom 26. März 1998, worin die Wasseranschlussgebühr für das ganze Bauvorhaben auf Fr. 386'395.40 beziffert wird, stellt keine Verfügung dar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 15); sie enthielt denn auch keine Rechtsmittelbelehrung; sie war demnach nicht geeignet, die Rechtskraft der Gebührenfestlegung zu herbeizuführen.
Mit Beschluss der Werkbehörde A. vom 27. April 1998 sind die früher veranlagten bzw. in Rechnung gestellten Abwasseranschlussgebühren von Fr. 556'899.45 bzw. Wasseranschlussgebühren von Fr. 386'395.40 je in drei Teilbeträge für die einzelnen Bauetappen aufgeteilt worden. Dabei handelte es sich um eine der Rechtskraft zugänglichen Verfügung, die denn auch richtigerweise eine Rechtsmittelbelehrung enthielt. Wie die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Rekursantwort vor Bezirksrat zutreffend ausgeführt hat, ist damit hinsichtlich der Wasseranschlussgebühr der fehlende Verfügungscharakter der Rechnung vom 26. März 1998 wettgemacht worden, und zwar bezüglich des gesamten Bauvorhabens. Nach unbenutztem Verstreichen der an den Beschluss vom 27. April 1998 anschliessenden Rechtsmittelfrist ist auch die Veranlagung der Wasseranschlussgebühr für das ganze Bauvorhaben in Rechtskraft erwachsen.
b) Zu prüfen bleibt jedoch, ob die Rechtskraft der genannten Gebührenverfügungen durch die weitere Verfahrensabwicklung beseitigt worden sei: Mit den anschliessenden Besprechungen zwischen Vertretern der E. AG und der Gemeindewerke und den daraus resultierenden Beschlüssen des Gemeinderats vom 8. September 1998 bzw. vom 10. November 1998 hat sich die kommunale Behörde auf ein Wiedererwägungsverfahren eingelassen. Zwar besteht kein Anspruch auf eine materielle Prüfung eines Wiedererwägungsgesuchs, weshalb gegen einen negativen Entscheid, mit dem auf das Gesuch ausdrücklich oder sinngemäss nicht eingetreten wird, kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist. Trifft die Behörde indessen aufgrund des Gesuchs eine neue Sachverfügung, steht dagegen erneut der Rekurs offen; das muss auch dann gelten, wenn aufgrund einer erneuten materiellen Prüfung im Ergebnis an der bisherigen Verfügung festgehalten wird (Kölz/Bosshart/ Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 25). So hat es sich hier verhalten: Der Beschluss des Gemeinderats vom 8. September 1998 erging, nachdem sich die Werkbehörde an der Sitzung vom 31. August 1998 nochmals "intensiv mit dem Anliegen der E. (H.) AG" befasst hatte. Der Beschluss des Gemeinderats vom 10. November 1998 erfolgte nach einer weiteren Überprüfung; zudem wurde mit diesem Beschluss hinsichtlich der Teilgebühren für die erste Bauetappe an den früheren Beschlüssen des Gemeinderats und der Werkbehörde zwar festgehalten (Disp. Ziff. 1), zugleich aber "im Sinne eines Entgegenkommens" eingeräumt, dass unter einer näher bezeichneten Bedingung (Inkrafttreten der neuen Abwassergebührenverordnung vor Inangriffnahme der zweiten und dritten Bauetappe) die weiteren Teilgebühren nach der neuen Verordnung berechnet würden, deren Höhe im heutigen Zeitpunkt noch nicht beziffert werden könne (Disp. Ziff. 4).
Zwar hat die Beschwerdegegnerin weder den Beschluss vom 8. September 1998 noch jenen vom 10. November 1998 rechtzeitig mit Rekurs angefochten. Indessen fehlte in beiden Beschlüssen eine Rechtsmittelbelehrung. Eine derartige Belehrung wäre nach dem Gesagten ‑ angesichts des Verfügungscharakters des zwar im Ergebnis negativ ausfallenden, jedoch auf einer erneuten Prüfung beruhenden Wiedererwägungsentscheids ‑ erforderlich gewesen.
Das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung bedeutet allerdings nicht, dass ein Rechtsmittel noch beliebig lange erhoben werden könne. Vielmehr wird als allgemein bekannt vorausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können. Vom Rechtssuchenden wird deshalb erwartet, dass er sich selbst nach dem zulässigen Rechtsmittel erkundigt und dieses innerhalb einer angemessenen Frist, die durchaus länger sein kann als die Rechtsmittelfrist, ergreift (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 51 mit Hinweisen). Dabei hat das Verwaltungsgericht in neueren Entscheiden einen relativ strengen Massstab angesetzt: So liess es in einem Fall die Beschwerde eines Privaten nicht zu, der erst einen Monat nach Zustellung des Entscheids einen Rechtsanwalt konsultiert hatte, welcher kurz danach das Rechtsmittel einreichte (VGr, 18. Dezember 1998, VB.1998.00406). Einer anderen Beschwerdeführerin wurde entgegengehalten, dass ihr Vertreter das Rechtsmittel etwas mehr als einen Monat nach seiner Konsultierung erhoben hatte (VGr, 19. Februar 1999, PB.1999.00004).
Angesichts dieser Praxis kann der Rekurs der Beschwerdegegnerin in Bezug auf die Beschlüsse vom 8. September und 10. November 1998, welche die Höhe der Anschlussgebühren letztmals festlegten, nicht mehr als rechtzeitig angesehen werden: Am 10. Dezember 1998 wies die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin "nach Konsultation mit unseren juristischen Beratern" darauf hin, dass die "Verfügungen vom 12. bzw. 24. März 1998 lediglich provisorischer Natur sein können", und bat um "eine rekursfähige, definitive Verfügung". Sie liess somit einen bzw. drei Monate verstreichen, ehe sie erstmals auf die Beschlüsse vom 8. September und vom 10. November 1998, die sie ‑ wie denjenigen vom 12./24. März und vom 27. April 1998 ‑ als definitiv auffassen musste, reagierte. Ob die Rechtskraft des Beschlusses vom 8. September 1998 bereits in diesem Zeitpunkt ‑ am 10. Dezember 1998 ‑ eingetreten war, kann aber offen bleiben. Auch wenn der Beschwerdegegnerin zuzugestehen ist, dass sie nach ihrem Schreiben vom 10. Dezember 1998 eine gewisse Zeit auf eine Antwort der Beschwerdeführerin warten durfte, so erscheint doch die Frist von über zwei Monaten, die danach bis zur Rekurserhebung verstrich, als übersetzt. Die Beschlüsse vom 8. September und vom 10. November 1998 sind damit in Rechtskraft erwachsen.
c) Mit Bezug auf die beiden Beschlüsse vom 20. Januar 1999 hielt die Beschwerdegegnerin die Rekursfrist ein. Soweit darin aber nur bereits rechtskräftige Anordnungen bestätigt wurden, ist deren materielle Überprüfung allerdings unzulässig. Insbesondere wurde die Höhe der Gebühren für die zweite Bauetappe in den Beschlüssen vom 8. September und vom 10. November 1998 festgelegt. Die Beschlüsse vom 20. Januar 1999 verwiesen diesbezüglich in Disp. Ziff. I.2.5 bzw. Disp. Ziff. I auf bereits "in Rechtskraft erwachsen[e]" Entscheide, ohne eine neue Prüfung vorzunehmen. Disp.-Ziff. 4 des Beschlusses vom 10. November 1998 ändert daran nichts, sondern enthält einen blossen Wiedererwägungsvorbehalt.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats K. vom 30. September 1999 wird aufgehoben.
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