I. A. Mit Verfügung vom 20. Oktober 1995 erneuerte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich gegenüber der Fluggesellschaft Y. die Benützungsrechte auf dem Flughafen Zürich-Kloten für das von der Gesuchstellerin bezeichnete Luftfahrzeug. Dies war wiederum Voraussetzung für die Erteilung der allgemeinen Betriebsbewilligung durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt (Art. 114 f. der Verordnung über die Luftfahrt [Luftfahrtverordnung, LFV] in der Fassung vom 14. November 1973 [AS 1973, 1856]), welche am 7. November 1995 erfolgte und bis zum 30. November 2000 befristet ist. Ziffer 75 der allgemeinen Betriebsbewilligung lautet:
"Beabsichtigte wesentliche Änderungen in der Zusammensetzung der Luftfahrzeugflotte (z.B. andere oder zusätzliche Luftfahrzeuge) sind dem Flugplatzhalter vorgängig zu melden. Erhebt dieser binnen 14 Tagen keine Einwände, so gelten die Benützungsrechte auch für die geänderte Flotte als erteilt."
B. Mit Schreiben vom 29. Oktober 1998 erkundigte sich die Fluggesellschaft Y. schriftlich bei der Flughafendirektion Zürich, ob die Benützungsrechte auch für den Flugzeugtyp X. erteilt würden. Am 27. November 1998 reichte die Gesellschaft bei der Flughafendirektion nach ihren Angaben ein Gesuch für die Gewährung der Benützungsrechte für den genannten Flugzeugtyp ein.
Nachdem zwischenzeitlich bei der Gesuchstellerin keine Antwort eingetroffen war, ersuchte sie mit Schreiben vom 12. März 1998 (recte: 1999) die Flughafendirektion um Information über den Stand der Dinge. In einem Telefongespräch am 15. März 1999 zwischen einem Vertreter der Flughafendirektion und der Gesuchstellerin erklärte jener, dass das Gesuch vom 27. November 1998 nie bei der Flughafendirektion eingetroffen sei; die Gesellschaft übermittelte deshalb am selben Tag das Gesuch per Fax an die Flughafendirektion.
II. Am 23. März 1999 teilte der Vertreter der Flughafendirektion der Gesuchstellerin telefonisch mit, dass das Gesuch abgelehnt worden sei, worauf diese mit Fax vom 24. März 1999 bei der Flughafendirektion um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte. Mit Verfügung vom 14. April 1999 wies die Volkswirtschaftsdirektion das Gesuch ab. Sie bezog sich im Wesentlichen auf die herrschende Platznot, welche es nicht zulasse, neue Benützungsrechte zu erteilen. Das Gesuch vom 27. November 1998 sei nicht eingetroffen, weshalb von einer stillschweigenden Zustimmung der Flughafenbehörden nicht die Rede sein könne. Zudem sei bereits in der Korrespondenz zwischen der Flughafendirektion und der Gesuchstellerin darauf hingewiesen worden, dass der Weiterbestand der Benützungsrechte nur für Flugzeuge mit (gegenüber dem bisherigen Flugzeugtyp) gleichen oder geringeren Aussenabmessungen, nicht aber für den Typ X. mit beinahe doppelt so grossem Bedarf an Abstellfläche möglich sei.
III. Gegen diese Verfügung rekurrierte die Gesuchstellerin am 17. Mai 1999 beim Regierungsrat, den dieser mit Beschluss vom 8. September 1999 abwies.
IV. Am 15. Oktober 1999 reichte die Fluggesellschaft Y. gegen den vorinstanzlichen Beschluss Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein, und zwar mit den Anträgen, es sei unter Kosten‑ und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners der Rekursentscheid aufzuheben (Ziff. 1) und es sei festzustellen, dass ihr Gesuch vom 29. Oktober 1998 auf Übertragung der Benützungsrechte auf ein Flugzeug X. am 15. November 1998 von der Volkswirtschaftsdirektion gutgeheissen worden sei (Ziff. 2). Eventualiter sei ihr Gesuch gutzuheissen (Ziff. 3). Das gleichzeitig gestellte Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen im Sinn einer provisorischen Bewilligung der Übertragung der Benützungsrechte bis zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens wies das Gericht mit Beschluss vom 20. Oktober 1999 ab.
Mit Eingabe vom 17. November 1999 beantragte die Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrates Abweisung der Beschwerde.
Auf die Begründung des vorinstanzlichen Entscheids und die Vorbringen der Parteien im Beschwerdeverfahren wird ‑ soweit erforderlich ‑ in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zuständig, letztinstanzliche Verfügungen von kantonalen Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet des eidgenössischen Luftfahrtrechts zu beurteilen. Die Verweigerung von Benützungsrechten auf einem Flughafen ergeht aufgrund von Bundesverwaltungsrecht, weshalb gegen die entsprechende Verfügung einer letzten kantonalen Instanz die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht und somit auch die kantonale Beschwerde ans Verwaltungsgericht zulässig ist (BGE 117 Ib 399; Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943/4. Oktober 1991 [OG; SR 173.110]; § 43 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG; LS 175.2]; § 9 Ziff. 4 der [kantonalen] Verordnung zum Luftfahrtrecht des Bundes vom 4. Oktober 1995 [LS 748.2]).
a) Die Vorinstanz hält zunächst der von der Fluggesellschaft Y. behaupteten stillschweigenden Genehmigung der Übertragung von Benützungsrechten auf einen grösseren Flugzeugtyp entgegen, dass bereits aufgrund der im Jahr 1996 geführten Korrespondenz die Gesellschaft nicht habe davon ausgehen können, dass eine stillschweigende Zustimmung erfolgen werde. Allenfalls bestehendes diesbezügliches Vertrauen wäre daher ohnehin zerstört. Selbst die Gesellschaft sei nach der Anfrage vom 29. Oktober 1998 nicht von einer gestützt darauf beruhenden Genehmigung ihres Gesuchs ausgegangen, da sonst die späteren Nachfragen gar nicht notwendig gewesen wären. Sie habe auch von der Aufhebung des Formulars gewusst, mit dem ein Änderungsgesuch bezüglich der Benützungsrechte einzureichen und in dem die Klausel der möglichen stillschweigenden Genehmigung verankert gewesen sei. Das Eintreffen der Eingabe vom 27. November 1998 sei zudem umstritten.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass das Vertrauen in die Möglichkeit einer stillschweigenden Gesuchsgenehmigung bereits im Jahr 1996 zerstört worden sei. Der damalige Briefwechsel habe sich gar nicht auf die Form der Zustimmung bezogen. Auch nach ihren Eingaben vom 29. Oktober 1998 und vom 27. November 1998 sei sie in gutem Glauben von einer stillschweigenden Bewilligungserteilung ausgegangen, der auch durch die Nachfragen im März 1999 nicht beseitigt worden sei. Bereits das Schreiben vom 29. Oktober 1998 habe einem formellen Antrag entsprochen und sei als Grundlage für die Beurteilung hinreichend gewesen. Da die Flughafendirektion auf diese Eingabe nicht reagiert habe, sei der Antrag ab 15. November 1998 als genehmigt zu betrachten.
c) aa) Es ist zu unterscheiden zwischen dem Anlass, der überhaupt erst den Rückgriff auf die Konstruktion des Vertrauensschutzes ermöglicht, und den konkreten Voraussetzungen, dass ein Vertrauensschutztatbestand verwirklicht wird. Erst wenn ein Gesuch um Übertragung der Benützungsrechte auf ein anderes Flugzeug eingereicht worden ist, stellt sich die Frage, ob gestützt auf die Klausel der möglichen stillschweigenden Genehmigung nach einer Frist von 14 Tagen seit Gesuchseinreichung auf die Erteilung der Bewilligung geschlossen werden kann.
bb) Nach der allgemeinen Beweisregel von Art. 8 ZGB hat diejenige Person das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, die aus ihr Rechte ableitet. Diese Regel muss auch hier analog Anwendung finden, wo es darum geht, aus der behaupteten Zustellung eines Gesuchs eine stillschweigende Genehmigung abzuleiten. Insofern ist die vorliegende Konstellation vergleichbar mit dem baurechtlichen Anzeigeverfahren für Bauvorhaben untergeordneter Bedeutung: Das Bauvorhaben gilt als bewilligt, wenn die zuständigen Behörden innert 30 Tagen keine andere Anordnung treffen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [BVV; LS 700.6]).
Wenn wie im vorliegenden Fall keine Bestätigung des Gesuchseingangs erfolgt, wie es im ähnlich ausgestalteten baurechtlichen Anzeigeverfahren in der Regel der Fall ist (§ 17 BVV; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 237), so trägt das Risiko des Zugangs des Gesuchs an die Behörde allein die gesuchstellende Person. Nachdem der Eingang des Antrags vom 27. November 1998 nach den Ausführungen der Vorinstanz umstritten ist sowie von der Volkswirtschaftsdirektion verneint wird und die Beschwerdeführerin keinen Nachweis der Zustellung erbringen kann, besteht kein Anknüpfungspunkt für die Auslösung der 14-tägigen Frist, nach deren Ablauf ohne Einwände der Flughafenbehörden die stillschweigende Erteilung einer Bewilligung abgeleitet werden könnte. Aus Gründen der Rechtssicherheit sind an den Nachweis eines Datums, das letztlich für den Zeitpunkt der Bewilligungserteilung und somit für den Bestand der Bewilligung ausschlaggebend ist, hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind mit einer Zustellung, deren Vornahme nicht nachzuweisen ist, nicht erfüllt.
cc) Das Schreiben vom 29. Oktober 1998, das bei der Flughafendirektion eingegangen ist, hat nach seinem Wortlaut nicht die Eigenschaft eines solchen Antrags. Es handelt sich nämlich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lediglich um eine allgemeine Anfrage ("... generell mitzuteilen, ..."), die nur rudimentäre Angaben zum neuen Flugzeugtyp enthält, primär auf eine telefonische Antwort ausgerichtet ist und unter dem Vorbehalt steht, dass ein förmlicher Antrag über das Formular 48.011 später erfolgen würde. Folglich ist eine stillschweigende Bewilligungserteilung auf der Grundlage der Eingaben vom 29. Oktober 1998 bzw. vom 27. November 1998 auszuschliessen.
dd) Ist somit das Bewilligungsverfahren im Oktober bzw. November 1998 noch nicht nachweislich eingeleitet worden, kann offen bleiben, wieweit mit der Klausel der stillschweigenden Bewilligungserteilung, wie sie auf dem Formular 48.011 und in Ziffer 75 der allgemeinen Betriebsbewilligung aufgeführt sind, ein Vertrauenstatbestand anzunehmen ist. Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin die Bestellung des neuen Flugzeugtyps zu einem Zeitpunkt vorgenommen hat, als das Bewilligungsverfahren noch gar nicht eröffnet war. Selbst wenn man nämlich der Argumentation der Beschwerdeführerin folgte, wonach bereits die Anfrage vom 29. Oktober 1998 das Verfahren in Gang gesetzt haben sollte, so ist nach dem Wortlaut dieses Schreibens das Flugzeug jedenfalls bereits vor diesem Datum bestellt worden. Zu diesem Zeitpunkt war aber noch mit Einwänden seitens der Flughafenbehörden zu rechnen. Die Bestellung des Flugzeugs konnte folglich entgegen der Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht "vertrauend auf eine stillschweigende Zustimmung der Flughafendirektion" ergangen sein. Zudem kann dieses von der Beschwerdeführerin behauptete Vertrauen angesichts der von ihr im März 1999 veranlassten Nachfragen durchaus in Zweifel gezogen werden.
In Bezug auf die von der Gesellschaft angeführten Fälle, in denen anderen Unternehmen die Übertragung von Benützungsrechten auf ein anderes oder zusätzliches Flugzeug gewährt worden sei, lägen die Verhältnisse hier anders: Bei diesen seien die Flugzeuge auf gemieteten Hangar-Standplätzen abgestellt, während die Fluggesellschaft Y. Standplätze im Freien, die der allgemeinen Luftfahrt vorbehalten seien (General Aviation Center), beanspruche. Wiederum anderen Unternehmen, die zusätzliche Flugzeuge beschafft hätten, seien die Benützungsrechte bisher nicht auf diese Flugzeuge ausgedehnt bzw. übertragen worden. Die unterschiedliche Behandlung verstosse daher nicht gegen die Rechtsgleichheit.
b) Die Beschwerdeführerin führt aus, dass die Gewährung der Benützungsrechte dem institutionellen Gehalt der Handels‑ und Gewerbefreiheit und dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung zu tragen habe. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit sei die Verweigerung neuer "Home-Base-Rechte" für den Flughafen nicht erforderlich, da mildere Massnahmen zur Verfügung stünden wie die Erteilung von Benützungsrechten unter Auflagen namentlich in zeitlicher Hinsicht bezüglich der Beanspruchung eines Standplatzes. Die Verweigerung der Gewährung von "Home-Base-Rechten" stelle eine Ungleichbehandlung der Anwärter auf solche Rechte mit den derzeitigen Inhabern dar und widerspreche dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Aus diesen Gründen müsse die Übertragung der Benützungsrechte auf den neuen Flugzeugtyp bewilligt werden. Bei einer Gesamtabwägung sei mitzuberücksichtigen, dass das Legalitätsprinzip gebiete, sich an alle Gesetze, also auch an das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01), zu halten. Dieses fordere die Begrenzung der Emissionen an der Quelle. Die Ablehnung der Übertragung der Benützungsrechte auf das neue emissionsärmere Flugzeug verstosse gegen das Umweltschutzgesetz.
c) aa) Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1), die unter anderem auch die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst (Abs. 2). Einschränkungen von Grundrechten (Art. 36 BV) bedürfen einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1 Satz 1), müssen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Der Kerngehalt ist unantastbar (Abs. 4). Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit müssen zudem den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen beachten (BGE 121 I 129 E. 3b; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 649 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1435 f.).
Die Vorbringen der Beschwerdeführerin beziehen sich im Wesentlichen auf die bestrittene Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung (E. bb) und mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip (E. cc).
bb) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leitet sich der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen aus Art. 27 Abs. 1 BV (bzw. Art. 31 aBV) ab, geht über das allgemeine Gleichheitsgebot von Art. 8 BV (bzw. Art. 4 aBV) hinaus und bietet einen darüber hinausreichenden Schutz (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135; Jörg Paul Müller, S. 649 Anm. 97 mit Hinweis auf abweichende Lehrmeinungen). Danach sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind; dazu gehören auch staatliche Ungleichbehandlungen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten durch staatlich geregelten Marktzugang begünstigen oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132, E. 3d S. 135).
Ist bei der Zuteilung eines knappen Gutes die Nachfrage grösser als das Angebot, muss zwangsläufig eine Auswahl getroffen werden. Insofern ist eine rechtsgleiche Behandlung nicht mehr Massstab, sondern anzustrebendes Ziel (im Zusammenhang mit Art. 8 BV [bzw. Art. 4 aBV]: Georg Müller in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1995, Art. 4 Rz. 21). Dies gilt insbesondere bei der Zuteilung öffentlichen Grundes, wo dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen nicht die gleiche Tragweite zukommt wie in Bereichen, wo die Regelung der Zulassungsvoraussetzungen nicht durch Kapazitätsschranken beeinflusst wird (BGE 121 I 279 E. 6b [Zirkusstandplätze], auch zum Folgenden). Einen "freien Wettbewerb" kann es angesichts der Notwendigkeit einer Auswahl nicht geben, was die Behörden aber dazu verpflichtet, möglichst faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Ein Anspruch auf staatliche Leistungen lässt sich in diesem Zusammenhang aus der Wirtschaftsfreiheit nicht ableiten (BGE 117 Ib 387 E. 6c/aa).
Die Beschwerdeführerin ist bereits Inhaberin eines Benützungsrechtes für einen Flugzeugtyp, das ihr weiterhin im selben Umfang erhalten bleibt. Insofern erleidet sie durch die Verknappung des Platzangebots keine unmittelbare Einschränkung ihrer Rechte; der Status quo ist gesichert. Die Vorinstanz unterstreicht in ihren nicht widerlegten Ausführungen, dass eine Ausdehnung der Benützungsrechte zurzeit lediglich in Konstellationen, in denen die tatsächliche Situation von der hier zu beurteilenden abweiche, in Frage komme (z.B. Abstellplatz auf gemieteten Hangar-Standplätzen). Ansonsten würden keine neuen oder grösseren Benützungsrechte gewährt. Im Vergleich zu allen anderen Unternehmen, die ebenfalls auf Standplätzen im Freien, die der allgemeinen Luftfahrt vorbehalten sind (General Aviation Center), basieren und denen ebenfalls keine Erweiterungen in den Benützungsrechten zugebilligt werden, ist die Beschwerdeführerin in keiner Weise benachteiligt. Die Praxis der Flughafenbehörden, angesichts des erschöpften Angebots generell keine weiteren Benützungsrechte zu gewähren, stellt im Gegenteil eine Lösung dar, die alle Unternehmen mit bereits bewilligten Benützungsrechten in dieselbe Lage versetzt. Ein Verstoss gegen das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ist daher nicht ersichtlich, zumal das Bundesgericht die Berücksichtigung der vorhandenen Kapazitäten ausdrücklich als zulässig erklärt hat (BGE 117 Ib 387 E. 6d). Wie die Rechtslage für Unternehmen zu beurteilen wäre, die erstmals um die Gewährung von Benützungsrechten nachsuchen, kann offen bleiben, da in diesem Verfahren ‑ entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ‑ lediglich ihre eigene konkrete Situation zur Prüfung ansteht.
cc) Unter dem Gesichtswinkel des Verhältnismässigkeitsprinzips müssen staatliche Massnahmen zur Erreichung des angestrebten Zweckes notwendig sein. Dies trifft nicht zu, wenn eine gleich geeignete, mildere Anordnung ausreichen würde (Häfelin/Haller, Rz. 1143).
Das Argument der Beschwerdeführerin, wonach an eine Erweiterung von Benützungsrechten Auflagen zur zeitlichen Benützung des Standplatzes geknüpft werden könnten, wäre nur dann von Bedeutung, wenn noch freie Kapazitäten zur Verfügung stünden. Selbst dann ist ‑ in Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen in der Vernehmlassung ‑ der Praktikabilität Rechnung zu tragen. Angesichts des Ermessens der Bewilligungsinstanz (BGE 121 I 279 E. 6c/bb) stellt es keine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips dar, diesen betrieblichen Aspekten besondere Beachtung zu schenken. Es ist denn auch schwer vorzustellen, wie das von der Beschwerdeführerin angeführte Konzept von zeitlich limitierten Benützungsrechten angesichts der Auslastung des Flughafens, der notorischen Verspätungsproblematik und der kurzfristig zu planenden Flugeinsätze eines Unternehmens im Nichtlinienverkehr funktionieren soll.
Ebenfalls erst im Fall einer möglichen Ausdehnung der Benützungsrechte könnte der ökologische Aspekt (grösserer, aber umweltfreundlicherer Flugzeugtyp) als Kriterium im Rahmen einer gesamthaften Abwägung Berücksichtigung finden. Die Vorinstanz verkennt die Bedeutung des Umweltschutzes (Art. 74 BV) nicht. Wollten aber die zuständigen Flughafenbehörden sofort konsequent nur noch Flugzeugtypen mit niedrigerer Umweltbelastung zulassen, liefe die Beschwerdeführerin Gefahr, bei erschöpftem Platzangebot ihr bisheriges Flugzeug durch einen umweltfreundlicheren Typ gleicher Grösse ersetzen zu müssen. Mit der Bewahrung des Status quo bei der Erteilung von Benützungsrechten wird dagegen durchaus auch den wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin Rechnung getragen.
Der angefochtene vorinstanzliche Entscheid erweist sich daher weder als unverhältnismässig noch als willkürlich.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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