I. A. B., Staatsangehörige der Jugoslawischen Republik (Kosovo) ist seit 1977 mit ihrem Landsmann G. B. verheiratet. Der Ehemann reiste im Jahr 1980 als Saisonnier in die Schweiz und arbeitete im Baugewerbe. Im Jahr 1984 erhielt er die Aufenthalts- und am 14. März 1991 die Niederlassungsbewilligung. Aus der Ehe sind vier Söhne hervorgegangen: H., geboren 1977, I., geboren 1979, D., geboren 1983 und C., geboren 1988.
A. B. sowie alle Kinder erhielten 1991 im Rahmen des Familiennachzugs die Niederlassungsbewilligung für den Kanton Zürich und wohnen seit 1992 in J. Im gleichen Haushalt wohnt auch der mit einer Landsmännin verheiratete älteste Sohn H. sowie dessen Sohn.
G. B. wurde durch das Tribunal du District de Lausanne wegen schweren Verbrechens gegen das Betäubungsmittelgesetz zu 18 Jahren Zuchthausstrafe verurteilt, verbunden mit einer gerichtlichen Landesverweisung für die Dauer von 15 Jahren. Dieses Urteil wurde vom Tribunal Cantonal du Canton de Vaud im Berufungsverfahren in der Hauptsache bestätigt; indessen die Landesverweisung - in Befolgung einer Weisung des Kassationshofes des Bundesgerichts - bedingt ausgesprochen, unter Ansetzung einer Probezeit von fünf Jahren. G. B. befindet sich im Strafvollzug. Seine Entlassung ist frühestens im Jahr 2005 möglich.
II. 1996 beantragte der Gemeinderat J. die Ausweisung von A. B. mit ihren Kindern mit der Begründung, seit 1993 hätten für die Familie insgesamt mehr als Fr. 70'000 an Fürsorgeleistungen aufgewendet werden müssen. Im Auftrag der Fremdenpolizei (Direktion für Soziales und Sicherheit) wurden A. B. und ihr Ehemann G. im Hinblick auf die A. B. und die Kinder treffenden Ausweisungsmassnahmen befragt und die Akten dem Regierungsrat zum Entscheid übergeben.
Der Regierungsrat verfügte die Heimschaffung von A. B. und ihrer minderjährigen Kinder D. und C. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf die erhebliche und fortgesetzte Fürsorgeabhängigkeit der Familie seit dem Strafvollzug des Ehemanns und Vaters hingewiesen. Um den Betroffenen den Kontakt mit der Restfamilie durch besuchsweise Einreisen in die Schweiz zu ermöglichen, erkannte der Regierungsrat auf die Heimschaffung anstelle der beantragten Ausweisung.
III. A. B. liess durch ihren Vertreter für sich und die minderjährigen Kinder Beschwerde beim Verwaltungsgericht einreichen, mit welcher beantragt wird, der Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben, eventuell sei den Beschwerdeführenden eine Verwarnung mit Auflagen (als weniger einschneidende Massnahme) zu erteilen, subeventuell sei das Verfahren zu weiteren Abklärungen an den Regierungsrat zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Der Regierungsrat liess durch die Direktion für Soziales und Sicherheit die Abweisung der Beschwerde beantragen.
Mit Noveneingabe teilten die Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht mit, dass sie auf Anfang 2000 eine um Fr. 335.- pro Monat billigere Wohnung gemietet hätten und legten einen Mietvertrag ins Recht. Gleichzeitig führten sie aus, dass die Söhne H. und I. je eine Teilzeitstelle angenommen hätten, welche ihnen je einen Monatsverdienst von Fr. 1'000.- ermögliche, womit sie in der Lage seien, ihre Mutter und die minderjährigen Brüder zusätzlich zu unterstützen. Sie machten geltend, durch die geringeren Aufwendungen für die Miete und die zusätzlichen Einkünfte würden die Beschwerdeführenden nicht mehr fürsorgeabhängig sein. Die entsprechenden Arbeitsverträge wurden zu den Gerichtsakten gegeben.
Die Noven wurden von der Kanzlei des Verwaltungsgerichts dem Regierungsrat nicht zur Stellungnahme vorgelegt, um das Verfahren nicht zu verzögern.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Die angefochtene Verfügung des Regierungsrats beschlägt die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführenden, deren Erteilung aufgrund eines Rechtsanspruchs (Familiennachzug) gemäss Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931 (ANAG) erteilt worden war. Steht die Aufhebung eines Rechtsanspruchs zur Diskussion, ist dies mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht überprüfbar (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943), was dazu führt, dass das kantonale Verwaltungsgericht auf die Beschwerde einzutreten hat (§ 43 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959; VRG). Die Prüfung, ob der mögliche Rechtsanspruch aufgrund der konkreten Umstände verwirklicht ist bzw. durch die angeordnete Heimschaffung aufgehoben werden darf, ist Gegenstand der nachfolgenden materiellen Erwägungen (BGE 122 II 289 E. 1d).
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht kann jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten werden (§ 51 VRG). Die Beschwerde kann sich auf neue Beweismittel berufen, ebenso können neue Tatsachen geltend gemacht werden, wenn, wie im vorliegenden Fall, der Regierungsrat in der Sache als erste Behörde entschieden hat (§ 52 VRG).
Nach Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG kann der Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn er oder eine Person, für die er zu sorgen hat, der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Masse zur Last fällt. Die Ausweisung wegen Bedürftigkeit setzt voraus, dass dem Ausgewiesenen die Rückkehr in seinen Heimatstaat möglich und zumutbar ist (Art. 10 Abs. 2 ANAG). Mit der am 1. Januar 1992 in Kraft getretenen Gesetzesnovelle vom 23. März 1990 wurde Art. 11 Abs. 2 ANAG, wonach in der Regel auch der Ehegatte in die Ausweisung einzubeziehen war, aufgehoben. Seither müssen die Voraussetzungen einer Ausweisung auch auf Seiten des Ehegatten erfüllt sein, wenn dieser mitausgewiesen werden soll.
Gemäss Art. 11 Abs. 3 ANAG soll die Ausweisung nur verfügt werden, wenn sie nach den gesamten Umständen verhältnismässig ist. Dabei sind
b) Ebenfalls ist davon auszugehen, dass die von den Beschwerdeführenden angeführten Härtefolgen durch die mit der Heimschaffung ermöglichte Einreise in die Schweiz nicht beseitigt werden. Diese sehen die Unzumutbarkeit der Massnahme in der Ausweisung als solcher, d.h. mit dem Herausreissen ihres Familienteils aus der gewohnten Umgebung, und nicht in der Fernhaltewirkung als solcher. Daraus ergibt sich, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausweisung erfüllt sein müssen.
c) Ob eine Fürsorgeabhängigkeit erheblich im Sinn von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG sei, muss sich aufgrund der Verhältnisse in der Vergangenheit entscheiden. Was die fortgesetzte Abhängigkeit von der öffentlichen Fürsorge angeht, kann es nicht allein darauf ankommen, ob im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheides Unterstützungsleistungen bezogen werden, weil sonst eine Heimschaffung mit dem vorübergehenden Verzicht auf Fürsorgeleistungen immer verhindert werden könnte. In erster Linie geht es bei der Entfernung eines Ausländers wegen Bedürftigkeit darum, eine zusätzliche und damit künftige Belastung der öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dies der Fall sein wird, lässt sich kaum je mit Sicherheit feststellen. Es muss daher auf die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung beim Ausländer abgestellt werden. Dabei ist von den aktuellen Verhältnissen im Zeitpunkt des zu fällenden Entscheids auszugehen (BGE 119 Ib 1 E. 3a und b).
d) Sofern Fürsorgeleistungen für die gesamte Familie beansprucht und geleistet wurden und die Heimschaffung nur eines Elternteils zur Diskussion steht, liegt nicht ein nach heutigem Recht unzulässiger Einbezug eines Ehepartners in die gegen den anderen gerichtete Massnahme vor (BGE 119 Ib 1 E. 3a).
b) Der Regierungsrat ist davon ausgegangen, dass die Fürsorgefälligkeit der Beschwerdeführenden auch in Zukunft gegeben sei. Die Beschwerdeführerin A. B. werde auf absehbare Zeit nicht in der Lage sein, einer ins Gewicht fallenden Erwerbstätigkeit nachzugehen, habe sie doch für die minderjährigen Kinder zu sorgen und treffe sie im Übrigen aufgrund ihrer mangelnden Ausbildung und Sprachkenntnisse auf dem Arbeitsmarkt auf grosse Schwierigkeiten. Diese Feststellung wird von den Beschwerdeführenden und der Wohnsitzgemeinde im Wesentlichen nicht bestritten. Die Vorinstanz berücksichtigte sodann, dass die beiden erwachsenen Söhne ihr Erwerbs- beziehungsweise Lehrlingseinkommen nach Möglichkeit der Familie der Beschwerdeführenden zukommen liessen. Angesichts der monatlichen Mietzinsbelastung von Fr. 1'300.- und der Tatsache, dass der Ehemann und Vater noch während Jahren im Strafvollzug verbleiben werde, müsse trotzdem damit gerechnet werden, dass die Familie auch weiterhin Fürsorgeleistungen werde beziehen müssen.
c) In der Beschwerdebegründung wurde darauf hingewiesen, dass im Jahr 1999 nur mehr Fürsorgeleistungen im Umfang des Mietzinses von Fr. 1'083.- pro Monat bzw. rund Fr. 13'000.- pro Jahr beansprucht worden seien. Man könne sich fragen, ob die Familie damit in erheblichem Umfang der reichen Gemeinde J. zur Last falle. In der Noveneingabe wird sodann der Nachweis erbracht, dass ab Anfang 2000 der Mietzins brutto noch Fr. 945.- beträgt. Ebenfalls neu legten die Beschwerdeführenden Arbeitsverträge der beiden erwachsenen Söhne ins Recht, aus denen ersichtlich ist, dass diese ab Anfang 2000 zusätzliche Einkünfte von je höchstens Fr. 300.- pro Woche erzielen werden. Die Familie könne mit zusätzlichen Einkünften von rund Fr. 2'000.- pro Monat rechnen. Im Jahr 2001 werde der zweitälteste Sohn seine Lehre abgeschlossen haben und könne mit einem Anfangsverdienst von Fr. 3'800.- pro Monat rechnen. Gleichzeitig werde der älteste Sohn den bisherigen Verdienst von ca. Fr. 3'300.- erzielen.
Bereits mit der Beschwerdeschrift liessen die Beschwerdeführenden eine Erklärung einer Familie X. einreichen. In diesem als "Garantieerklärung" bezeichneten Dokument verpflichten sich die Verfasser, dass sie "im nicht zu erwartenden Bedarfsfall" finanzielle Hilfe an die Familie der Beschwerdeführenden leisten werde, "so dass diese finanziell jedenfalls unabhängig von Dritten bleiben wird". Ausdrücklich garantieren die Verfasser der Erklärung, dass sie die Familie soweit unterstützen werden, dass die Beanspruchung der öffentlichen Hand entbehrlich werde. Die Garantie ist befristet bis Mitte 2002.
Der Regierungsrat liess in der Beschwerdeantwort anführen, die Berufs- und Erwerbsprognosen der beiden älteren Söhne seien unsicher und unbestimmt, im Übrigen hätten sich gewisse in der Beschwerde angekündigte Anstrengungen in diese Richtung nicht erfüllt. Was die Garantieerklärung der Familie X. angehe, sei es fraglich, ob diese Verpflichtung rechtlich durchsetzbar sei; im Übrigen könne diese jederzeit einseitig aufgehoben werden.
d) Gestützt auf die angeführte Rechtslage kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die finanzielle Zukunft der Beschwerdeführenden mit erheblichen Unsicherheiten belastet ist, fallen doch die beiden Elternteile auf nicht absehbare Zeit als Unterhaltsträger ausser Betracht. Auf der anderen Seite ist nicht zu übersehen, dass offenbar grosse Anstrengungen unternommen worden sind, die Fürsorgeabhängigkeit abzubauen bzw. zu beseitigen. So wurden die Aufwendungen für die Wohnungsmiete nachweislich in jüngster Zeit reduziert. Prognosen über die Einkünfte der beiden älteren Söhne, von denen einer sich noch in Berufsausbildung befindet, sind mit Vorsicht zu geniessen. So ist insbesondere deren Nebenerwerbstätigkeit als unsichere Erwerbsquelle einzustufen, weil der tatsächliche Umfang der Erwerbstätigkeit nicht feststeht, vermerken die Verträge doch lediglich eine maximale Arbeitszeit von 15 Wochenstunden. Im Übrigen ist unklar, wie sich diese Tätigkeit auf mittlere oder längere Dauer mit der Berufsausbildung bzw. regulären Arbeitstätigkeit in Einklang bringen lässt. Was die als Garantieerklärung bezeichnete Verpflichtung der Familie X. angeht, kann zwar die rechtliche Verbindlichkeit im formalen Sinn mangelhaft sein. So dürften die Gültigkeitsvoraussetzungen für eine Bürgschaft fraglich sein (zahlenmässiger Höchstbetrag, öffentliche Beurkundung usw.). Indessen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Familie X. nur den Anschein erwirken wollte, als wolle sie die Beschwerdeführenden von der weiteren Abhängigkeit der öffentlichen Fürsorge befreien. Es darf mit anderen Worten davon ausgegangen werden, dass sie auch eine rechtlich nicht durchsetzbare Verpflichtung gegenüber der Wohnsitzgemeinde zu erfüllen gewillt sind. Aufgrund der eingelegten Steuerausweise ist auch nicht an der Bonität der Verfasser der Garantieerklärung zu zweifeln. Die Zusicherung erfolgte offenbar, weil sie die Familie der Beschwerdeführenden persönlich kennen und sie von der drohenden Heimschaffung bewahren wollen. Sollte sich ergeben, dass die versprochenen Leistungen nicht im Sinn der Erklärung erbracht werden, wäre wohl eine rechtliche Einforderung nicht möglich, indessen den die Garantie abgebenden Eheleuten X. die Konsequenz einsehbar. Nichts spricht im Übrigen dagegen, dass sie sich gegenüber der Fürsorgebehörde in rechtlich verbindlicher Form verpflichten können, wenn diese Zweifel an ihren lauteren Absichten hegen sollte.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden auf mehreren Ebenen das ihnen Mögliche und Zumutbare unternommen haben, um in Zukunft sich von ihrer Fürsorgeabhängigkeit zu lösen. Dass die öffentliche Unterstützung unter Einbezug der Vergangenheit eine erhebliche war, dürfte feststehen - auf die Finanzkraft des Gemeinwesens kann dabei im Interesse der Rechtsgleichheit nicht abgestellt werden -, indessen genügt dies nach dem Gesetz allein nicht für eine fremdenpolizeiliche Massnahme. Die von Gesetz und der Gerichtspraxis geforderte Prognose für die Zukunft auf der Grundlage der heutigen Gegebenheiten lässt jedoch den fortgesetzten Charakter der Fürsorgebedürftigkeit als unsicher erscheinen, was die angefochtene Massnahme als unzulässig erscheinen lässt.
Fehlt es bereits am Tatbestandselement der fortgesetzten Fürsorgeabhängigkeit, ist die verfügte Heimschaffung unzulässig, und es braucht nicht geprüft zu werden, ob die Massnahme verhältnismässig wäre. Ebenso erübrigt sich eine Prüfung, ob die Massnahme mit Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 vereinbar wäre. Die Beschwerde ist vielmehr im Hauptantrag gutzuheissen. Damit erübrigen sich die Eventualanträge.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht: