I. Mit Verfügung vom 17. Juli 1998 verpflichtete die Baudirektion die E. AG als Zustandsstörerin kostenfällig, auf deren Grundstück Kat.Nr. ...1 an der F.-Strasse in Zürich-Oerlikon eine Altlasten-Detailuntersuchung durch ein darin erfahrenes Unternehmen anstellen zu lassen und dem Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) spätestens vier Monate nach Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung den entsprechenden Bericht einzureichen.
II. Am 29. September 1999 beschloss der Regierungsrat, den hiergegen von der E. AG erhobenen Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit auf das Rechtsmittel eingetreten wurde und es nicht der Gegenstandslosigkeit verfallen war. Auf Seiten der Baudirektion beteiligten sich am Verfahren auch die Stadt Zürich als betroffenes Gemeinwesen sowie die B. AG als frühere Eigentümerin der fraglichen Parzelle und als Verhaltensstörerin.
III. Am 10. November 1999 gelangte die unterdessen in A. AG umfirmierte Rekurrentin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte ‑ wie schon und nebst anderem im vorausgehenden Rechtsmittelverfahren ‑, es seien (1) der regierungsrätliche Beschluss aufzuheben, (2) eventuell die Frist für die Altlasten-Detailuntersuchung auf sechs Monate ab Rechtskraft der Zonierung des betroffenen Grundstücks zu erstrecken, (3) die Baudirektion einzuladen, über die Kosten der Verfügung vom 17. Juli 1998 und der Altlasten-Detailuntersuchung einen Entscheid nach Art. 32d des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) zu treffen sowie (4) ihr die Vernehmlassung der Vorinstanz zur Stellung‑, allenfalls Kenntnisnahme zuzustellen.
Die Staatskanzlei liess sich am 3. Dezember 1999 für den Regierungsrat mit dem Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels vernehmen. Mit Beschwerdeantwort vom 15./20. Dezember 1999 tat es ihr die Baudirektion gleich, wobei sie sich zusätzlich auf einen Mitbericht des AWEL vom 10. des laufenden Monats bezog. Namens der Stadt Zürich begnügte sich der Rechtsdienst des kommunalen Tiefbauamts in der Mitbeantwortung vom 7./10. Januar 1999 mit dem Begehren, auf Rechtsmittelantrag 3 sei nicht einzutreten, während die B. AG in derjenigen vom 28. Januar 2000 binnen erstreckter Frist darum ersuchte, diesem Antrag nicht stattzugeben, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A. AG.
Schon am 7. Januar 2000 hatte das AWEL dem Verwaltungsgericht geschrieben, der Beschluss des Regierungsrats vom 29. September 1999 nenne für die interessierende Parzelle Kat.Nr. ...1 irrtümlich die Verdachtsflächen-Nummer (VFL-Nr.) ...2. Richtig müsse es heissen VFL-Nr. ...3.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Der verfahrensmässige Rechtsmittelantrag 4 ist in jeder Hinsicht gegenstandslos geworden. Einerseits hat die Beschwerdeführerin die vorinstanzliche Vernehmlassung bereits zugestellt erhalten. Anderseits fehlt ein Grund, die Beschwerdeführerin diesbezüglich anzuhören, verweist die Staatskanzlei doch lediglich auf die Akten und den angefochtenen Beschluss. Dazu aber konnte sich die Beschwerde längst äussern (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 59 N. 9 f.).
Die Beschwerdeführerin stellte Rechtsmittelantrag 3 unter der selben Ziffer bereits im Rekursverfahren. Der angefochtene Beschluss ist darauf nicht eingetreten (vgl. dortige E. 1b). Wenn der Antrag vor Verwaltungsgericht eine Erneuerung erfährt, beinhaltet das, die Vorinstanz hätte ihn behandeln müssen; in diesem Sinn ist auch dieser Punkt an die Hand zu nehmen.
Für den Tatbestand lässt sich nach § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) auf den angefochtenen Beschluss verweisen. Die Beschwerdeführerin anerkennt denn auch die Darstellung daselbst. Die ergänzenden tatsächlichen Behauptungen, welche die Eigenschaft der Mitbeteiligten B. AG als Verhaltensstörerin betonen, sind unbestritten.
Verfügt die Vorinstanz über Ermessen oder einen Beurteilungsspielraum, so darf das Verwaltungsgericht nur einschreiten, wenn das Ermessen im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG missbraucht oder überschritten bzw. der Beurteilungsspielraum verlassen worden ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 ff. und 95 ff.).
Inhaltlich lässt sich einleitend und zustimmend wiederum auf die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses verweisen. Die Beschwerde beschränkt sich ‑ nach einigem Ausschweifen ‑ bei der Begründung ihrer Anträge im Wesentlichen auf die fast wörtliche Wiederholung des Rekurses. Deshalb bleibt den alles umfassenden Ausführungen der Vorinstanz eigentlich nichts beizufügen. Das Rechtsmittel mag immerhin folgende Ergänzungen verdienen:
a) aa) Zum Antrag 1 beruft sich die Beschwerdeführerin auf die drei Voruntersuchungen durch die G. AG bzw. die H. AG. Hiervon betrifft eine das streitgegenständliche Grundstück, die beiden andern aber die angrenzende Parzelle Kat.Nr. ...4. Aus einer der letzteren zitiert die Beschwerdeführerin ausgiebig und findet, die angeordnete Detailuntersuchung erübrige sich zumindest einstweilen.
Auch das hat der angefochtene Entscheid mit einleuchtenden Erwägungen verneint. Freilich erfordert die dortige Feststellung einen Kommentar, man habe im Grundwasser einen Gehalt an gelöstem Blei von 0,9 mg/l ermittelt, der erheblich über dem Konzentrationsgrenzwert von 0,05 mg/l gemäss Anhang 1 zur Altlastenverordnung vom 26. August 1998 (AltlV; SR 814.680) liege, und laut Art. 9 Abs. 2 lit. b AltlV (nach der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Fassung vom 28. Oktober 1998) bedürfe ein belasteter Standort der Sanierung, wenn ihm entstammende Stoffe im Grundwasser des Gewässerschutzbereichs A die Hälfte eines Konzentrationswerts nach Anhang 1 überschritten, und zwar im Abstrombereich unmittelbar beim Standort (E. 4b/cc und 6a). Eine entsprechende Probe anno 1993 aus einem unverdächtigeren Teil des hier interessierenden Grundstücks ergab bloss 0,007 mg Pb/l. Hingegen wurden Ende 1994/Anfang 1995 auf Parzelle Kat.Nr. ...4 mehr oder minder hart an der Grenze zu Parzelle Kat.Nr. ...1 Bleikonzentrationen nebst anderen von 0,9 mg/l, 0,19 mg/l, 0,036 mg/l, 0,031 mg/l und 0,025 mg/l gemessen. Dies im Verbund mit den weiteren bedenklichen Befunden der Berichte rechtfertigt es, mittels Detailuntersuchung Genaueres und Weiteres erfahren zu wollen. Die Solches verlangende, vorinstanzlich geschützte Anordnung der Beschwerdegegnerin hält sich jedenfalls innerhalb des Beurteilungsspielraums, welcher den Verwaltungsbehörden namentlich bei der Frage der Verhältnismässigkeit einzuleitender Schritte zusteht.
Abgesehen davon darf die Rekursvernehmlassung der Beschwerdegegnerin erwähnt werden. Danach muss die angeordnete Detailuntersuchung teilweise Dinge nachholen, welche nunmehr kraft Art. 7 Abs. 4 AltlV bereits Gegenstand der Voruntersuchung hätten bilden sollen.
bb) Die Beschwerdeführerin hebt wie gesagt hervor, die Altlasten auf dem fraglichen Grundstück stammten von der B. AG, und bezeichnet sich als seinerzeit ahnungslose Käuferin. Damit möchte sie vielleicht ‑ abweichend vom Rekurs ‑ eventualiter geltend machen, wenn schon müsse nicht sie als blosse Zustandsstörerin die Detailuntersuchung tätigen, sondern die Verhaltensstörerin und allenfalls gar die Stadt Zürich, wenn diese nämlich die B. AG bei deren Gebaren einfach gewähren lassen haben sollte.
aaa) Nun hat der angefochtene Beschluss bereits richtig betont, dass Art. 20 Abs. 1 und 2 der anwendbar gewordenen AltlV einen Paradigmenwechsel bringen (E. 3 und 7d). Im Gegensatz zu früher muss laut den genannten Bestimmungen prinzipiell der/die Inhaber/in des belasteten Standorts die Untersuchungsmassnahmen durchführen und kann die zuständige Behörde hierzu Dritte verpflichten, wenn es Grund gibt anzunehmen, dass diese die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben. Die Verordnung stellt das Abweichen von der Regel dem gerichtlich zu respektierenden Ermessen anheim (VGr, 7. Juli 1999, VB.1999.00148 + 00149, URP 1999, S. 631, E. 2 S. 634 und E. 4a), welches Beschwerdegegnerin und Vorinstanz ‑ wie sogleich zu zeigen (unten bbb) ‑ willkürfrei ausgeübt haben. Auf die angebliche Ahnungslosigkeit der Beschwerdeführerin kommt hierbei nichts an. Im Übrigen hat ihr der regierungsrätliche Entscheid zu Recht den guten Glauben abgesprochen (E. 7c S. 12).
bbb) Im soeben zitierten Präjudiz hielt das Verwaltungsgericht fest, wenn in aller Regel die Zustandsstörerin die Untersuchungen bewerkstelligen müsse, dünke das einen die praktischste Lösung, welche dabei insbesondere Streitigkeiten mit der Verhaltensstörerin vermeide. Die Inpflichtnahme eines Dritten möge vielleicht dort als zweckmässig erscheinen, wo dieser den belasteten Standort weiter bewirtschafte (E. 4a). Das trifft hier nicht zu, weshalb der angefochtene Beschluss von vornherein im Ermessensbereich liegt.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben sich freilich mit
einer anderen Überlegung an die Beschwerdeführerin gehalten, obwohl an sich
die B. AG Anlass zur Untersuchung gab. Denn am 15. Juli 1987 hatten die
der Gewährleistung zwei Verträge abgeschlossen. Der eine betraf zu einem
Preis von rund Fr. 10,5 Mio. das streitgegenständliche heutige Grundstück
Kat.Nr. ...1 und wurde sofort vollzogen, der andere über die anstossende
jetzige Parzelle Kat.Nr. ...4 aber noch nicht. Als die J. AG später deren
Übernahme ins Eigentum verweigerte, klagte die B. AG unterm 10. Februar
1995 beim hiesigen Handelsgericht die für den Fall der Nichterfüllung vereinbarte
Konventionalstrafe von Fr. 10 Mio. ein. Mit Eingabe vom 19. Juli 1995
beantragte die J. AG Klageabweisung und verlangte widerklageweise
einerseits Wandelung des Vertrags über das Grundstück Kat.Nr. ...1, eventuell
Minderung des Preises um Fr. 5,3 Mio. bis Fr. 10,1 Mio., anderseits
Rückleistung der Anzahlung von Fr. 2 Mio. für die Parzelle Kat.Nr. ...4
sowie mindestens Fr. 100'000.‑ für diesbezügliche
Mängelabklärungen; sie begründete ihren Standpunkt allgemein mit den
Altlasten auf beiden Grundstücken und berief sich insbesondere für den
Minderwert von Parzelle Kat.Nr. ...1 auf den einschlägigen Bericht der
G. AG. Im Frühling 1996 verglichen sich die Parteien per Saldo aller
gegenseitigen Ansprüche aus beiden Kaufverträgen dahin, dass die B. AG
ihre Forderung auf Fr. 3,5 Mio. reduzierte und die E. AG die
Widerklage zurückzog. Der angefochtene Beschluss (E. 7c) und die Verfügung
der Beschwerdegegnerin (E. 3 S. 4 f.) haben mit der B. AG
gefolgert, ein solcher Ausgang habe der Altlastensituation Rechnung
getragen, weshalb die Auflage der Untersuchung zu Lasten der Verhaltensstörerin
unbillig wäre. Die Beschwerdeführerin dürfte das umgekehrt sehen.
Die Auffassung der Verwaltungsbehörden lässt sich vertreten, namentlich im Licht der Regel von Art. 20 Abs. 1 AltlV, wonach die Zustandsstörerin die Untersuchungen durchführen muss. Wenn es die zivilrechtlichen Verhältnisse bei der Verteilung der Sanierungskosten zu berücksichtigen gilt (Jürg Hartmann/Martin Eckert, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei der Sanierung von Altlasten-Standorten nach [neuem] Art. 32d USG und Altlastenverordnung, URP 1998, S. 603 ff., 630 ff., sowie Hans Stutz, Die Kostentragung der Sanierung ‑ Art. 32d USG, URP 1997, S. 758 ff., 776 ff., je mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 26. Februar 1998, URP 1998, S. 152, E. 4e/bb; kritisch dazu die Beschwerdegegnerin in act. 8/10 S. 3), dürfen jene bei der Frage, wer Untersuchungen zu tätigen hat, ebenso in Betracht gezogen werden. Die handelsgerichtliche Erledigung des Prozesses zwischen B. AG und E. AG erweckt stark überwiegend den Eindruck, dass die Verkäuferin wegen der Altlastenproblematik der Vertragsparzellen Konzessionen gemacht hat. Alsdann rechtfertigt es sich, die Käuferin zur Detailuntersuchung zu verhalten, und zwar ohne wegen der drohenden Umweltgefahren noch lange abklären zu können, ob sich die Parteien wirklich im Sinn des ersten Anscheins auch über die Sanierungs(untersuchungs)kosten verglichen hätten.
cc) Die der Beschwerde unter Ziff. 2.133 vorschwebende Zukunftsvision ändert am Resultat des Rechtsmittelverfahrens nichts. Dieses muss sich am gegenwärtig in Kraft stehenden Recht orientieren.
b) Zum gegenüber dem Rekurs nicht neu begründeten Antrag 2 der Beschwerde erübrigen sich substanzielle Weiterungen. Der angefochtene Beschluss sagt dazu das Nötige (E. 6c). Es lässt sich lediglich beifügen, dass das aktuelle Anliegen des Grundwasserschutzes nicht zulässt, so lange zuzuwarten, bis die Wirren um die Bau‑ und Zonenordnung der Stadt Zürich doch noch einmal ein Ende gefunden haben werden.
c) Ebenso erschöpft sich die Beschwerdeführerin bei der Begründung ihres Antrags 3 in blossen Wiederholungen aus dem Rekurs. Der angefochtene Beschluss setzt richtig auseinander, warum sich noch keine Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 3 USG verlangen lässt (E. 1b und 7, auch zum Folgenden). Und nicht nur bildete Solches nicht Gegenstand der beschwerdegegnerischen Verfügung vom 17. Juli 1998, sondern hätte es ‑ weil verfrüht (vgl. act. 14 S. 2 ff. mit Hinweis auf Hartmann/Eckert, S. 619) ‑ auch nicht tun sollen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86) bzw. können oder dürfen.
Daher bleibt zur Zeit auch offen, ob sich Verfahrenskosten ‑ insbesondere diejenigen der beschwerdegegnerischen Anordnung ‑ in eine dereinstige Kostenverteilungsverfügung einbeziehen lassen (zweifelnd die Beschwerdegegnerin in act. 8/10 S. 3).
Und die von der Beschwerdeführerin abermals angeschnittene Grundsteurproblematik wird wohl überhaupt nie hierhin gehören.
d) Mithin ist das Rechtsmittel abzuweisen.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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